臺北高等行政法院101年度訴字第481號判決

裁判字號：臺北高等行政法院101年訴字第481號判決

裁判日期：民國101年05月24日

裁判案由：廢棄物清理法

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第481號101年5月3日辯論終結原告 黃乾義
黃乾標 被告桃園縣政府環境保護局代表人 陳世偉 （局長）住同上訴訟代理人 黃子銘
邱鈞偉 周韋儒 上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服桃園縣政府中華民國
100年10月6日府法訴字第1000384475號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告共同承租桃園縣新屋鄉○段569地號土地（下稱系爭土地），於民國100年4月29日遭不明人士傾倒廢棄物，經原告通報新屋鄉九斗村辦公室（下稱村辦公室）後，桃園縣政府警察局楊梅分局埔頂派出所員警到場採證，被告亦至現場取樣帶回檢驗。案經被告將樣品送驗結果，屬不具有害特性之廢土，並另函請桃園縣政府警察局調閱100年4月29日系爭土地附近路段監視器，楊梅分局復以查無可疑車輛清晰影像，被告爰以100年5月19日桃環稽字第1000032938號函請原告於同年5月25日前將廢棄物清除，以維當地環境衛生，並以100年6月1日桃環稽字第1000034425號函通知原告陳述意見。嗣被告於同年6月29日再行勘查，現場堆置廢棄物仍未清除，被告乃以100年7月5日桃環稽字第1001001275號函附裁處書（字號：0000000000000；0000000000000）各裁處原告新臺幣（下同）1千2百元，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）原告於100年4月29日巡視所管理土地時，發現遭違法業者非法棄置廢土，遂立即通報村辦公室及相關單位追查犯罪人，與行政院環境保護署94年7月6日環署廢字第0940044640號及98年7月8日環署廢字第0980059664號函釋意旨並無違背。原告於100年4月29日下午由村長陪同在56
9號土地受到場警方人員詢問筆錄，該日皆未見被告人員到場採樣，查事業廢棄物之產出、清除、處理須向縣、市主管機關申報、上網申報登錄及清運機具皆應裝置及時追蹤系統，惟被告僅函請桃園縣政府警察局調閱監視器以追查污染行為人，顯見被告未善盡其行政監督與管理之責任，以致系爭土地遭受汙染、農作物與林木死亡等財產受到損害。被告稱已於同日夜間21時派員到達現場會同村長採樣該廢土並檢測云云，亦與行政院環保署環境保護人員訓練所公布之採樣程序與採樣數量似有不符。且原告居住所在與被汙染農地相鄰，其間僅有省道66號公路分隔，被告之採樣作為為何不通知原告（通報人），實令人不解。
（二）依被告100年6月1日桃環稽字第1000034425號函說明第六項所載「……請依廢棄物清理法施行細則第12條規定……送本局備查。」即敘明被告係將系爭廢土認定為事業廢棄物。又系爭廢土亦與廢棄物清理法第2條規定之一般廢棄物明顯不符，且該廢土已達成果樹、林木等汙染環境事實明確，被告僅以所測定之銅、鉛、鎘、鉻等重金屬溶出濃度未超過法定標準即判定該廢棄汙泥不具有害特性，與行政院環境保護署所公布之有害物質種類量相差甚遠，足見被告對環境專業之怠忽職司與對廢棄物判定之草率，顯有行政瑕疵。再查廢棄物採樣與檢測程序行政院環境保護署皆有公告應採行之方法，如NIEAR118.02B等，被告以其自行判定即認定該廢棄物的VOC（揮發性有機物）、SVOC（半揮發性有機物）等成分與含量不需進一步確認是否達到有害濃度，即判定為非有害事業廢棄物，實令人疑竇。被告未善盡其主管廢棄物流向監督職司，更以污染行為人無法追查為由，而判定系爭廢土為一般廢棄物。又被告稱本件係追究廢棄物清理法第11條第1款所定之狀態責任，惟堆置為主動行為，土地為被違法棄置廢棄物之狀態，怎麼會以堆置為狀態責任而非行為責任？被告認定方式與標準顯有失公允。
（三）綜上，系爭廢土非為一般廢棄物，而係遭違法業者於夜間非法棄置之廢棄物，管理人並未有容許及管理重大過失，是以，被告應依廢棄物清理法第71條追查違法棄置之行為人與代為清除該廢棄物，再向違法棄置廢棄物業者求償。而被告以原告未盡土地管理責任而予以裁罰處分，係違反經驗法則與憲法第15條規定，且未適用廢棄物清理法第71條規定，亦與行政院環境保護署94年7月6日環署廢字第0940044640號及98年7月8日環署廢字第0980059664號函釋意旨不合。
（四）原告聲明：
1、原告黃乾義部分：⑴訴願決定及原處分關於桃環稽字第1001001275號函附裁處書0000000000000罰鍰部分均撤銷。
⑵被告儘速依廢棄物清理法第71條清除該違法事業廢棄物。
2、原告黃乾標部分：⑴訴願決定及原處分關於桃環稽字第1001001275號函附裁處書0000000000000罰鍰部分均撤銷。
⑵被告儘速依廢棄物清理法第71條清除該違法事業廢棄物。
三、被告則以：
（一）被告於100年4月29日接獲民眾陳情案件後即派員前往稽查，惟於現場未發現污染行為人，遂以100年6月10日桃環稽字第1000038652號函請桃園縣政府警察局調閱系爭土地附近路段監視器，俾利追查污染行為人，經楊梅分局函復表示未發現可疑車輛清晰影像，故被告已依權責分工積極向有關單位追查污染行為人，惟皆未有發現明確事證。原告稱100年4月29日未見被告人員到場採樣等語，查因時值夏季，人民陳情環境污染案件繁雜，未能及時於第一時間趕至現場，但已於同日夜間21時派員到達現場會同村長採樣該廢土並檢測，亦符合桃園縣政府暨所屬機關處理人民陳情案件作業要點處理期限規定。另接獲民眾（彭村長）通報時，被告派員前往處理時即會同通報人（彭村長）進行採樣，通報人係村長並非原告且被告當時並不知係原告透過村長通報，故被告並未通知原告。
（二）被告派員稽查時，因污染行為人已無法追查，而依現場情況尚不能證明該廢土係由事業所產生事業產出之廢棄物，依廢棄物清理法第2條規定，故判定非屬事業廢棄物，應屬一般廢棄物，尚無原告所稱之事業廢棄物流向追蹤管理問題。惟為確認其是否具有毒性、危險性，其濃度是否足以影響人體健康或污染環境，爰依行政院環境保護署訂頒之「有害事業廢棄物認定標準」再進行認定，稽查人員依現場狀況已排除該廢土係製程有害事業廢棄物，依外觀判定亦非混合五金廢料或生物醫療廢棄物，故認定非屬列表之有害事業廢棄物。再依該廢土之氣味、揮發性、腐蝕性、易燃性、反應性等物理化學特性而於現場即分別初步排除其係毒性有害事業廢棄物、 戴奧辛 有害事業廢棄物、多氯聯苯有害事業廢棄物、腐蝕性事業廢棄物、易燃性事業廢棄物、反應性事業廢棄物、石綿及其製品廢棄物之可能性，故認定不須進一步檢測。原告所稱該廢土疑似污泥，如係污泥即可能含重金屬等有害成份（溶出毒性事業廢棄物），爰再對此進一步檢測其TCLP成分濃度，檢測結果有毒重金屬含量為：鉛0.14mg/L，其餘銅、鉻、鎘為未檢出，皆未超出TCLP溶出標準（附表四，銅：15.0mg/L，鉛：5.0mg/L，鉻：5.0mg/L，鎘：1.0mg/L），故亦非屬溶出毒性事業廢棄物，被告爰依有害事業廢棄物認定標準，認定其不具有害特性，非屬有害事業廢棄物。而原告所稱之NIEAR118.02B（事業廢棄物採樣方法）係執行事業廢棄物採樣之原則性指引，而當時依現場情況尚不能證明該廢土係由事業所產生事業產出之廢棄物，故判定非屬事業廢棄物，僅係屬於一般廢棄物之廢土，不應適用NIEAR1
18.02B。又本案係依據廢棄物清理法第11條第1款與公共衛生有關之一般性條款處分，與事業廢棄物或有害事業廢棄物之認定並無直接關係，併予敘明。再行政院環保署環境保護人員訓練所之職掌係環境保護相關人員之訓練，並不會公布原告所稱之採樣程序與採樣數量等，原告所述應有誤解。至被告以100年6月1日桃環稽字第1000034425號函請原告依廢棄物清理法施行細則第12條規定清理該廢土，係指廢棄物清理法施行細則第12條第3項之「因天然災害、重大事故或不可抗力產生之非經常性廢棄物」，並未認定該廢土為事業廢棄物。
（三）原告稱果樹、林木等之死亡事實及其究否直接由該廢土所導致，或僅係因其他環境條件改變而導致，應由原告負舉證責任，而原告並未提出相關之證據予以證實。又系爭廢土僅係不具有害特性之一般廢棄物，無危害人體健康之虞，為免影響環境衛生，被告遂令限期清除。因無重大對環境之影響及危害且本案非屬容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地，故尚未達廢棄物清理法第71條、行政院環境保護署94年7月6日環署廢字第0940044640號函及98年7月8日環署廢字第0980059664號解釋函之適用情形。被告要求原告限期清除處理該廢土之依據係廢棄物清理法第11條第1款而非同法第71條，即被告自始即追究原告依廢棄物清理法第11條第1款「狀態責任」，而非「行為責任」。並聲明：原告之訴駁回。
四、按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除……。」「有下列情形之一者，處新臺幣1千2百元以上6千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物……。」廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款分別定有明文。次按干涉行政上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」二類。
所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而「狀態責任」則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、回復安全之義務。至干涉行政上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之。因土地所有人、管理人、使用人即便非違章行為人，也未同意他人於其管領之土地上傾倒廢棄物，但其既得享土地使用之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞可不予置理之誤解。
五、經查：
（一）系爭土地於100年4月29日遭受不明人士棄置廢棄物一節，有被告100年4月29日稽查編號稽018461號稽查工作紀錄表及現場照片在卷可稽。又被告將該廢棄物採樣送驗後，檢測結果銅、鉛、鎘、鉻等重金屬含量皆符合溶出試驗標準，不具有害特性，惟仍影響當地環境衛生等情，亦有被告廢棄物檢測報告（報告編號：TC0000000）及100年
5月19日桃環稽字第1000032938號函附卷足憑。是被告認不能證明該廢棄物係由事業所產生之事業廢棄物，並因污染行為人已無法追查，而依廢棄物清理法第2條規定，判定非屬事業廢棄物，應屬一般廢棄物，於法自屬有據。原告主張被告判斷為一般廢棄物之判定草率，應依事業廢棄物之採樣與檢測程序進行云云，尚無足採。
（二）又依據前開廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人加以科罰，以符合環境保護之目標，乃基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，而有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明而無法追究「行為責任」時，基於防止污染之公益需求，「狀態責任」之課與更屬維護土地環境不可避免之手段。準此，土地所有人、管理人、使用人於所管理土地遭傾倒廢棄物，自應負擔排除危害之責任。是原告主張堆置為主動行為，土地為被違法棄置廢棄物之狀態，怎麼會以堆置為狀態責任而非行為責任，質疑被告認定方式與標準有失公允云云，亦有誤解。
（三）再觀諸廢棄物清理法第50條第1款係規定「有下列情形之一者，處新台幣1千2百元以上6千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰﹕一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物……。」則行為人具有故意或過失否，應審究其對於「不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物」之構成要件有無認識，而無須審究其對於違法傾倒廢棄物之事實有無認識。蓋土地所有人如對於違法傾倒之事實有認識或容許，或應注意並能注意而不注意者，應認為已該當同法第50條第2款之要件，由此可知廢棄物清理法有意區分「不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物」及「違反第12條之規定」兩者。本件原告業已知悉所管理使用之系爭土地遭違法傾倒廢棄物，並經被告通知限期清除猶未履行，即已該當廢棄物清理法第50條第1款行政罰之主觀責任要件。是原告主張其並無容許及管理重大過失，被告之裁罰違反經驗法則與憲法第15條規定及行政院環境保護署94年7月6日環署廢字第0940044640號及98年7月8日環署廢字第0980059664號函云云，要難憑採。
（四）至廢棄物清理法第71條規定：「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用……。」乃賦予地方主管機關或執行機關裁量權限，以決定是否代為清除、處理，並向義務人求償必要費用。其中「限期清除處理」為不利處分，與前述同法第50條第1款之處罰規定為行政罰，二者並無處罰競合或適用先後之問題，行政機關自得衡酌個案違法情節，本於權責依法裁量處分。是原告主張被告應依廢棄物清理法第71條追查違法棄置之行為人與代為清除該廢棄物，再向違法棄置廢棄物業者求償云云，尚有誤會。又廢棄物清理法第71條亦非賦予土地所有人、管理人或使用人得依本條規定向主管機關請求清除廢棄物之請求權依據，是原告聲明第2項主張被告應依廢棄物清理法第71條清除廢棄物云云，亦屬無據。
六、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原告之行為違反廢棄物清理法第11條第1款規定，爰依同法第50條第1款規定，以100年7月5日桃環稽字第1001001275號函附裁處書（字號：0000000000000；0000000000000）各裁處原告最低額罰鍰1千2百元，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年5月24日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官胡方新
法官劉穎怡法官李君豪上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國101年5月24日
書記官樓琬蓉