裁判字號：臺灣高等法院臺南分院97年上國字第3號民事判決
裁判日期：民國97年08月19日
裁判案由：損害賠償
臺灣高等法院臺南分院民事判決97年度上國字第3號上訴人雲林縣政府法定代理人戊○○訴訟代理人甲○○被上訴人丙○○
丁○○乙○○共同訴訟代理人 張智學 律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國九十七年三月十八日臺灣雲林地方法院第一審判決（九十七年度國字第一號）提起上訴，本院於九十七年八月五日言詞辯論終結，判決如下：
主文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第十條第一項、第十一條第一項前段分別定有明文；本件被上訴人等三人主張上訴人應負國家賠償責任，分別於九十六年四月三十日及同年五月一日以書面向上訴人提出國家賠償請求書，均經拒絕賠償在案，有被上訴人於原審提出拒絕賠償理由書在卷（原審卷第一八頁至第二四頁）可參，且為上訴人所不爭，堪信為真實。被上訴人等三人已依國家賠償法踐行協議先行程序，其等提起本件國家賠償之訴，揆諸上開說明，即無不合，先予敘明。
二、被上訴人主張：伊等原係雲林縣私立東南國中（下稱東南國中）之教職員；東南國中為由教育部徵用，劃分學區，分發免繳學費之學生入學之代用國中。伊等分別於九十年八月一日、九十一年八月一日退休時，原得依教育部八十五年一月三十日修正「學校教職員退休條例施行細則」規定，將伊等依學校教職員退休條例修正施行前，原規定標準核發之一次退休金，辦理優惠儲存；詎因上訴人所屬公務員未將上揭修正後之施行細則下達伊等任職之東南國中，致伊等於辦理退休時，因不知上開修正規定，未就核發之一次退休金辦理自願儲存；迄至九十三年二月二十七日、三月九日始分別接獲通知，方才辦理退撫新制實施前一次退休金暨養老給付金之優惠存款。上訴人係辦理教職員退休案之主管機關，其所屬公務員怠於執行職務，未將上揭修正後之施行細則下達東南國中，致伊等三人受有退休金辦理優惠存款之利息差額損害，金額分別為：丙○○一百零二萬八千七百二十元、丁○○七十五萬三千六百四十八元、乙○○六十八萬四千九百八十五元，應負國家賠償之責。為此，依國家賠償法第二條第二項後段規定，求為命上訴人依序各給付被上訴人丙○○、丁○○、乙○○一百零二萬八千七百二十元、七十五萬三千六百四十八元、六十八萬四千九百八十五元，併丙○○部分自九十六年五月二日起、丁○○、乙○○部分自九十六年五月一日起，均按法定利率計算遲延利息之判決。原審為上訴人敗訴判決並無不合，並聲明：㈠上訴駁回。㈡第二審訴訟費用由上訴人負擔（原審就超過上開部分為被上訴人敗訴判決後，未據被上訴人聲明不服而確定，不在本院審理範圍）。
三、上訴人則以：「學校教職員退休條例施行細則」（下稱施行細則）係由教育部訂定發布，其效力不因是否層轉各級學校而受影響。又系爭施行細則於八十五年間修正時，僅將部分條文之條序更動而已，條文不變，渠雖未下達予東南國中，惟被上訴人早已知悉其等得比照公立國民小學教職員，辦理一次退休金之優惠存款事宜。況依修正後施行細則第三十八條規定，亦須退休人員自願辦理一次退休金優惠存款始可；本件被上訴人等遲至九十二年、九十三年間，始向渠提出辦理優惠存款之申請，渠並無拒絕被上訴人等申請辦理優惠存款情事，難認渠有何故意或過失，或怠於執行職務，致被上訴人權利受有損害可言等情詞，資為抗辯；並聲明：㈠原判決不利於上訴人部分廢棄。㈡上廢棄部分，被上訴人在第一審之訴駁回。㈢第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。
四、兩造不爭執之事實：
（一）東南國中於五十七年經台灣省政府教育廳徵用為代用國中，劃分學區，分發免繳學費之學生入學。於精省後由教育部接管，其人事及辦公經費由教育部專款補助。
（二）教育部於八十五年一月三十日修正發布「學校教職員退休條例施行細則」，其中第二十五條規定：「私立國民中小學校如係比照公立國民中小學校由政府劃分學區，分發學生入學，學生免納學費且學校人事及辦公經費由政府編列預算支應者，其教職人員之退休準用本條例之規定辦理」、第三十八條第一項規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」。
（三）迄至被上訴人三人於退休前，上訴人並未將上開規定下達於被上訴人三人任職之東南國中。
（四）被上訴人丙○○於九十年八月一日退休，於九十一年五月一日至九十三年三月十八日期間內，並未辦理優惠存款。
被上訴人丁○○於九十一年八月一日退休，於九十一年八月一日至九十三年三月三十一日期間內，並未辦理優惠存款。被上訴人乙○○於九十年八月一日退休，於九十一年五月一日至九十二年十一月十日期間內，並未辦理優惠存款。
（五）被上訴人丙○○、丁○○於九十三年一月，被上訴人乙○○於九十二年十一月十一日，分別向上訴人申請辦理退撫新制施行前之退休金暨養老給付金優惠存款事宜。
（六）上開事實，除有被上訴人於原審提出而為上訴人所不爭之教職員退休證、一次退休金證書、雲林縣政府函在卷（原審卷第一０頁至第一七頁）可參外，且為兩造所不爭，均堪信實。
五、被上訴人另主張：伊等於退休時，原得依八十五年一月三十日修正後施行細則第三十八條規定，辦理一次退休金優惠存款；詎上訴人所屬公務員怠於執行職務，未將上揭修正後施行細則，下達予伊等任職之東南國中，致伊等於辦理退休時，因不知上開規定，而未申請將核發之一次退休金辦理自願儲存；迄至九十三年二月二十七日、三月九日，始分別接獲通知才辦理優惠存款，伊等因此受有其間之利息差額損害等情，則為上訴人否認，並以上情置辯；是上訴人有無將修正後之系爭施行細則下達東南國中之義務？上訴人所屬公務員有無怠於執行職務？厥為本件訴訟首應審究之爭點。
六、查各級公立學校現職專任教職員之退休，依「學校教職員退休條例」（下稱退休條例）行之，退休條例第一條定有明文。次查依退休條例第二十二條之授權規定，由教育部於五十二年七月三十一日，以（五二）台參字第九五一九號令訂定發布「學校教職員退休條例施行細則」；其後歷經多次修正，教育部另於七十年一月五日以（七０）台參字第二六九號令修正發布「施行細則」全文共四十五條，其中第十四條規定「私立國民中小學校如係比照公立國民中小學校由政府劃分學區，分發學生入學，學生免納學費且學校人事及辦公經費由政府編列預算支應者，其教職員之退休準用本條例之規定辦理。」。嗣經迭次修正部分條文後，教育部再於八十五年一月三十日以（八五）台參字第八五００八六八號令修正發布「施行細則」全文共五十五條，其中上揭第十四條之條文不變，惟條序改為第二十五條；原第十五條之條文，除條序改為第二十六條外，並修正為：「國（省）立學校教職員之退休案，由教育部審定，直轄市立學校由直轄市政府教育局審定，縣（市）立學校由縣（市）政府審定。」；同時增訂第三十八條第一項規定：「本條例修正施行前任職年資，依本條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由教育部會商財政部定之。」。再查教育部於八十八年九月二十三日，依學校教職員退休條例施行細則第三十八條第一項規定訂定「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」，其中第十條規定：「本辦法所稱受理存款機關為臺灣銀行及其各地方分支機關；所稱審定退休機關為教育部、直轄市政府教育局、縣(市)政府。」。準此：
㈠上訴人依現行施行細則規定，既係辦理教職員退休案之地
方主管教育行政機關，則對於有關教職員退休案等相關法規、資訊之搜集、上承、轉知相關承辦單位等事宜，堪認屬於其辦理之業務範圍。
㈡其次，系爭施行細則係教育部依退休條例之授權規定，為
作為主管教育行政機關辦理教職員退休案之準據，而訂定發布之法規命令。依中央法規標準法第十三條規定，原則上固自公布或發布之日起算至第三日起發生效力；惟教育部因有中央法規標準法第二十條第一項所列各款必要事由，而為法規之修正發布者，事關教職員退休權益，各級教育主管行政機關，仍應設法層遞轉知各相關承辦人員憑辦，俾維護退休教職員之權益。
㈢系爭施行細則係由教育部於五十二年七月三十一日第一次
訂定發布，其後歷經多次修正，於七十年一月五日修正全文發布時，明白訂定代用國中教職員之退休，準用退休條例之規定辦理。嗣於八十五年一月三十日再次修正全文發布時，並增列退休教職員依退休條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，而自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存規定（第三十八條）。上開修正規定，直接影響代用國中之教職員得準用退休條例以辦理退休事宜，及退休之教職員得申請辦理一次退休金優惠儲存之權益，關係重大，堪認系爭施行細則之上開修正規範目的，係為保障人民財產法益，且對於主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定，對退休教職員負有作為義務，已無不作為之裁量空間。
七、按公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害，國家應負損害賠償責任，此觀國家賠償法第二條第二項後段規定至明；查：
（一）系爭施行細則經教育部於七十年間及八十五年間兩次大幅度修正，將退休條例擴大適用範圍，而準用於代用國中之教職員，並准許退休教職員依退休條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，而自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存；其修正規範之目的係為保障退休教職員之財產法益，且對於主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對退休教職員負有作為義務，已無不作為之裁量空間，依司法院大法官釋字第四六九號解釋所示，苟主管機關怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，即得構成國家賠償法第二條第二項後段規定，應由國家負損害賠償責任。
（二）系爭施行細則於八十五年修正後，增列退休教職員依退休條例修正施行前原規定標準核發之一次退休金，而自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存規定，直接影響退休教職員之財產權益而關係重大，此等人事法規之修正，固然自主管機關發布之日起算至第三日起發生效力，惟人事法規繁多，除承辦教職員退休案之相關承辦人員外，利害關係人並不盡然熟稔申辦退休時，相關人事法規之修正、更迭及自身權益保障等事宜，以致不得不倚賴機關內部之人事單位提供相關人事資訊，以作為維護自身權益之參考依據；此情於政府機關推動資訊公開、透明機制前，更是如此。本件上訴人既係地方主管教育行政機關，負責辦理縣（市）市學校教職員之退休案審定，並為學校退休教職員申請一次退休金優惠存款時，填發之退休金證書之審定退休機關；對於攸關退休教職員權益甚鉅之系爭施行細則修正條文，為督促轄下學校承辦教職員退休案之人員得以依法行政，俾維護退休教職員之權益，於收受教育部轉知八十五年間修正後上開施行細則條文時，原應設法層遞轉知各相關承辦人員憑辦，俾維護退休教職員之權益。上訴人自陳並未將八十五年間修正後施行細則轉知東南國中承辦人員，對照被上訴人三人其後均已另向上訴人申辦退休金優惠存款事宜以觀，足認被上訴人三人主張其等於退休時，均不知情得申辦一次退休金優惠存款事宜者，與情理相符，應堪採信。是本件即連承辦退休人事案之東南國中承辦人員，亦不知悉被上訴人三人得就一次退休金申辦優惠存款事宜，何得課以被上訴人就八十五年間修正後施行細則所增列之上開條文，有何知悉義務。上訴人抗辯：
被上訴人並無轉知修正後施行細則予東南國中義務，且被上訴人已知悉其等得辦理優惠存款云云，均無足採。
（三）本件上訴人係辦理教職員退休案之地方主管教育行政機關，對於攸關退休教職員權益甚鉅，修正後施行細則增列之第三十八條第一項條文，並未層遞轉知各相關承辦人員憑辦，其應作為能作為竟消極不作為，且因其怠於執行職務，致東南國中承辦退休案件人員及被上訴人，均不知悉上開得以辦理優惠存款之權益，致被上訴人均未及時申辦一次退休金優惠存款事宜。參以被上訴人丙○○、丁○○、乙○○因而主張其等依序受有一百零二萬八千七百二十元、七十五萬三千六百四十八元、六十八萬四千九百八十五元之利息差額損害者，並為上訴人所不爭（參見本審卷第六三頁）；是依經驗法則，綜合上訴人所屬公務員上開不作為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，亦堪認為在一般情形上，有此環境，有此行為之同一條件，均將發生被上訴人因此未能申辦一次退休金優惠存款之同一結果。足見上訴人所屬公務員因怠於執行職務，未將八十五年修正後施行細則增列之第三十八條規定條文轉知東南國中，與被上訴人丙○○、丁○○、乙○○因此依序受有一百零二萬八千七百二十元、七十五萬三千六百四十八元、六十八萬四千九百八十五元之利息差額損害間，確有相當因果關係；被上訴人三人主張上訴人應負國家賠償責任者，於法並無不合。
八、綜上所述，被上訴人三人本於國家賠償之法律關係，求為命上訴人依序各給付被上訴人丙○○、丁○○、乙○○一百零二萬八千七百二十元、七十五萬三千六百四十八元、六十八萬四千九百八十五元，併自其等催告上訴人賠償之翌日（參見原審卷第一九頁拒絕賠償理由書、第二三頁、第二四頁雲林縣政府函所載），即丙○○部分自九十六年五月二日起、丁○○、乙○○部分自九十六年五月一日起，均按週年利率百分之五計算利息範圍內（超過部分未經被上訴人聲明不服）之判決，為有理由，應予准許。原審為上訴人敗訴之判決，理由雖略有不同，惟其結果並無二致，上訴意旨猶執前詞指摘原判決不當，求予廢棄改判，非有理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊方法，不影響本件判決結果，爰不一一論述，併此敘明。
十、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第二項、第七十八條，判決如主文。
中華民國97年8月19日
民事第三庭審判長法官陳光秀
法官曾平杉法官李文賢上為正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀，未表明上訴理由者，應於上訴後20日內，向本院提出理由書（須附繕本）。依法須繳納裁判費並應委任律師為訴訟代理人，始得上訴。
中華民國97年8月20日
書記官劉清洪【附記】民事訴訟法第466條之1：
⑴對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
⑵上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人
為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
民事訴訟法第466條之2：
上訴人無資力委任訴訟代理人者，得依訴訟救助之規定，聲請第三審法院為之選任律師為其訴訟代理人。