裁判字號：臺灣嘉義地方法院95年國字第9號民事判決
裁判日期：民國96年11月29日
裁判案由：國家賠償
臺灣嘉義地方法院民事判決95年度國字第9號原告矽欣科技股份有限公司
家華營造股份有限公司共同法定代理人乙○○前列二人共同訴訟代理人 張雯峰 律師
奚淑芳 律師被告嘉義縣政府法定代理人甲○○訴訟代理人 黃木春 律師複代理人 吳碧娟 律師
汪玉蓮 律師上列當事人間國家賠償事件，經本院於民國九十六年十一月十五日言詞辯論終結，判決如下：
主文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張：
（一）原告矽欣科技股份有限公司（下簡稱矽欣公司）於民國93年3月5日承攬財團法人南華大學（下簡稱南華大學）所定作之「南華大學藝文館建築設計與營建工程（即民族音樂館）」，工程總價為新臺幣（下同）66,150,000元，工期為核定開工後150日曆天，工程址位於嘉義縣○○鎮○○段502之13、502之23地號土地（下稱系爭土地）。原告承攬後，即轉包原告家華營造股份有限公司（下簡稱家華公司）為次承攬人，並委請余壽山建築師事務所檢具設計圖說與相關文件，向被告申請建築執照，被告依法審查後曾諭令原告家華公司補正，經認無何事實或法律疑慮後，發給「嘉義縣政府工務局建造執照93年嘉工局管執字第00006號」建造執照。原告家華公司旋依法於93年2月28日申報開工，依約履行。詎被告竟分別於93年4月19日、同年5月11日以嘉義縣政府府工建字第0930052777號、00000000
00號函指系爭土地部分位於三疊溪河川區內，於建築師辦理設計變更前，勒令原告家華公司停工迄今，致原告受有如後損害：⑴停工損失2,000,000元，⑵復工費用500,000元，⑶銹損拆運棄費用支出300,000元，⑷重新組立1,800,000元，⑸變更復工變更設計費200,000元，⑹變更地目費用200,000元，⑴-⑹合計5,000,000元。
（二）被告核發上開建築執照時，就系爭土地是否位於三疊溪河川區內即應加以審酌，被告漏未注意誤為核發，致原告信賴該建照而依約開工嗣被勒令停工，足證被告執行職務行使公權力有所疏失致原告受有損害。然原告依法申請被告賠償卻為被告以系爭工程起造人為南華大學、信賴基礎應係南華大學而遭拒。然原告既為承攬人，依工程合約書第14條就被告之勒令停工依約除需繼續維護已完成之工程及在場之設備並應按實補償因停工而生之額外費用，是原告確因被告而受有損害至為明確，況南華大學亦同意將其對被告之國家賠償請求權讓與原告，原告確實權利或債權受有損害。
（三）對被告抗辯之陳述：
１、被告疏未注意三疊溪河川區域線，誤為核發建築執照，自屬過失不法或怠於執行審查核發建造執照職務。
⑴依被告於其城鄉發展局建築管理課機關網站上，就嘉義縣
禁限建相關管制，明確公告「地方主管機關辦理建設許可涉及其他目的事業主管機關申請程序」，須先行申請許可，始得核准建造執照。是被告即應將原告前開建造執照之申請命原告補正，或會中央主管機關即經濟部水利處，地方主管機關即水利課、建設課、土木課等等，況系爭土地部分所坐落之三疊溪河川區圖亦列於該網站之公告河川區內，依公務員服務法第1條及第7條規定，就系爭土地部分位於三疊溪河川區內之事實被告難以不知而免責。
⑵系爭土地上游葉子寮溪既於73年12月20日經公告河川區域
線，依法被告即應將系爭土地使用分區作變更，被告未落實變更使用分區即屬公務員執行職務有所疏失，且被告曾以93年10月28日府城建字第0930129376號函內政部，提議是否將該區域列為法定空地，惟遭拒絕，並要求縣政府儘快協助辦理變更地目，足見被告應變更未變更，進而依錯誤之使用區域核發建築執照，確有過失，且被告過失與原告損失間有因果關係。
⑶系爭建物均興建於系爭502之13地號土地上，502之23地號
土地僅列為空地，後河川區域退○○○區○○○○段距離，原告之建築並未有影響水流或公共安全之問題，縱被告以系爭建物位於三疊溪河川區內有危害公共安全為由，得依建築法第58條勒令原告停工，惟其過失在於被告，不表示被告即無須補償，被告拒絕賠償理由書謂「原告等明知系爭建築物位於行水區，惡意隱瞞…」，自應就此等事實負舉證責任，不得空言推卸責任。
⑷被告主張系爭土地為92年間分割，故於申請建照時原告已
知系爭土地位於河川區域內云云。惟系爭土地於92年間分割時申請人為土地所有人佛光山寺，而非南華大學或原告等，即或分割當時有河川區域圖，但土地謄本之記載仍為「山坡地保育區」非「河川區」，原告等並無從得知系爭地號為河川區限制建築。進而言之，系爭土地既於南華大學申請建照時已被劃為河川區，被告所屬大林地政事務所竟未登載於土地謄本，被告於審核建照時亦未注意地籍圖率而核准建照，顯然有疏失。
２、本件符合國家賠償法第2條第2項所稱之「權利」:⑴國家賠償法第2條第2項規定因公務員執行職務行使公權力
時，不法侵害人民自由或權利而生之國家賠償責任，係採國家代位責任，應以公務員依法應負損害賠償責任為前提。倘公務員所為之行政處分依法不負賠償責任，則國家即無代位賠償可言，最高法院86年度臺上字第977號判決得資參照。
⑵該法所稱之「權利」應包括債權，此為學說所定見，復為
最高法院92年度臺上字第1783號判決及大法官會議釋字第
469號所肯認。被告雖抗辯本件原告所受損害之「債權」屬學者 王澤鑑 所謂「純粹經濟上損失」主要態樣，不屬國家賠償法第2條第2項及民法第184條第1項所稱之「權利」，原告不得依上開規定請求賠償云云。惟學者王澤鑑就所謂「純粹經濟上損失」定義為「係指被害人直接遭受財產上不利益，而非因人身或物被侵害而發生者。」，而債權即為此類損失之主要態樣，因①債權不具公開性，②債權人得依民法第184條第1項後段請求損害賠償，③此等經濟上損失之受害人數通常頗為眾多，若採取肯認之立場，將導致加害人賠償數額過於龐大，且具不確定性，進而有害社會經濟發展，是以，將債權排除在民法第184條第1項所涵攝之範圍。然本案原告所受侵害者為原告對於與南華大學就系爭合約所生之債權，此為被告所明知，並非無公示性，且被告就系爭土地位於三疊溪何川區之誤認主觀上係過失非故意，原告並無法爰以民法第184條第1項後段訴請救濟，而就系爭工程契約之無法進行所受損害之債權人非數量龐大而難以預見，本案訴訟標的亦非被告所不能負擔，而無影響社會經濟之虞，是以，本案情形雖如被告所稱屬學者王澤鑑教授所定義之純粹經濟上損失，然並無其所持不能適用民法第184條第1項前段請求賠償之理由。是原告雖非行政處分之對象，難謂未受損害。
⑶本案核其情形，係被告誤為核發建築執照之行為對於原告
債權之法律上效力，不可謂無直接之影響力，故原告自可依國家賠償法第2條第2項訴請被告賠償。最高法院57年臺上字第3057號判決亦同此見。
（四）並聲明：１、被告應給付原告矽欣公司或家華公司5,000,000元，及自民國95年10月26日起至清償日止按週年利率百分之5計算之利息。２、願供擔保請准宣告假執行。
二、被告則以：
（一）被告核發建築執照並無不法行為：
１、依國家賠償法第2條請求賠償，應具備：①行為人須為公務員，②須為執行職務行使公權力之行為，③須係不法之行為，④須行為人有故意過失，⑤須侵害人民之自由或權利，⑥須不法行為與損害之發生有相當因果關係，最高法院90年度臺上字第371號判決意旨得資參照；又該條所謂「不法」係指違反法律強制禁止之規定而言，最高法院86年度台上字第1815號判決要旨得資參照。查被告係依原告所檢附證據依法審核，系爭土地其中502之13號為715平方公尺，502之23號為595平方公尺，均為丙種建築用地，符合建築法規，被告就此核准並於93年1月15日發給建造執照，依法洵無不合。
２、原告申請系爭建造執照所檢附之資料，其基地使用分區係山坡地保育區，被告亦依據原告所呈表格及相關規定簽會各機關，被告已盡切實審查之責，然因申請建造物之種類、用途、基地不同，會辦單位自亦有異，本件申請建築物用途為學校音樂館，申請之基地為丙種建築用地，原告未註記系爭土地位於河川區內，是未照會水利機關，況原告所陳稱之被告機關網站公告係指河川區範圍中申請建築、河川管制線，與其前申請建造執照所檢附者不符，此應由原告自負其責。被告並無原告所稱公務員服務法第7條之行為，原告指其違法顯無理由。
（二）本件原告申請建築執照使用詐欺行為：查系爭土地為佛光山寺所有，而申請建築執照人為佛光山寺所設立之南華大學，其對系爭土地是否位於河川旁應非常清楚，且於91年間南華大學欲於○○鎮○○段502之13、502之14地號土地建造文化館時，即已知悉系爭土地部分位在河川區域線內而無法建築，佛光山寺乃於92年2月13日申請土地分割，將在河川區域線內之502之13地號土地分割出502之23號、502之14地號土地分割出502之24號，是土地所有人佛光山寺及南華大學在92年3月即知系爭502之23號土地是河川警戒區域線用地。後南華大學於93年2月6日利用地政事務所尚未完成變更使用地類別記載之際，即請領系爭二筆土地之土地謄本，並隱匿上開事實向被告申請核發本件建築工程建築執照，致被告誤信而核發建照，其詐欺申請建照甚明。
（三）95年4月15日被告會同南華大學、經濟部水利署第5河川局、大林鎮公所履勘現場始知建築物部分位於三疊溪河川區內，有危害公共安全之虞，依法不得為建造基地，乃依建築法第58條第3款，於93年4月19日以府工建字第0930052777號函南華大學於辦理設計變更前暫緩施工，惟當事人未依指示辦理，是被告復於同年5月11日以府工建字第0930062691號函勒令停工。縱上，被告概依法行政而無違法事由，且被告於第1次函文原告停工時，原告不即時停止而繼續施工致擴大其損害，復以上開建照執照之申請人為南華大學，原告家華公司並非行政處分當事人，對被告核發建築執照之行政處分自無何權利（包括債權）受損可能，且原告申請建照時有如上所稱詐欺行為，依行政程序法第119條第1款規定不值得信賴保護，被告對其不必補償或賠償。且國家賠償法第2條第2項所謂侵害人民之權利亦不包括「債權」，其引用之學者論著及最高法院判決與本案無涉，其請求賠償自屬無由。
（四）並答辯聲明：1、原告之訴駁回，2、如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
三、兩造不爭執事項:
（一）原告矽欣公司於93年3月5日承攬南華大學所定作之民族音樂館，工程址位於嘉義縣○○鎮○○段502之13、502之23地號土地。原告矽欣公司承攬後，即轉包原告家華公司為次承攬人。
（二）本件係余壽山建築師事務所檢具設計圖說與相關文件，向被告申請建築執照，被告於93年1月15日核發「嘉義縣政府工務局建照執照93年嘉工局管執字第00006號」建照執照。
（三）原告家華公司於93年2月28日申報開工。
（四）被告分別於93年4月19日、同年5月11日以嘉義縣政府府工建字第0930052777號、0000000000號函指系爭土地部分位於三疊溪河川區內，於建築師辦理設計變更前，勒令原告家華公司停工。
（五）原告向被告請求國家賠償30,739,961元，遭被告拒絕，並製有95年5月16拒絕賠償理由書。
四、按賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第十一條第一項前段定有明文。本件原告因認被告核發「嘉義縣政府工務局建造執照93年嘉工局管執字第00006號」建造執照，後以系爭土地部分坐落之三疊溪河川區，勒令原告停工，此顯為被告所屬機關公務員之疏失，原告亦已於95年4月18日向被告請求損害賠償，惟被告於95年5月16日拒絕賠償，此有原告提出國家損害賠償請求狀影本一份在卷可憑。揆諸首開說明，原告提起本訴，程序上並無不合，合先敘明。
五、本件應審究者，乃被告核發系爭建造執照是否有疏失？原告有無因本件核發建造執照之行為而受有損害？若原告受有損害，與被告核發建造執照有無因果關係？查：
（一）按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第2項前段著有明文。是依本條項規定請求國家賠償者，必須具備：①行為人須為公務員，②須為執行職務行使公權力之行為，③須係不法之行為，④須行為人有故意過失，⑤須侵害人民之自由或權利，⑥須不法行為與損害之發生有相當因果關係，始足當之。次按本條項所稱「行使公權力」，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之公法行為而言。此項公法行為除包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為外，尚可擴及於提供給付、服務、救濟、照顧等方法，以達成國家任務之行為。最高法院著有84年台上字第2551號、89年台上字第2528號判決可資參照。故其範圍已不侷限於傳統之干預行政行為（即統治管理之行為），尚包括給付行政中，屬於提供資訊之公法上事實行為之單純統治行為在內。
（二）系爭土地所有權人為佛光山寺，該土地之使用分區為山坡地保育區，使用地類別為丙種建築用地，此有土地登記謄本兩份在卷可稽。核與被告工務局建造執照上，起造人係南華大學法定代理人 星雲 ，土地使用分區為山坡地保育區（丙種建築用地），足證，本件系爭建造執照係訴外人南華大學法定代理人星雲，於93年1月15日向被告申請無誤。
（三）被告核發建造執照之行為，係於提供資訊之公法上事實行為，具備行使公權力行為之性質，堪以認定。惟本件訴外人南華大學法定代理人星雲申請建築物用途為學校音樂館，申請之基地為丙種建築用地，因未註記系爭土地位於河川區內，而被告所屬工務局建管課會簽地政局地用課、文化局、農業局水土保持課，亦有嘉義縣政府簽稿會核單三份在卷可參。被告所屬工務局建管課，依南華大學法定代理人星雲所提表格簽會各相關機關，並無不法。原告主張系爭土地部分所坐落之三疊溪河川區圖經列於被告於其城鄉發展局建築管理課機關網站上，而該網站公告河川區內，就嘉義縣禁限建相關管制，已明確公告「地方主管機關辦理建設許可涉及其他目的事業主管機關申請程序」，則被告即應將原告前開建造執照之申請命原告補正，或會中央主管機關即經濟部水利處，地方主管機關即水利課、建設課、土木課等等，被告疏未注意並未照會相關機關，誤為核發系爭建造執照，自屬過失不法或怠於執行審查核發建照執照職務等語，顯不足採。
（四）又本件系爭建造執照既係訴外人南華大學法定代理人星雲於93年1月15日向被告機關申請，經被告所屬公務員依法核發，則本件系爭建照係發給訴外人南華大學法定代理人星雲，並非原告。退萬步，縱認被告所為核發建造執照之行為，亦屬給付行政，而為公權力之行使，其公權力行使之對象係訴外人南華大學法定代理人星雲。縱使原告確因信賴該建照而依約開工嗣被勒令停工，其要非公權力行使之對象，亦無任何直接侵害之可言，自非國家賠償法第二條所稱之被害人。
（五）又原告雖主張其為承攬人，依工程合約書第14條就被告之勒令停工依約除需繼續維護已完成之工程及在場之設備並應按實補償因停工而生之額外費用，況南華大學亦同意將其對被告之國家賠償請求權讓與原告，原告確實權利或債權受有損害云云，並提出南華大學出具之同意書及96年11月15日南華大學南華總字第0961100040號函為證。惟南華大學迄今並未就被告核發本件系爭建造執照之行為，是否造成任何損失，對被告提出任何損害賠償之請求，則南華大學對被告之債權究為多少，亦未可知，則南華大學又如何將不可知之債權讓予原告？原告上開主張，顯不可採。原告雖主張其於勒令停工時工程鋼構已經組裝完成，自停工時至起訴合計受有⑴停工損失200萬元，⑵復工費用50萬元，⑶銹損拆運棄費用支出30萬元，⑷重新組立180萬元，⑸變更復工變更設計費20萬元，⑹變更地目費用20萬元，⑴至⑹共500萬元之損失，然原告上開主張之損害額究係計算至何時之損失?且被告於93年4月19日即發函南華大學暫緩施工，其實際施工範圍為何？不得而知，原告是否確實受有上開損害？原告均未舉證以實其說，原告上開主張，委無足取。
六、綜上所述，原告並非被告機關公權力處分之對象，非國家賠償法所謂之被害人，且被告核發系爭建造執照之行為亦無不法，原告亦無法證明其受有損害，則其依國家賠償法第2條第2項規定，請求被告應給付原告矽欣公司或家華公司500萬元，及自民國95年10月26日起至清償日止按週年利率百分之5計算之利息為無理由，應予駁回。
七、本案事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，均毋庸再予審酌，附此敘明。
八、本件原告既因訴無理由而受敗訴判決，其假執行之聲請即失所依據，應併予駁回。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。
中華民國96年11月29日
民事第一庭法官柯月美以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中華民國96年11月29日
書記官林美足