裁判字號：臺北高等行政法院89年訴字第3403號判決
裁判日期：民國90年09月13日
裁判案由：廢棄物清理法
臺北高等行政法院判決八十九年度訴字第三四○三號
原告東澤實業有限公司代表人甲○○董事）訴訟代理人丁○○被告臺北市政府環境保護局代表人 沈世宏 （局長）訴訟代理人丙○○
乙○○右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服臺北市政府中華民國八十九年十一月八日府訴字第八九○八一六○四○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告係廢物品及容器回收清除處理辦法規範之玻璃容器商品業者，應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，並應依申報之營業量或進口量，於申報期限內依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用。惟經行政院環境保護署資源回收管理基金管理委員會查核發現，原告逾期未申報民國（以下同）八十九年三、四月之營業量，行政院環境保護署乃以八十九年五月三十日環署廢字第○○二九五九八號函請原告限期辦理，然原告仍未遵行，行政院環境保護署乃以八十九年六月二十三日環署廢字第○○三四七七四號函請被告依法告發處分，被告認原告違反廢棄物清理法規定，爰以八十九年六月二十九日北市環罰字第Ｘ二二○四七八號處理違反廢棄物清理法案件舉發通知書告發，並以八十九年七月十三日廢字第Ｙ○二四二七九號處理違反廢棄物清理法案件處分書處以原告新台幣六萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，嗣因本件處分書違反法令及處分法條未臻明確，被告所屬衛生稽查大隊乃以八十九年九月二日北市環稽貳字第八九六○八六四○○二號函檢送經更正之處分書予原告，訴願遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造之訴辯意旨如左：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、陳述：
１、按廢棄物清理法第十條之一所規範者，係廢棄物清除回收義務人之義務及責任，其第二項規定：「前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」旨在明文規範業者營業項目、範圍、種類等等事權，應由中央主管機關制定辦法並公告之。從而依第三項規定：「公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量，輸入業者應按向關稅總局申報進口量．．．，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，．．．核准之用途。」可知，廢棄物清理法第十條之一第三項賦予業者履行一定的行政配合義務，即按期申報營業量或進口量，並依公告費率繳交回收清除處理費用，否則逕依向法第二十三條之一前段規定：「未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院執行，並處應繳納費用一倍至二倍罰鍰；．．．。」之罰則處以行政罰。
２、查受處分人（即原告）疏未按時申報營業量或進口量乙節，厥為本件行政處分之原因。是項事實觀諸被告北市環字第Ｘ二二○四七八號處理違反廢棄物清理法案件舉發通知書之「違反事實」欄、廢字第Ｙ○二四二七九號違反廢棄物清理法案件處分書之「違反事實」欄、被告所屬衛生稽查大隊函及臺北市政府訴願決定書內容等，其所載文字「未依．．．規定申報營業量或進口量」歷歷在卷可稽，考其違章情節與記載事實尚無不合。惟難令原告甘服者，係製作上揭書函之處分機關皆錯誤引用廢棄物清理法第十條之一第二項、第二十三條之一後段規定為本件行政罰鍰之依據，其間謬誤可謂失之毫釐，差之千里，尤以臺北市政府訴願決定書通篇纍牘，對原告違反法條條項疏而未陳，逕駁回原告訴願，認事用法難謂公允。
３、依廢棄物清理法第十條之一第二項所規定者，如前揭所述，並非規範業者申報營業量、進口量或繳交處理費用等事項。倘被告所認定本件違反者確屬第十條之一第二項，則對照同法第二十三條之一前段規定：「未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者．．．」等語，顯然前後矛盾，被告又當如何自圓其說？甚且於被告北市環五字第八九二二一三三七○○號函之主旨欄與說明欄中，即已出現互相矛盾之條項號援用情形，原告究非憑空指摘。
４、職是，本件行政處分係被告錯誤引用廢棄物清理法第十條之一第二項之條項號，致得出與原事實完全不合的罰則效果。綜上三項所陳，原告違反者係廢棄物清理法第十條之一第三項、第二十三條之一前段之規定，於法應處以應繳納費用一倍至二倍之罰鍰。
５、被告於庭上指稱，本件係因原告違反廢棄物清理法第十條之一第二項、及依該條項所訂頒之廢物品及容器回收清除處理辦法第七條，乃依廢棄物清理法第二十三條之一後段處罰銀元二萬元罰鍰。其適用法律顯然以處罰人民為目的，違悖法理，爰說明如次：
⑴、處分違背法律：
按中央法規標準法第十一條規定，命令不得牴觸憲法或法律。本件被告據以裁罰原告者，厥為行政院衛生署依廢棄物清理法第十條之一第二項所發布之行政命令－廢物品及容器回收清除處理辦法。被告故意忽略可以直接適用本件事實之廢棄物清理法第十條之一第三項法文，卻迂迴地適用廢物品及容器回收清除處理辦法此一行政命令，顯已違反中央法規標準法第十一條法規位階之原理。
⑵、廢棄物清理法第十條之一第三項形同具文：
按廢棄物清理法第十條之一第二項，係授權行政機關對於規範廢物品容器及其業者、申報之手續等為細目列舉之法源。倘違反此規定，仍應回歸適用母法（即廢棄物清理法）之相關規定，否則廢棄物清理法其他法條無異形同虛設，永無適用餘地。
⑶、處罰行為違反比例原則：
依行政程序法第七條比例原則之規定，行政行為有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；又採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。原告因漏未於期限內繳納應繳之費用新台幣一百四十六元，確有疏失，行政機關亦應按章處分，以昭公平。但處分之意義，在於警告受處分人注意應盡之義務，惟本件受處分人（即原告）於發現逾期後，即迅將該款繳納，處分之意義已經達到，似無必要加深人民權益之損害。再者，行政機關為達到區區百餘元之目的利益，不惜違法適用法律，造成人民更大之損害（新台幣六萬元罰鍰），其方法手段難謂合乎比例。
６、綜上各種理由，被告認事用法誠有違誤，其一再辯稱合法，難以茍同，為此請判決如原告訴之聲明。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決
１、駁回原告之訴。
２、訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按廢棄物清理法第十條之一規定：「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：一、不易清除、處理。
二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用；其收支保管及運用方法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途。．．．」、第二十三條之一規定：「未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰。．．．違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰；．．．」；行政院環保署八十六年十一月八日（八六）環署廢字第七一九○七號公告：「公告事項：一、修正應回收清除、處理之一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，如附件。㈠、一般容器之業者範圍—業者類別：．．．一般容器商品輸入業者。應回收容器材質類別：．．．⒊玻璃容器．．．⒍塑膠（不含塑膠袋）：．．．⑸聚乙烯（ＰＥ）⑹聚丙烯（ＰＰ）」；廢物品及容器回收清除處理辦法第二條第二款規定：「本辦法所稱物品及容器如下：．．．二、容器：係指以鋁、鐵、玻璃、塑膠、紙、鋁箔或其他單一或複合材質製成或其他性質相類似之材質，用以裝填調製食品、飲料、．．．化妝品．．．或其他性質相類似之物質經中央主管機關指定公告應回收者。」、第三條第十款規定：「本辦法專用名詞定義如下：．．．十、容器商品輸入業者：指輸入容器商品之事業及機構。」、第四條規定：「業者應依中央主管機關核定之費率及其申報之營業量或進口量，繳交回收清除處理費用．．．。」、第七條規定：「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」、第八條規定：「業者應依申報營業量或進口量，於前條第一項規定申報期限內，依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構（以下簡稱金融機構）、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用，專戶存管並依本辦法及基金收支保管運用辦法規定辦理。前項營業量或進口量，業者得檢具出口量證明文件抵扣之。」
２、行政院環境保護署為提昇公告列管業者申報繳費之查核、稽徵成效，及俾利地方環保機關進行稽查工作，特訂定「行政院環境保護署廢物品及容器稽查計畫」、「廢棄物清理法第十條之一公告指定業者申報繳費查核稽催作業流程」。依查核稽催作業流程：資源回收管理基金管理委員會於業者申報營業量及繳交回收清除處理費（每單月十五日）後十五日內核對銀行繳費明細與業者申報資料（核對每單月份二十五日以前之入帳資料），業者若未依期申報繳費，由資源回收管理基金管理委員會以掛號信發函給業者於文到十日內申報繳費，並副知環保局；資源回收管理基金管理委員會於限期截止次日，將仍未申報繳費之業者敘明違反事實函請地方環保局逕予告發或處分，並將處分情形副知資源回收管理基金管理委員會。
３、原告係廢物品及容器回收清除處理辦法規範之容器商品業者，行政院環境保護署先以八十九年五月三十日（八九）環署廢字第○○二九五九八號函催原告限期辦理申報及繳費事宜，逾期未辦理即依廢棄物清理法第二十三條之一查處。惟迄至八十九年六月十五日原告逾時仍未辦理申報八十九年三月至四月營業量及繳交回收清除處理費相關事宜，行政院環境保護署乃以八十九年六月廿三日（八九）環署廢字第○○三四七七四號函囑被告依法告發、處分。此有相關資料附卷可稽，原告亦不否認疏未申報八十九年三月至四月之營業量，是原告違反前揭廢棄物清理法第十條之一第二項之規定，殆無疑義。
４、行政院環境保護署就一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍以八十六年十一月八日環署廢字第七一九○七號公告在案，並依廢棄物清理法第十條之一第二項規定，訂定「廢物品及容器回收清除處理辦法」，其中廢物品及容器之業者亦分別具體規範，並非如原告所言未有具體明確之授權內容及範圍，顯為違法、違憲之行政處分。
５、未依廢棄物清理法第十條之一第三項之規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並應處繳納費用一倍至二倍之罰鍰。又回收清除處理費用之計費方式，係業者主動登記申報營業量之多寡，依中央主管機關核定公告之費率繳交。另廢物品及廢容器回收清除處理辦法第七條之規定：「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前兩個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」其目的在促使業者履行依法申報之義務，俾利行政院環境保護署能確切掌握申報資料，建立合理制度。是業者倘未申報營業量，自無法計算其應繳納回收清除處理費用，亦無法進行限期稽催、移送法院強制執行及處分罰鍰等相關作業，則本件援引廢物品及容器回收清除處理辦法第七條處分原告並無不當。現原告既為容器商品業者，依法即應善盡企業廠商辦理申報及繳交回收清除處理費之責任。惟原告未於法令規定期限辦理申報營業量，違規事實洵足認定，縱於事後完成申報並繳清積欠之清除處理費用，亦無法阻卻本件違規事實之成立，原告行政訴訟所辯，核不足採。從而，被告依首揭規定對原告處以新台幣六萬元之罰鍰，並無不合。
６、綜上論述，本件原告行政訴訟為無理由，請予以駁回。理由
一、按「物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入、販賣業者負責回收清除、處理之：一不易清除、處理。二含長期不易腐化之成分。三
含有害物質之成分。四具回收再利用之價值。前項一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍，由中央主管機關公告之；其一般廢棄物之回收清除處理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。」、「未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰；提供不實申報資料者，除追繳應繳納之回收清除處理費，並移送法院裁定後強制執行外，並處應繳納費用一倍至三倍之罰鍰，涉及刑事責任者，並即移送偵查；違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰；經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。」，廢棄物清理法第十條之一第一項、第二項及第二十三條之一第一項分別定有明文。又按「業者應依中央主管機關核定之費率及其申報之營業量或進口量，繳交回收清除處理費用。中央主管機關應以前項費用成立資源回收管理基金（以下簡稱基金），並依基金收支保管及運用辦法設置資源回收管理基金管理委員會收支保管及運用。」、「業者應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，相關證明文件應留存備查。」，廢物品及容器回收清除處理辦法第四條、第七條亦分別定有明文。
二、查原告係廢物品及容器回收清除處理辦法規範之玻璃容器商品業者，應依其種類於每單月份十五日前向中央主管機關申報前二個月營業量或進口量，並應依申報之營業量或進口量，於申報期限內依中央主管機關核定公告之費率及指定之金融機構、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用。惟經行政院環境保護署資源回收管理基金管理委員會查核發現，原告逾期未申報八十九年三、四月之營業量，行政院環境保護署乃以八十九年五月三十日環署廢字第○○二九五九八號函請原告限期辦理，然原告仍未遵行，行政院環境保護署遂以八十九年六月二十三日環署廢字第○○三四七七四號函請被告依法告發處分，被告認原告違反廢棄物清理法規定，爰以八十九年六月二十九日北市環罰字第Ｘ二二○四七八號處理違反廢棄物清理法案件舉發通知書告發，並以八十九年七月十三日廢字第Ｙ○二四二七九號處理違反廢棄物清理法案件處分書處以原告新台幣六萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，嗣因本件處分書違反法令及處分法條未臻明確，被告所屬衛生稽查大隊乃以八十九年九月二日北市環稽貳字第八九六○八六四○○二號函檢送經更正之處分書予原告，嗣訴願遭駁回之事實，有行政院環境保護署八十九年五月三十日環署廢字第○○二九五九八號函、八十九年六月二十三日環署廢字第○○三四七七四號函、原告於八十九年六月二十日申報之潤滑油營業量＼進口量申報表、輸入業者營業量申報表、業者繳納回收清除處理費彙整表、第一商業銀行代收廢一般物品及容器資源回收管理基金繳款書、八十九年六月二十九日北市環罰字第Ｘ二二○四七八號被告處理違反廢棄物清理法案件舉發通知書、八十九年七月十三日廢字第Ｙ○二四二七九號被告處理違反廢棄物清理法案件處分書、被告所屬衛生稽查大隊八十九年七月二十六日北市環稽貳字第八九六○七一四○○○號函、八十九年八月十六日廢字第Ｘ一○七五五六號被告處理違反廢棄物清理法案件催繳書、八十九年九月二日北市環稽貳字第八九六○八六四○○二號函、訴願書、訴願決定書分別附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，自堪信為真實。
三、本件原告訴稱：原告疏未按時申報營業量或進口量乙節，厥為本件行政處分之原因，惟被告誤用廢棄物清理法第十條之一第二項、第二十三條之一後段規定為本件行政罰鍰之依據，該處分違背法律，亦違反比例原則，且致廢棄物清理法第十條之一第三項形同具文，而臺北市政府訴願決定對原告違反法條條項疏而未陳，逕駁回原告訴願，認事用法誠有違誤，請撤銷訴願決定及原處分云云。惟查：
１、原告係於八十九年六月二十日申報其八十九年三至四月營業量或進口量，有原告於八十九年六月二十日申報之潤滑油營業量＼進口量申報表、輸入業者營業量申報表、業者繳納回收清除處理費彙整表、第一商業銀行代收廢一般物品及容器資源回收管理基金繳款書附於訴願卷可稽，足見原告未依首揭廢物品及容器回收清除處理辦法第七條之規定，於八十九年五月十五日前向中央主管機關即行政院環境保護署申報前二個月營業量或進口量，而違反廢棄物清理法第十條之一第二項之規定，應依廢棄物清理法第二十三條之一第一項中段：「違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰」之規定處罰。
２、按廢棄物清理法第十條之一第三項規定：「公告指定業者除應向主管機關登記外，製造業者應按當期營業量、輸入業者應按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途。」，僅係規定製造業者或輸入業者應按當期營業量或按向關稅總局申報進口量、容器材質等資料，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用等，並未規定各該業者應於何時申報、繳交回收清除處理費用。至於各該業者應於何時申報、繳交回收清除處理費用，係於廢棄物清理法第十條之一第二項規定授權由中央主管機關會同中央目的事業主管機關訂定一般廢棄物之回收清除處理辦法。行政院環境保護署就一般廢棄物之種類、物品或其包裝、容器之業者範圍以八十六年十一月八日環署廢字第七一九○七號公告在案，並依廢棄物清理法第十條之一第二項規定，訂定廢物品及容器回收清除處理辦法，其中廢物品及容器之業者亦分別具體規範，有具體明確之授權內容及範圍。是本件被告裁處原告，並非因原告未申報其八十九年三至四月營業量，而是因原告未依規定期限申報其八十九年三至四月營業量，則原告所違反者為廢棄物清理法第十條之一第二項之規定，而非原告訴稱之同法條第三項之規定，自應依同法第二十三條之一第一項中段之規定，處二萬元以上五萬元以下罰鍰，而非依原告主張之依同條項前段「未依第十條之一第三項規定繳交回收清除處理費者，經限期催繳仍不繳納者，移送法院強制執行，並處應繳納費用一倍至二倍之罰鍰」之規定處罰。故本件處分既未違背法律，亦未違反比例原則，且不致廢棄物清理法第十條之一第三項形同具文。
四、綜上所述，原告之主張均不足採，從而被告所為「罰鍰新台幣陸萬元整」之處分，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段判決如主文。
中華民國九十年九月十三日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官徐瑞晃
法官曹瑞卿法官吳慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十年九月十三日
書記官葉冠伸