裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第3947號判決
裁判日期：民國94年09月08日
裁判案由：臺灣地區與大陸地區人民關係條例
臺北高等行政法院判決
93年度訴字第03947號原告甲○○訴訟代理人 鍾夢賢 律師被告行政院海岸巡防署海洋巡防總局代表人 鄭樟雄 （局長）訴訟代理人丁○○
丙○○乙○○上列當事人間因臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院海岸巡防署中華民國93年9月14日93訴字第0930001號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告係大陸籍「閩肖漁F079號」漁船船長，與大陸籍船員 肖春森 、 肖美清 、 肖明清 、 柯茂泉 等共5人，以系爭漁船私運船用柴油（約50噸），意圖販賣予不特定作業漁船牟利，案經被告所屬第三（臺中）海巡隊5008巡防艇於93年2月27日上午10時40分許，在東經120度9分、北緯24度18分臺中港外海18浬處（限制水域內）登檢時，當場於該船漁艙改造之油櫃查獲上開船用柴油，被告遂依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第32條第1項及第2項第1款、同條例施行細則第42條第1款、第43條第1項第2款之規定，於93年5月19日以洋局海字第0930014052號處分書，作成沒入該漁船之處分，原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：被告認原告以系爭漁船於限制水域內私運船用柴油（約50噸），意圖販賣予不特定作業漁船牟利，而沒入該漁船之處分，是否有據？
四、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈原處分所依據之之兩岸人民關係條例施行細則第43條第
1項第2款，係基於其母法兩岸人民關係條例第32條所制定之法規命令，依該條第2項規定，得扣留並沒入船舶者，以情節重大者為限。惟本件即使如原告在警訊中所稱每噸可獲利2,400元，則查獲之柴油，扣除該船自身所需之用油外，其可獲利之利益，實不足新台幣（下同）10萬元，則究竟扣除原告所駕該船本身所需之油量外，所餘油量走私所得利益若干？未見被告查察明白，即逕認其情節「重大」，有違反行政程序法第10條「濫用行政裁量權」及違反同法第7條第3款「比例原則」之嫌云云。
⒉提出原處分書、訴願決定書等件影本為證。
㈡被告主張：
⒈原告係大陸籍「閩肖漁F079號」漁船船長，與大陸籍船
員肖春森、肖美清、肖明清、柯茂泉等共5人，以系爭漁船私運船用柴油（約50噸），意圖販賣予不特定作業漁船牟利，被告所屬第三（臺中）海巡隊5008巡防艇，執行海上巡邏勤務時，以系爭漁船維持航向朝臺灣方向航行，其無端進入我限制水域（屬本國內水水域），意圖不明，且漁船吃水過深、船上竟無配備漁具等跡象，依經驗法則客觀判斷後，有正當理由足認有違法之虞，遂據以依海岸巡防法第4條第1項第2款、第3款及第5條第1項第5款等規定，實施登臨檢查，嗣於該船漁艙改造之油櫃查獲上開船用柴油乙批。
⒉目前為確保臺灣地區安全，規範臺灣地區與大陸地區人
民之往來，並處理衍生之法律事件，乃有兩岸人民關係條例之制定，基於上開意旨，兩岸人民關係條例第29條第2項明文授權國防部公告臺灣地區限制水域及禁止水域之範圍，並明定對於大陸船舶未經許可進入上開水域時主管機關之處置權限。國防部經依前揭法律授權，以81年10月7日（81）昭暘字第4217號公告前開臺灣地區相關水域之範圍，茲據其公告事項第2項所示，所稱「限制水域」（指臺灣、澎湖、綠島、蘭嶼、彭佳嶼、小琉球、七星岩周邊自領海基線起24浬水域），而該部於93年6月7日猛獅字第0930001493號公告修正「臺灣、澎湖、東沙、金門、東碇、烏坵、馬祖、東引、亮島、南沙」地區限制、禁止水域範圍及事項，並自同年6月15日生效，其中臺灣地區改依行政院公告之領海基點、基線重新劃設限制、禁止水域，惟本件私運行為係於93年2月27日查獲者，應適用81年10月7日國防部公告所示限制海域之範圍為依據。被告查獲原告私運柴油之地點為東經120度9分、北緯24度18分，上開查獲地點自沿岸低潮線起算，係位於臺中港外海18浬處之本國限制水域範圍內，是被告依兩岸人民關係條例第32條第1項規定，扣留系爭未經許可進入臺灣地區限制水域之大陸船舶，依法應無違誤。
⒊被告先以船用無線電與不知名掛有中華民國國旗之船舶
約定接運私貨細節，並購得上開柴油，預定販售予不特定作業船隻，且其船上並無配備作業漁具，出海後亦無進行捕撈行為，足證本件航程之目的意在載運私貨而非從事正常捕魚作業，其私運行為實甚明顯。從而被告於限制水域查獲走私船用柴油之大陸船舶「閩肖漁F079號」，經被告查證有走私事實並衡量違法情節重大，據以將系爭船舶為沒入處分，揆諸兩岸人民關係條例第32條第1項及第2項第1款、同條例施行細則第42條第1款、第43條第1項第2款之規定，洵無不合。
⒋另就原告主張答辯如下：
⑴原告以漁船私運船用柴油，意圖販賣予不特定作業漁
船牟利，經被告所屬第三（臺中）海巡隊查證有走私事實（依懲治走私條例及海關緝私條例分別移送臺灣臺中地方法院檢察署偵辦，扣押物船用柴油約50噸已移交財政部臺中關稅局作成沒入處分），走私違法行為至為灼然，原告上開作為既已觸犯刑事及行政法律，自屬「違法行為」，是其違法行為自屬「情節重大」，因此已符合臺灣地區與大陸地區人民關係條第32條例第2項第1款之「得沒入船舶」構成要件。
⑵再者，「情節重大」之判斷必須考慮兩岸人民關係條
例之立法目的，除在維護現階段台灣海域之安全及國家海防之鞏固外，同時也兼具維持國內經濟與社會秩序及公共衛生等目標，則對侵犯我國台灣地區經濟利益之走私犯罪而言，自應將之視為「情節重大」之違法行為。就此原告雖然主張，情節是否重大應視走私犯罪實際情形來決定，本案原告稱如原警訊中所稱每噸可獲利2400元，則查獲之柴油，扣除該船自身所需之用油外，其可獲利之利益，實不足10萬元，情節顯非重大云云。惟查，走私是一種射倖性犯罪，其對臺灣社會所產生之潛在威脅程度，不能以其被查獲後之事實狀況為準，而應以其走私成功之機會成本為準。
即使是走私柴油，對台灣地區經濟公共利益之侵害，仍將構成潛在性之威脅。行政罰則特別強調「行政管制目的」之追求（即打算透過行政罰之嚇阻來達成行政管制目的），較重視管制功能之達成，因此著重社會防衛功能，重視違章行為對社會所存在的潛在威脅（甚至包括違章行為所帶來的不良示範作用）。原告行為本身對臺灣地區仍有嚴重而且不良之示範作用，若船舶歸其所有，由其支配，則對臺灣地區所構成之走私威脅仍然存在，難謂非屬「情節重大」。⒌兩岸人民關係條例施行細則第43條第1項第2款將涉及走
私犯罪之大陸船舶規定為「應予沒入」，實則只是法理之明文化而已，其規定內容與母法第32條第2項第1款並無衝突。被告因依兩岸人民關係條例第32條第2項第1款之規定進行裁量，而決定對原告科予「沒入船舶」裁罰效果，其裁量本身亦無違法之處。蓋本件之裁量選擇，只有二種，即「沒入」或「不沒入」，而裁量為行政機關之固有職權，法院原則上不予審查，只有在事證顯示「裁量」構成「裁量怠惰」、「裁量逾越」或「裁量濫用」之例外事由時，法院才有權撤銷原來裁量之規制性決定。而被告在為裁量時，已考量到「適當性原則」（即沒入走私之船舶是達成防杜台灣地區持續受到大陸地區人民走私威脅之適切而有效手段）及「必要性原則」（因為法律未規定可以科處罰鍰，行政機關在法律所提供之制裁手段有限的情況下，為防止走私，除了沒入走私船舶外，別無其他更輕微之反應手段。至於「狹義比例原則」（又稱「衡量性原則」），由於本件之裁量選擇有限，其與「必要性原則」已重疊，應無討論之必要，故本件應無違法之處等語。
理由
一、按大陸船舶…非經主管機關許可，不得進入臺灣地區限制或禁止水域…。前項限制或禁止水域…，由國防部公告之；大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關得逕行驅離或扣留其船舶…。前項扣留之船舶…，主管機關應於3個月內為下列之處分：一、…若違法情節重大者，得沒入，兩岸人民關係條例第29條第1項及第2項、第32條第1項及第2項第1款各定有明文。次按大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關依下列規定處置：一、進入限制水域…可疑者，命令停船，實施檢查…涉及走私者，扣留其船舶、物品及留置其人員；依前條規定扣留之船舶，由有關機關查證其船上人員有下列情形之一者，沒入之：二、對臺灣地區有走私或從事非法漁業行為者，兩岸人民關係條例施行細則第42條第1款、第43條第1項第2款亦各定有明文。復按巡防機關掌理下列事項：三、海域、海岸、河口與非通商口岸之查緝走私、防止非法入出國、執行通商口岸人員之安全檢查及其他犯罪調查事項；巡防機關人員執行前條事項，得行使下列職權：二、對進出海域、海岸、河口、非通商口岸及航行領海內之船舶或其他水上運輸工具及其載運人員、物品，有正當理由，認有違法之虞時，得依法實施檢查，海岸巡防法第4條第1項第3款及第5條第1項第2款各定有明文。是以海岸巡防機關有權查緝走私，並為犯罪調查機關，且係兩岸人民關係條例第32條第1項、第2項及同條例施行細則第42條所稱之「主管機關」，故有權認定未經許可進入限制水域之大陸船舶，是否涉及走私而予以扣留船舶、物品及留置其人員，並查證船上人員對臺灣地區有走私行為而沒入該船舶，先予敘明。
二、本件原告主張，本件即使如原告在警訊中所稱每噸可獲利2,400元，則查獲之柴油，扣除該船自身所需之用油外，其可獲利之利益，實不足10萬元，惟被告卻逕認其情節「重大」，應有濫用行政裁量權及違反「比例原則」云云，惟其主張為被告所否認。被告則稱，原告行為本身對臺灣地區有嚴重而且不良之示範作用，若船舶歸其所有，由其支配，則對臺灣地區所構成之走私威脅仍然存在，難謂非屬「情節重大」等語，資為爭議。
三、經查，兩岸人民關係條例第29條第2項明文授權國防部公告臺灣地區限制水域及禁止水域之範圍，並明定對於大陸船舶未經許可進入上開水域時主管機關之處置權限。國防部經依前揭法律授權，以81年10月7日（81）昭暘字第4217號公告前開臺灣地區相關水域之範圍，茲據其公告事項第2項所示稱「限制海域」係指臺灣周邊鄰接禁止海域外側至距離領海基線（指沿岸低潮線）24浬間之海域，而該部於93年6月7日猛獅字第0930001493號公告修正「台灣、澎湖、東沙、金門、東碇、烏坵、馬祖、東引、亮島、南沙」地區限制、禁止水域範圍及事項，並自同年0月00日生效，其中台灣地區改依行政院公告之領海基點、基線重新劃設限制、禁止水域，惟本件私運行為係於93年2月27日查獲者，應依行為時之81年10月7日國防部公告所示限制海域之範圍為依據，並仍以沿岸低潮線為起算基準。查本件被告查獲原告私運柴油之地點為東經120度9分、北緯24度18分，上開查獲地點自沿岸低潮線起算，係位於臺中港外海18浬處之本國限制水域範圍內，是以被告依兩岸人民關係條例第32條第1項規定，扣留系爭未經許可進入臺灣地區限制水域之大陸船舶，依法並無違誤。
四、又查，兩岸人民關係條例第32條除明定對於未經許可進入臺灣地區限制水域之大陸船舶，得扣留其船舶、物品外，同條第2項第1款亦明定，上開扣留之大陸船舶若違法情節重大者，得予沒入；所稱「違法情節」之「違法」當指違反刑事法或行政法之禁止或強制規定；而同條例施行細則第43條第1項規定係具體化上開條例第32條第2項第1款之「違法情節」，其中施行細則第43條第1項第2款之「對台灣地區有走私或…行為」中所稱之「走私」，自應以行為違反懲治走私條例或海關緝私條例等規定為前提。且海關緝私條例第3條規定，私運貨物進口，係指規避檢查、偷漏關稅或逃避管制，未經向海關申報而運輸貨物進入國境之情事，同條例第6條並規定，緝私水域之範圍係自沿海起算24浬以內之水域。本件私運接駁之地點為東經119度50分（偵訊筆錄誤繕為東經120度9分）、北緯24度10分，已經原告供述明確，該地點核係位於濁水溪外海32浬處，屬海關24浬緝私水域範圍外，而被告查獲原告私運船用柴油之地點（東經120度9分、北緯24度18分），則係位於臺中港外海18浬處，核已進入海關24浬緝私水域範圍內，以上均有被告繪製之查獲案件位置圖附原處分卷可稽。而「漁船並非商船，不得承運或裝載一般商貨，若有違法攜帶者，自即構成私運行為」，此有改制前行政法院75年判字第265號判決可資參照，況財政部臺中關稅局亦認本件私運之船用柴油符合沒入要件，有該局93年3月4日傳真電文附原處分卷可按，足證本件原告所為係屬違反海關緝私條例之私運行為。又原告於查獲當日偵訊時供稱「我船上所載柴油預定販售不特定台灣或大陸作業船隻。所載柴油無進出關證明。」，關係人肖春森證稱「準備販售給不知名的大陸作業漁船」，肖美清則稱「準備要載往大陸沿海海域賣給附近之大陸漁船」， 肖鳴清 亦稱「船長有說準備販賣給大陸漁船」，柯茂泉則稱「我們船上所載柴油預定販售不特定台灣或大陸作業船隻。所載柴油無進出關證明」；且本件依原告偵訊時所供述，於查獲前2日（93年2月25日）出港時，即事先以船用無線電與不知名掛有中華民國國旗之船舶約定接運私貨細節，並購得上開柴油，預定販售予不特定作業船隻，且其船上並無配備作業漁具，出海後亦無進行捕撈行為乙節，有原告及上開關係人等93年2月27日於第三（台中）海巡隊之偵訊筆錄影本附原處分卷可稽；而上開違法情節，均經原告於本件違反懲戒走私條例之刑事案件中自白犯罪，有臺灣宜蘭地方法院94年訴字第232號裁定影本附卷可稽，亦足證本件航程之目的意在載運私貨，而非從事正常捕魚作業，其私運行為，堪認為實。
五、復查，所謂「情節重大」之判斷必須考慮兩岸人民關係條例之立法目的，除在維護現階段台灣海域之安全及國家海防之鞏固外，同時也兼具維持國內經濟與社會秩序及公共衛生等目標，則對侵犯我國台灣地區經濟利益之走私犯罪而言，自應將之視為「情節重大」之違法行為。按走私係一種射倖性犯罪，其對社會所產生之潛在威脅程度，不能僅以其被查獲後之事實狀況為準，而應考量其走私成功之機會成本，故即使是走私柴油，對台灣地區經濟上之公共利益之侵害，仍將構成威脅。原告行為對於臺灣地區有嚴重且不良之示範作用，若船舶歸其所有，由其支配，則對臺灣地區所構成之走私威脅，仍然存在，難謂非屬「情節重大」。準此，原告雖主張情節是否重大應視走私犯罪實際情形來決定，本件如其於警訊中所稱每噸可獲利2400元，則查獲之柴油，扣除該船自身所需之用油外，其可獲利之利益，實不足10萬元，情節顯非重大云云，核屬卸責之詞，並不足採。
六、從而，被告以原告之系爭漁船於限制水域內私運船用柴油（約50噸），意圖販賣予不特定作業漁船牟利為由，以兩岸人民關係條例第32條第1項及第2項第1款、同條例施行細則第42條第1款、第43條第1項第2款之規定，作成沒入系爭漁船之處分，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年9月8日
第五庭審判長法官張瓊文
法官黃清光法官蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年9月8日
書記官蕭純純