臺北高等行政法院97年度訴字第2808號判決

裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第2808號判決

裁判日期：民國98年07月08日

裁判案由：原住民族工作權保障法

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2808號原告康那香企業股份有限公司代表人甲○○（董事長）訴訟代理人 李漢鑫 律師複代理人 許諺賓 律師被告行政院原住民族委員會代表人 章仁香 （主任委員）訴訟代理人乙○○
林長振 律師上列當事人間因原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國97年9月4日院臺訴字第0970089468號訴願決定、中華民國98年2月3日院臺訴字第0980081145號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文行政院原住民族委員會民國九十七年三月四日原民衛字第０九七００一０九八一號處分及行政院民國九十七年九月四日院臺訴字第０九七００八九四六八號訴願決定均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。
事實
一、事實概要：㈠被告以原告標得臺鹽實業股份有限公司研發處「代工產製膠
原蛋白面膜新產品一批」等6項採購案，履約期間內之民國（下同）91年8月1日至93年8月30日（下稱第一階段）僱用員工總人數逾100人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定，以94年4月12日原民衛字第0940001851號函（下稱原處分㈠1），核課原告原住民就業代金新台幣（下同）1,560,240元；嗣以94年7月6日原民衛字第0940020174號函（下稱原處分㈠2）撤銷原處分㈠1，改核課代金783,552元；旋以94年7月20日原民衛字第0940021451號函（下稱原處分㈠3）撤銷原處分㈠2，改課代金668,976元，原告就此提起訴願，因被告復以95年1月5日原民衛字第0950000951號函（下稱原處分㈠4）撤銷原處分㈠3，改課代金635,184元，訴願機關乃以行政院95年3月6日院臺訴字第0950082900號訴願決定書認原處分㈠3業經撤銷而不存在為由，駁回訴願，原告亦就原處分㈠4核課之原住民就業代金繳納完畢。嗣被告再以96年8月24日民衛字第0960038760號行政處分書（下稱原處分㈠5）改課原告代金1,208,592元，原告提起訴願，經訴願機關以行政院97年1月25日院臺訴字第0000000000號訴願決定書撤銷原處分㈠5，被告再以97年3月4日原民衛字第0970010981號處分書（下稱原處分㈠）核課原告原住民就業代金1,199,088元，扣除已繳納635,184元，尚需補繳563,904元。原告不服，提起訴願，遭行政院97年9月4日院臺訴字第0970089468號訴願決定（下稱訴願決定㈠）駁回後，遂提起本件行政訴訟。
㈡被告以原告標得前中央信託局股份有限公司（96年7月1日
與臺灣銀行股份有限公司合併，以臺灣銀行股份有限公司為存續公司，下稱前中信局）購料處「SARS防疫衛材」等2項採購案（下稱系爭SARS防疫衛材採購案），履約期間內93年
9月1日起至94年6月30日（下稱第二階段）僱用員工總人數逾100人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定，先後以95年1月20日原民衛字第0950003002號函（下稱系爭函㈠）、97年
8月14日原民衛字第0970036982號函試算原告應繳原住民就業代金額度，請原告陳述意見，嗣再以97年9月15日原民衛字第0970041456號處分書（下稱原處分㈡），核課原告原住民就業代金633,600元，扣除已繳納106,656元，尚需補繳526,944元。原告不服，提起訴願，遭行政院98年2月3日院臺訴字第0980081145號訴願決定（下稱訴願決定㈡）駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
1.訴願決定㈠、㈡、原處分㈠、㈡均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明：
1.駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張：
1.第一階段處分部分：⑴原處分㈠4係被告就原告於第一階段履行政府採購案契
約期間，所應納之原住民代金數額之核課處分，與原處分㈠是針對者同一事項同一期間所為繳納代金之核課處分，惟原處分㈠4既未遭撤銷或廢止，仍有拘束力，尤其具有跨程序之拘束力，被告嗣後再對原告為更不利原處分㈠，已違反原處分㈠4之跨程序拘束力，應屬於違法之處分，茲說明如下：
①按行政處分作成確定後，基於法的安定性，即產生一定
之存續力，除人民不得爭執該處分之合法性外，行政機關亦不得任意撤銷或廢止該處分，若必須撤銷或廢止則須按照法定之要件方得為之，此有最高行政法院54年度判字第255號判決可資參照。再者，基於是避免兩相矛盾的行政處分同時出現，而令相對人無所適從。其次則是出自於對相對人既得權之尊重的考慮。為了防範官署藉新作處分之便，以達規避與廢止授益處分之要件規定的目的等3個理由，應認處分業已發生所謂跨程序的拘束力，即行政機關倘不欲受原處分的拘束，必先以撤銷或廢止方式排除其存在，始得採取另一相反措施，一切規避撤銷或廢止要件規定，而逕行採取的相反措施，都不能免於違法的指摘，然此並非根本禁止對同一被告、同一事件以新的程序重為新的決定，其禁止的毋寧只是比原決定更為不利於相對人之新的決定。準此，基於法的安定性及為避免行政機關恣意行政，規避撤銷或廢止之要件審查，應認處分生效後，業已發生跨程序之拘束力，禁止行政機關在未撤銷或廢止處分之狀態下，為更不利於人民之處分，如恣意重新決定，該新為之處分應認業已違反原處分之跨程序拘束力而違法不當，謹先敘明。
②被告雖辯稱行政處分生效後之跨程序拘束力，依學者翁
岳生之見解，應僅限於授益性處分方有適用云云，實無理由，茲分析如下：
Ⅰ被告陳稱所謂之跨程序拘束力應僅限於授益性處分，
其理由莫過於上開學者見解所舉之例子係針對授益性處分，並認學者主張之理由3個理由亦係針對授益性處分而來，然被告實則區解其意，蓋其雖以授益性處分舉例，惟其意並非僅限於授益性處分有此效力，僅係因為實務上行政機關違反此一效力多發生於授益性處分所致。
Ⅱ再者，細閱上開學者所舉之理由，除既得權之保護外
，於負擔性處分，同一事實、法律狀態亦可能出現更不利人民之矛盾情形，及以另為處分之方式規避行政法關於撤銷或廢止要件之情形（行政法第117條並未區分授益性或負擔性而另為規定），為保護人民之權利，及法安定性之考量，故負擔性處分仍應有跨程序拘束力之效力，否則行政機關針對同一事項、同樣法律狀態，豈不是可恣意以重為決定之方式再為更不利人民之處分，而無庸遵守法定要件。準此，跨程序之拘束力實應不以授益性處分為限，被告所辯者，無非是錯誤理解並漠視此一效力之目的而不足採。另參最高行政法院54年度判字第255號判決要旨暨鈞院97年度訴第216號判決，對於確定處分之跨程序效力，均適用於負擔處分，亦徵被告所辯，委不足採。
③被告辯稱原處分㈠及原處分㈠4對於員工人數及「SARS
防疫衛材」履約期間認定皆不同，足見事實狀態有所變更，又履約期間之認定，業係依政府採購法第107條第
1項、行政院工程委員會95年10月12日工程企字第09500384050號函之見解認定，法律狀態亦有所變更，故無跨程序拘束力之適用云云，悉屬無稽，茲臚列說明如後：
Ⅰ就事實言：
原處分㈠及原處分㈠4所針對者皆是第一階段原告履行政府採購契約期間，原告未足額雇用原住民人數此一事件所為之處分，基礎事實皆為相同，即該段期間原告之員工總人數、原住民人數、原告之履約行為應為相同。蓋過去已發生之事實僅有一個，不會變動，亦不會因被告認定不同而溯及發生變動。然被告雖辯稱2次處分有上述不同之情形，而有事實上之變動云云，邏輯有誤。蓋並非事實有所變動，而係被告對同一事實前後認定不同所致，是以基礎事實仍為相同並未變動，被告仍是針對同一事實，而先後為2個不同之處分。
Ⅱ就履約期間言：
又被告認定履約期間之見解前後不同，基於信賴保護原則，被告不應將變更後之法律狀態溯及適用於已確定終結之事實。
Ⅲ綜上，原處分㈠業已違反原處分㈠4跨程序拘束力甚明，違法不當，應予以撤銷。
⑵被告辯稱原處分㈠4業經撤銷云云，為無理由：
①按考量跨程序拘束力之目的，係用以拘束行政機關不
得以重為處分方式，規避行政程序法所規定撤銷或廢止處分之要件，是以跨程序之拘束力所禁止者，應認為不能以重為處分方式為撤銷前處分，而須以處分清楚檢附理由，具體表示撤銷之意，方為合法有效。蓋如皆可認前處分業已被重為處分撤銷，前處分既然不具有效力，又怎能拘束後處分，跨程序之拘束力將徒成具文，而不能發揮任何效用，行政機關亦得以恣意行政。準此，行政機關如欲對人民為更不利之處分，如以重為處分之方式，則應認新為之處分縱含有撤銷之意，亦不能發生撤銷之效果。經查，被告自陳重為處分未明文撤銷系爭原處分㈠4，惟有敘明原處分㈠
4為有瑕疵之處分，從而業已隱含撤銷之意云云。然揆諸前揭見解，自不發生撤銷前處分之效力。
②縱依被告主張得以重新核定之方式撤銷前次處分云云
。然揆諸被告自陳「第四次處分（即原處分㈠4）業經第5次處分（即原處分㈠5）撤銷全部效力，自始不存在」「第5次處分俟訴願決定（97年1月25日院台訴字第0000000000號決定書）撤銷全部效力，自始不存在。」等語，可知被告自承撤銷原處分㈠4之原處分㈠5業經訴願決定而撤銷，自始而不存在，從而原處分㈠4回復到未經撤銷之狀態，仍具備跨程序拘束力，是以原處分㈠業已違反原處分㈠4之跨程序拘束力。職是，被告所稱就第一階段唯一有效之處分為原處分㈠並非真實。
⑶被告指原告對原處分㈠4之信賴不值得保護，並無理由，茲說明如下：
①行政程序法第8、110條規定，作為國家高權手段之
行政處分，一旦法定救濟期間經過即告確定，具有存續力及確定力，行政機關及處分相對人俱應受其拘束，以維持法秩序之安定性，苟非合乎法定要件，行政機關不得任意撤銷。質言之，若被告發現原行政處分有違法或不當之情事，欲依職權撤銷而為新處分，而使人民受更不利益之效果，自應受到信賴保護原則之適用，而應受到行政程序法第117條之限制，謹先敘明。
②所謂之信賴保護原則，一般而言，須符合4個要件：
要對該處分有實際的信賴；要有信賴之行為；人民無信賴不值得保護之情形；信賴利益大於公益。如符合上開要件，人民應得向行政機關主張信賴保護，行政機關殆難任意撤銷。經查，原告乃合理信賴被告所核定原處分㈠4對於原告就第一階段未足額雇用原住民人數事件所形成之法秩序，即上開事件將不受被告以變更後之見解溯及適用，再度針對同一事件侵害原告實體上之權利（預期就同一事件，其財產權將不會遭受第2次侵害），並業已於期限內繳納，故原告實有實際上之信賴行為，從而爾後被告再度核課更不利之原處分㈠，業已造成原告財產權之2次侵害，而受有實體上之具體財產損失，非反射利益。
③又被告援引司法院釋字第525號辯稱原告之利益僅是
事實狀況變更而附隨有利、不利之反射效果，原告之信賴不值得保護等詞，並無理由：
Ⅰ按揆諸司法院釋字第525號解釋意旨，係針對授益
性之法律規則、處分等闡明如欲主張信賴保護原則，須有合理之信賴行為存在，且無信賴不值得保護之情形，即須依照信賴舊有之法律或處分可以取得之權利，或可客觀合理期待取得的實體上利益受損為限，方得主張信賴保護，被告恐引用失當。Ⅱ被告為原處分㈠4乃具體就原告第一階段履約期間
未足額雇用原住民人數核課代金數額，係就上開事件具體一定之形成法律關係，被告辯稱原告所主張之利益，僅係事實狀況變更而附隨有利、不利之反射效果，故無信賴保護原則之適用，然誠如前述，原處分㈠4與原處分㈠之事實並未變更，而係被告變更認定所致，故原告所主張之利益實非如被告所稱，係因事實上之變動所造成之反射利益而已，被告所辯實屬無稽，原告可以合理信賴被告不會以變更後之見解，對同一事件再次侵害原告實體上之權利，此種信賴並非純屬願望、不合理之期待。Ⅲ被告合理信賴原處分㈠4所形成之法律關係，業已
依該處分於期限內繳納代金，已表現出信賴行為；又，原處分㈠4雖有參考原告所提供之資料，惟其仍屬於被告本於職權及所調查之證據資料，自行核定，縱原告所提供之資料有所遺漏，原告亦無信賴不值得保護之處，被告辯稱原告提供不實資料等詞並無理由。是以，原告仍得主張信賴保原則之適用，茲說明如下：
A.就「員工總人數、原住民人數」言：查「員工總人數、原住民人數」係被告依職權調查，非依原告所提資料逕行核定。是原告所提供資料之性質，是減少被告比對資料麻煩，先由原告過濾後，再就原告所陳報人數由被告自己原住民資料庫系統確認，無誤後再予核定，原告所提資料僅供被告審核參考資料之一，非絕對性資料。又原告所提出資料並無虛偽不實而使被告陷於錯誤，並未提出不實資料給被告核定，而係依被告要求提供原住民勞工申報表及戶口名簿影本，供被告審核人數，被告並依內部查核原住民資料系統查核正確無誤再予核定，此參原民衛字第0940022670號函說明二「貴公司函請本會確認貴公司所附之員工名冊具原住民身分乙事，經比對本會原住民資料庫系統，僅2人具原住民身分……」可知，足證被告並非完依據原告所提資料核定原住民人數，是參考原告提供上開資料比對自己原住民資料庫系統，原告所提供資料之性質，是減少被告比對資料麻煩，先由原告過濾後，再就原告所陳報人數由被告自己原住民資料庫系統確認，無誤後再予核定。職是，原處分㈠4關於原告僱用原住民人數之認定，非原告所檢附之資料證據係偽造，且被告對於原住民身分之認定亦非依原告所提供為據，原告未有信賴不值得保護之情形，實不應就被告機關系統之錯誤，轉由人民承擔。
B.就實際履約期間之部分：查「實際履約期間」係被告依職權調查，非依原告所提資料逕行核定，原告所提供資料之性質，是減少被告比對資料麻煩，先由原告過濾後，再就原告所陳報履約期間核對行政院公共工程委員會所提供「各標案履約期間」查詢系統，無誤後再予核定代金數額，原告所提資料僅供被告審核參考資料之一，非絕對性資料。原告雖檢附訂單之資料供被告機關審酌，並未偽造或不實，被告核定所憑依據是依職權向工程會查詢系統查詢核定，此參原處分㈠第
2頁第17行以下載有：「查本會前以95年1月5日原民衛字第0950000951號更正應繳納之代金63萬5184元整，並以95年2月17日以原民衛字第0950005239號含退回代金計3萬3792元整。斯時，本會以工程會提供之各標案『履約期間』及『各得標廠商自行填寫之投標廠商聲明書之員工總數及已僱用之原住民人數』做為計算代金之基礎。爾經行政院指示，需個案向招標機關調查標案履約期間……」等語，彰彰甚明被告為95年1月5日原民衛字第0950000951號處分時，有關SARS防疫衛材標案「履約期間」之認定，並非由原告提供訂單予被告作為計算基礎，而係依職權參酌「行政院公共工程委員會」之法律意見作為判斷之基礎，而核課代金本為一特別公課，被告為人民之不利處分時，當依職權詳實調查證據認定事實，而非由人民主動舉證該事實存在，故原告所提供之資料有縱有遺漏，亦不能應此認原告之信賴不值得保護。
C.就原住民人數與履約期間之認定，原告並未提供不實之資料，而被告機關為不利人民之處分時，本應依職權詳實調查證據認定事實，而非由人民主動舉證該不利處分之事實存在，原告僅為輔助之角色，故原告並無信賴不值得保護之處，被告辯稱實無理由。
④綜上，原告是合理信賴被告原處分㈠4，對於原告就
第一階段未足額雇用原住民人數事件所形成之法秩序，即上開事件將不受被告以變更後之見解溯及適用，再度針對同一事件侵害原告實體上之權利（預期就同一事件，其財產權將不會遭受第2次侵害），並業已依該處分繳納代金，具有合理的信賴行為存在，被告如此反覆，並造成原告實體利益上之損失；又，原告並未提供不實之資料，被告為不利人民之處分時，本應依職權詳實調查證據認定事實，而非由人民主動舉證該不利處分之事實存在，原告僅為輔助之角色，故原告並無信賴不值得保護之處。是以，原告自得主張信賴保護原則，而原處分㈠之公益性又未顯逾原告之信賴利益（合理信賴國家行為可預測、原處分㈠4生效後已經過1年半，合理信賴該處分所形成之秩序），故原處分（一）違法不當，應予以撤銷。
2.第二階段處分部分：被告就第二階段履約期間未足額雇用原住民人數事件，枉顧有效存在系爭函㈠，逕以原處分㈡對上揭同一事件重為核定，原處分㈡已違反系爭函㈠跨程序拘束力及信賴保護原則，而違法不當，被告辯稱爭函㈠並非處分性質純屬無稽，茲分析如下：
⑴查系爭函㈠性質為一處分，並非單純陳述意見之通知，
被告辯稱其非處分純屬無稽。蓋就其是否為處分，應以實質上觀察是否符合行政程序法第92條之要件，即是否為行政機關就公法具體事件所為之決定或其他公權力措施直接發生法律效果之單方行政行為。是揆諸系爭函㈠函文主旨「檢送貴單位93年9月至94年5月未足額雇用原住民應補繳代金明細表、標案資料、繳款書……」，並於說明中第4點註明「惠請查對無誤後，依限於95年
2月20日前，持所附之『國庫機關專戶存款收款書』逕至台灣銀行或其各地分行繳納……」等語，可知該處分係被告機關針對原告93年9月至94年5月未足額雇用原住民之公法事件，單方面命原告在95年2月20日前補繳代金之行政決定，符合行政程序法第92條之要件，其性質為行政處分，實臻明確。準此，該函文上雖有「陳述意見」之字句，惟並不因此改變其為行政處分之事實，且原告亦已該處分繳納代金，益徵系爭函㈠為行政處分之性質無誤。
⑵又系爭函㈠為一有效處分，如行政機關欲對人民為更不
利之認定，不得以重為處分之方式為之，未有其他處分將系爭函㈠撤銷或廢止之情形下，系爭函㈠仍為有效，得繼續發生跨程序之拘束力。準此，原處分㈡針對同一事實、法律狀態（原住民人數、履約期間皆是因為被告嗣後變更見解而變動，是以事實狀態並無變動，而法律狀態本亦不應變動）再重為核定，則原處分㈡業已違反系爭函㈠之跨程序拘束力，規避法定之撤銷或廢止之要件，應認違法不當，應予以撤銷。
⑶被告所為系爭函㈠乃具體就原告第二階段履約期間未足
額雇用原住民人數核課代金數額，乃係就上開事件具體一定之形成法律關係，原告可以合理信賴被告不會以變更後之見解，對同一事件再次侵害原告實體上之權利（即對財產權的2次侵害），而被告所為原處分㈡實係以變更後之見解（對原住民人數、履約期間認定方法變更），溯及適用於已終結確定之事實，造成原告實體上利益之損失，又原告業已依該處分繳納代金，原告實具有合理之信賴行為，並造成實體上利益之損害，原告亦未提供不實資料，且被告機關為不利人民之處分時，本應依職權詳實調查證據認定事實，而非由人民主動舉證該不利處分之事實存在，原告僅為輔助之角色，故縱原告所提供之資料有所遺漏，原告並無信賴不值得保護之處。準此，原告自得就系爭函㈠主張信賴保護原則，且原處分㈡之公益性又未顯逾原告之信賴利益，故原處分㈡違法不當甚明。
3.原處分㈠、原處分㈡關於「SARS防疫衛材」履約期間之認定，亦無端增加人民之負擔，與原住民族工作權保障法之立法意旨有所扞格，而違法不當應予以撤銷，茲分述如下：
⑴按政府採購法施行細則第107條固規定所謂履約期間，
為自訂約日起至廠商完成履約事項之日止，惟按「各機關與廠商簽訂共同供應契約，若於契約有效期內未有任何交易者，可由訂約機關出具證明，而不受政府採購法第98條規範」，可知原住民族工作權保障法之所以課得標廠商有進用原住民員工之義務，乃要求廠商於履行政府採購標案期間給予原住民族就業機會；考其意旨，乃政府採購法第98條雖係為保障原住民族之工作權所為之規定，倘廠商與機關簽訂共同供應契約後，期間無履約之事實，並無實際生產之需要，猶課予廠商依國內員工總人數僱用原住民之負擔，違立法者保障原住民族工作權意旨，且有過度強迫得標廠商行無義務之事之弊，因扶助弱勢族群本為國家之義務，國家雖得合憲地轉嫁義務，仍須斟酌不得令人民負有過重之義務。是以，政府採購法第98條之「履約期間」應以實際履行契約標案內容之時間為斷，非逕以契約所謂之「有效期間」或「履約期限」為據，方符上開立法之意旨，即兼顧原住民就業機會之給予與保障弱勢本非人民之義務之本質，避免過度侵害人民之權利，被告辯稱應以有效期間為標準，顯是忽略此立法目的及本質，而課以人民過重之負擔，實不足採。
⑵次按行政院公共工程委員會於95年10月12日以工程企字
第09500384050號覆被告詢問履約期間認定疑義之函文內容所載：「二、旨揭認定，如招標機關就個案特性於契約載明之履約期間，與政府採購法施行細則第107條第1項規定有差異者，請貴會查明事實依原住民族工作權保障法第12條規定意旨自行核處。三、茲就來函所提案例，提供意見如下：（一）問題一（即契約後訂；訂約日於履約完成後）及問題二（契約前訂；訂約日於履約期間之前，且差距過大）宜以92年1月1日（即履約期間起始點，非訂約日）為起始日。（二）問題三（即招標機關契約中已明訂有「履約期間」或「自決標日之翌日起生效」【均非訂約日】，案例一宜以92年1月1日（履約期間起始日）為起始日）；案例2宜以決標日92年1月13日之翌日（即決標之翌日）為起始日。（四）問題五案例（即自訂約日（92.12.11）起分批交貨，每批自甲方電話通知日起7日內交清，履約期間為92年
1月至12月底，如何認定？）建議洽招標機關澄清確切之履約期間。」可知政府採購法施行細則第107條第1項固明訂「履約期間，自『訂約日』起至廠商完成履約事項之日止。」惟據行政院公共工程委員會上開函示內容可知，「履約期間」之認定仍應以招標機關就個案特性所為之履約期間起始日為據，而非僵化以「訂約日」為「履約期間」之起始日；尤以倘係分批交貨之情形，縱履約期間載為92年1月底至12月底（即載有一年之履約期間），然履約期間之起始日仍應洽招標機關澄清確切之履約期間，既非以訂約日為據，也非以所列之長期履約期限之始日為政府採購法第107條所謂「履約期間」之始日。準此，被告之所以變更履約期間之見解，雖引用行政院公共工程委員會於95年10月12日以工程企字第09500384050號函為據，並因此變更見解而以共同供應契約之契約期間為履行期間之計算基礎，惟被告對此函文之解釋容有違誤之處，探究行政院公共工程委員會於95年10月12日以工程企字第09500384050號函之本旨，本意應指得標廠商進用原住民員工之義務，實乃因廠商於履行政府採購標案之履約期間內提供原住民族就業機會，以保障原住民族之工作權，是廠商必須機關實際採購行為，廠商才有履約之義務而雇用原住民，才符合原住民族工作權保障法第12條之立法意旨，非僵化以「契約期間」認定「履約期間」。
⑶再查，本件SARS防疫衛材採購案係因當時政府機關為SA
RS防疫而向民間企業收購SARS防疫衛材，而以政府採購之方式由中央信託局股份有限公司與原告訂定共同供應契約，惟揆諸系爭共同供應契約第八條所載：「八、交貨期間與驗收：（一）立約商應於接到適用機關之訂購單次日起算十四個日曆天內，外島為接到適用機關之訂購單起算二十個日曆天內，依照適用機關指定之數量並於適用機關上班時間運交至指定之交貨地點。」足證中央信託局股份有限公司僅係代表中央各機關與原告訂約，本身並非採購機關，所採購之口罩數量亦僅為預估值，系爭共同供應契約僅係雙方約定於契約期間93年1月
8日至93年12月31日內，由原告隨時因應政府之緊急需求，而於採購機關下訂單採購時提供政府所需之平面口罩，若於上開契約期間中政府機關均無下單採購之行為，原告亦無履行系爭政府採購案之必要及可能性。且原告斯時為了盡其社會責任，共體時艱，避免疫情擴大，亦僅以每片口罩2元近乎無利潤之售價銷售予政府機關。核其情形與一般得標廠商明知有給付原住民族代金之義務仍自行投標取得政府採購案，並因此獲得利潤之情顯有不同，當無使被告因配合政府政策之需求而導致更不利益之結果。是以，有關本件履約期間之認定，當以原告實際履行契約條件之期間，亦即於原告接獲訂購機關訂單之日起開始生產，至交貨日止，方為原告履行本件「SARS防疫衛材」標案之履行期間，以契約期間為判斷標準，在個案上，亦難令人信服。
⑷綜上，縱認被告得以事後變更法律見解再行針對同一「
契約關係」重新認定履約期間者，參酌上開行政院公共工程委員會95年10月12日工程企字第09500384050號函文之意旨，及原住民族工作權保障法第12條立法意旨，向各採購單位函查原告就各筆訂單實際履約之期間作為核課代金之基礎。準此，由本件SARS防疫衛材採購案之訂單明細表。可知，有關本件採購案之契約期間原告僅接獲9筆訂單，被告自應以原告實際履行此9筆訂單之期間（即下訂日至交貨日）作為核課代金之履約期間，今被告直接向招標機關中央信託局股份有限公司查詢共同供應契約之契約期間而重新計算代金，漏未審酌本案之特殊性，亦無視原住民族工作權保障法第12條規定之意旨，未盡調查原告實際履行契約期間之責並遽以為處分，是有處分違法之處。
4.被告辯稱系爭SARS防疫衛材採購案經招標機關通知履行期間展延，故契約履行期間係至94年6月等語，與事實不符：
⑴揆諸被告所提供衛生署疾病管制局疾管源字第09300209
20號函，其受文者為中央信託局股份有限公司、該局秘書室、資源管理組，雖被告陳稱衛生署疾病管制局以上開函文，函送中央信託局購料後，中央信託局購料處必根據此一意旨，向原告表示延長契約之意思，此乃臆測之詞委不足採。準此，該延長契約之意思既未由契約當事人為該意思表示送達原告，自不發生延長契約之效力，從而自不生契約延長之效果，被告契約延至94年6月止，於法無據。
⑵又被告對於此等對其有利之事實，從未舉證證明原告業
已「確實」收受系爭延展之意思表示通知，亦即確實提供由中央信託局（契約訂立相對人）所發文予原告之書函暨送達證明，如無法提供，則上開契約之終日應為93年12月31日並無疑義，被告因無法證明上列事項，故而一再推卸證明責任，懇請鈞院明察。
5.綜上所述，原處分㈠、㈡違反已生效處分之跨程序拘束力，且原告之信賴並非不值得保護，又前揭處分所認定之履約期間確有錯誤，業已違法不當，故原告起訴請求撤銷前揭處分，並無違誤。
㈡被告主張：
1.被告歷次處分係為落實依法行政之意旨。⑴第一階段原處分㈠1.2.3.4均因代金計算因子有誤，而
屬違法之行政處分。查當時據以計算之員工總人數暨僱用原住民人數，應為得標廠商即原告自行填寫於「投標廠商聲明書」，經刊登於行政院公共工程委員會建置之「政府電子採購網」者，故與實際人數有所出入。雖原告提供其僱用之原住民資料供被告查核，遂逐次以上揭處分更正金額，惟究處分之本質而言，其引用之資料有誤所為之處分，係屬違法，行政機關得依職權導致合法之處分作成。
⑵第一階段原處分㈠5是以每月一日原住民加保日計算原
告僱用之原住民人數。經被告與職掌勞工保險事項主管機關即勞工保險局協商取得共識後，勞工保險局業已提供各事業單位每月投保總人數及原住民加退保紀錄資料予被告，上開函示所載總人數、僱用原住民員工人數，即依據勞工保險局提供正確之「計費人數」。至僱用原住民人數之認定，雖於法無明確規範，惟因屬被告核算代金時人數認定問體，宜採與國內員工總人數同一認定標準；況按原住民族工作權保障法施行細則第3條，於計算公部門僱用原住民人數之方式，亦以每月一日參加勞工保險及公教保險計算。職此，被告爰以投保單位每月0日生效人數計算僱用之原住民人數。
⑶惟訴願會嗣後對於僱用原住民人數計算基準存有疑義，
被告重行審酌法意，從而覈實計算，作成第一階段原處分㈠及第二階段原處分㈡，以原住民實際在保日作為原告實際僱用原住民人數之判定基準。蓋為原民保障法立法目的所求，若僅以每月一日原住民加保日計算僱用之原住民人數，則流於得標廠商只須於當月曾進用原住民，不論原告實際上是否於整月份皆僱用此原住民，則可免於繳納代金之責，自非法之所許。
⑷被告第一階段重為之處分均已達使相對人知悉含撤銷前
處分之意思表示，即原處分㈠2撤銷原處分㈠1、原處分㈠3撤銷原處分㈠2、原處分㈠4撤銷原處分㈠3、原處分㈠5撤銷原處分㈠4、又原處分㈠撤銷原處分㈠
5。另觀諸第一階段原處分㈠理由四、（一）段，即已說明原處分㈠4因代金之計算基礎有誤及履約期間之認定悖離法條規定意旨，得知係屬有瑕疵之行政處分，被告本於行政上之職權作用，考量縱使減除原告前已繳納之金額仍須追徵代金，故未先另為一撤銷處分，而以重為合法之行政處分取代之，則原處分㈠4溯及既往失其效力。又，查第一階段原處分㈠2.3.4皆未有白紙黑字表示前次處分已被撤銷，亦以重為處分之方式生撤銷前處分之效力，係原告不爭執事項，是以，倘採原告所稱撤銷處分須以獨立之書面方式送達原告始生效力，豈非應以原處分㈠4之違法處分為準？⑸第二階段系爭函㈠性質為通知廠商陳述意見書，原告認
屬行政處分而有跨程序拘束力顯係誤解。被告就第二階段僅作成原處分㈡。
2.共同供應契約之履約完成，應以契約約定為準。原告指被告認定之履約期間與原住民族工作權保障法立法意旨有所扞格，無端增加原告之負擔，惟查：
⑴政府採購法除為建立公平之採購程序，亦肩負促進身心
障礙者及原住民就業之社會福利功能；而原民保障法第12條乃補充政府採購法第98條之規定，是履約期間若以原告所認實際履行契約標案內容之日為計，將有悖原住民工作保障法第12條、政府採購法第98條立法理由。蓋原住民因其特有文化及歷史背景，普遍處於弱勢，遑論於就業所面臨之問題及不利情勢，故有憲法增修條文10條第12項之規定。為落實憲法規定揭櫫之國家政策，鑑於政府採購為政府重大歲出，而思藉由採購方式賦予得標廠商僱用之責，故政府採購法於87年制定當時，即透過立法方式賦予其責任以作為保障弱勢團體之政策工具，故政府採購法之制定除建立公平、公開之採購程序外，更賦予該法透過此等公平公開之採購程序改善原住民及身心障礙者經濟狀況之社會福利功能，並非僅為建立公平、公開之採購程序矣。是立法時於該法第98條規定達一定規模之得標廠商需比例進用弱勢團體。同理，原住民工作保障法第12條既是補充採購法第98條規定，其立法目的亦為透過參與政府採購案件之得標廠商，賦予其於履約期間提供原住民就業機會之社會責任，以改善原住民就業率偏低之問題。進而，當欲解釋履約期間之意涵時，非如原告故以實際執行天數為準，以達縮短履約期間，使其負之繳納代金金額劇減以觀，蓋倘以實際執行之日數作為需僱用原住民之履約期間，因常有無法預見何時需實際執行之情形，故難以僅於實際執行之日僱用原住民，而造成根本不僱用原住民，縱於實際執行之日僱用原住民，將導致僅有實際執行之短期間僱用原住民，原住民工作權無法獲得長期穩定之保障，原民保障法第12條之立法目的亦無從實現。
⑵鈞院多號訴訟判決皆不以實際執行天數為履約期間。所
謂履約期間，迭經鈞院96年度訴字第04041號暨96年度訴字第03116號闡明在案，略以採購法施行細則第107條第1項已明定自訂約日起至廠商完成履約事項之日止係履約期間，至工程會95年10月12日工程企字第09500384050號函認為：「針對履約期間，以契約中實際載明之履約期間為準，不明，則自訂約日起算」，將應僱用原住民之期間，解釋為「契約實際載明之履約期間」，與原住民就業機會立法意旨相符。承前，被告爰舉96年度訴字第04041號原告主張之理由，其謂：「系爭得標案件中有很多係刊登廣告及委託製作專題報導等，雖然約定在某一個較長期間內必須作幾次的刊登廣告或幾次的專題報導，……，如果要計算代金的期間，應該以實際刊登廣告期間以及實際做專題報導的時間為準，而不應以該以整個合約期間為準，履約期間應以實際履行契約之天數為準，而不應以合約天數為準」云云，實於法無據，為審案法官不採。核本件訴訟案，其性質與上揭所舉案例具諸多相同點，蓋其採購案件之契約約定主要義務，皆約定於一定期間內提供勞務，此種契約於認定需僱用原住民之履約期間，當以契約所定存續期間為歸臬至所明之。
⑶被告執行代金查核作業，係逐案查證履約起迄，惟實際
履約狀況相異，略有訂約在前、訂約在後等適用法規有疑義，為維護廠商權益，爰以95年10月2日原民衛字第0950032102號函詢主管機關行政院公共工程委員會，該會以95年10月12日工程企字第09500384050號函說明二回復：「旨揭認定，如招標機關就個案特性於契約載明之履約期間，與政府採購法施行細則第107條第1項規定有差異者，請貴會查明事實依原住民族工作權保障法第12條規定意旨自行核處。」是以，苟採購契約明訂履約期間（契約期間）且與政府採購法施行細則第107條規定有差異，依行政院公共工程委員會前函所示，由被告依工作權保障法第12條規定意旨判斷。
⑷系爭SARS防疫衛材採購案經被告依職權函查招標機關中
央信託局股份有限公司購料處，該處以96年6月12日中購交二簡745號回復確認履約期間為93年1月8日至94年6月30日止。被告於97年10月間再為調查系爭標案，經臺灣銀行採購部（前中信局購料處）再為查詢，並提供採購查詢單、交易明細表、契約等資料，足以顯示原告所提出之行政院衛生署疾病管制局訂單僅為系爭標案交易明細之一（序號4），況原證5號列明應完成履約期間之參考值為2004年3月4日，並非驗收證明，非得以證明系爭標案實際履約完成日，故原告所稱，洵無足採。
⑸系爭採購案性質為共同供應式契約，按採購法第93條規
定，由一主辦機關代表其他需求機關招標、訂約、分送契約予其他機關，且契約內載明適用機關、標的、有效期間等，以增進採購效率、節省採購人力。且按共同供應契約實施辦法第4條第3款亦明訂，本契約之有效期及有效期屆滿或終止前發出之訂購通知均屬有效，故按其性質而論，原告應於契約約定期間完畢，履約義務始告完成。
⑹原告為卸繳納代金之責，竟否認契約之延展效果，辯稱
系爭SARS防疫衛材採購案之延展期間非由前中信局購料處所為，不生契約延展效力。被告依工程會授權使用政府電子採購網，將查詢範圍限定為系爭標案，查得本案契約終止日期延展至94年6月30日，遂以其作為履約完成日。且究「共同供應契約」之性質，按政府採購法第93條規定，僅是由一主辦機關代表其他需求機關招標、訂約、分送契約予其他機關，且契約內載明適用機關、標的、有效期間等，以增進採購效力，節省採購人力。觀系爭標案契約係由前中信局購料處代理中央各機關辦理採購，且適用機關、立約商及該處同意共同遵守系爭標案契約，衛生署疾病管制局即為其一適用機關，其於93年12月15日衛署疾管源字第0930020920號函延展系爭標案契約至94年6月30日，得標廠商於契約有效期間內，即應配合提供各機關之需求，且該函受文者為中央信託局，其主旨係請該局通知合約廠商延長契約6個月，是以，非如原告所認係衛生署疾病管制局逕行通知延長履約期間，而是中央信託局據公同供應契約其一之適用機關（衛生署疾病管制局）發該函表明其之採購需求後，由前中央信託局通知原告履約期間延長6個月，並登打於政府電子採購網。縱於本契約有效期間內，適用機關未予訂購，依系爭標案契約第6條規定，立約商不得要求任何賠償，換言之，原告以是否有實際交易發生而定契約是否生延展效果，乃至其用意實欲以實際履約日計算代金，於契約有效期間內應受契約拘束之旨無關。
3.原告訴稱前依限繳納代金之處分業已確定，具存續力及跨程序拘束力，不得恣意變更或撤銷，影響法律安定性，保障人民對政府之信賴等語，惟查：
⑴被告前以公共工程委員會授權本會使用『政府採購法第
98條彙整明細表』系統之各標案『履約期間』及『各得標廠商自行填寫之投標廠商聲明書之員工總數及已僱用之原住民人數』作為計算代金基礎。法院的裁判為對於個別案件所下之法律上的判斷，而非對於有類似案件有拘束力，況本件係經被告職權逐案調查後所為之處分，係基礎事實之變更，非法律見解之變更，與原告所指判決意旨不符，無足採納。
⑵信賴保護原則係指受國家權力支配之人民，如信賴公權
力措施之存續而有所規劃或舉措者，其信賴利益應受保護。惟信賴利益保護，包含3要件：信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護，其中信賴值得保護需有法律上所保護之信賴利益及無行政程序法第119條不值得保護之情事。本件並無信賴利益，法律一經公布施行，除有例外或排除之規定外，受規範之對象即應遵行，且系爭標案履約情狀係履約雙方當事人最為瞭解，惟原告僅提出訂單係對重要事項提供不完全陳述，致被告前據此為原處分㈠4，又原告對該處分明知違法而主張處分確定，受其拘束等，係屬行政程序法第119條第2、3款信賴不值得保護，故原告之主張，於法未合。
⑶至被告經查證後所為之原處分㈠，係經勞保局、招標機
關確認履約事證後所為，並按原住民族工作權保障法第24條第2項及採購法施行細則第108條第2項：「代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足一月者，每日以每月基本工資除以三十計。」之規定計算代金，並非單純對原告為一准或駁之決定，換言之，基礎事實變更所重新核計之代金應無原告所稱『跨程序拘束力』之適用。
⑷且第一階段原處分㈠1.2.3.4計算代金所採之員工總人
數而言，係招標機關自行填寫，核與執掌相關業務機關提供之正確資料確有出入。被告所履行之查核程序，先以行政院公共工程委員會（簡稱工程會）所提供之資料為主，輔以受處分人補充之其他資料，若受處分人詳實舉證，確能使處分臻至合法完善，此種鑒於公司更能瞭解自身組織結構、經營狀況所採之查核程序自無不當亦非不可。惟若行政機關作成處分後發現新事證，本於職權調查之證據與受處分人提供之資料二異，行政機關自應審究受處分人有無信賴保護原則之適用。次就原告針對「SARS防疫衛材」履約期間提供之訂單資料，僅係證明是履約期間內之某次實際履約日矣，與政府採購法施行細則第107條所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止何干。
⑸就第一階段原處分㈠1.2.3.4而言，原告僱用之員工總
人數、原住民人數，係工程會憑依原告自行填寫於投標廠商聲明書之人數而提供本會之資料，核與勞工保險局之實際人數有所出入；尤為甚者，「SARS防疫衛材」之履約期間，姑且不論履約期間合法之判定基準，若以原告一再辯稱應以實際履約日為斷，則該標案原告實際履約共9次，應為最末次由臺中市衛生局93年6月24日下訂而實際完成之日為據，惟原告卻僅提供其中一次之實際履約期間供被告參酌，難謂其已盡其所能收集資料供被告比對，未有不實陳述而有信賴保護原則之適用。相與比較原告所舉鈞院97年度訴字第216號判決，係該被告並未說明94年4月12日函有何違法之處而應與撤銷之理由，故該被告所為之94年4月12日函並無違法情事且已確定，始具有存續力及確定力，而拘束該被告，始有信賴保護原則之適用，與本案性質迥異，殊不可作相同裁判。
⑹原處分㈠4員工總人數、僱用原住民人數暨履約期間有
誤，係屬違法之行政處分；且行政處分依據之事實與法律狀態皆有所改變，未有跨程序拘束力之適用，職是，本次所為之原處分㈠始屬正確且合法。
4.原告於訴訟繫屬中始提出「SARS防疫衛材」延長契約之意思表示未送達原告之主張，係訴訟關係當事人主張有利於己之事實者，依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第27
7條之規定，就其事實有舉證之責任；且該主張為例外事實，依舉證責任分配原則，原告自應負舉證責任。
理由
甲、程序方面：原告原起訴聲明撤銷原處分㈠㈡及訴願決定㈠，未及於訴願決定㈡，蓋斯時訴願決定㈡尚未作成，嗣訴願機關於98年2月3日做成訴願決定㈡，原告乃於98年3月30日以行政補充理由㈠狀檢附上開訴願決定書，追加撤銷訴願決定㈡之聲明。核原告所追加撤銷之訴願決定㈡，係本於原處分㈡而為，撤銷原處分㈡及訴願決定㈡，兩者請求之基礎事實相同，且被告對此追加亦無異議而為本案言詞辯論，依行政程序法第111條第2項、第3項第2款規定，其追加應予准許。
乙、實體方面：
一、原告主張：被告分別以原處分㈠、㈡各就原告第一階段、第二階段原住民就業代金數額為核課處分，然原告上開二階段原住民就業代金數額早先後經被告各以原處分㈠4、系爭函㈠核課確定，被告違背原處分㈠4、系爭函㈠之跨程序拘束力，再為原處分㈠、原處分㈡，自有違法，而應撤銷。被告雖主張原處分㈠4業經原處分㈠5撤銷，而系爭函㈠並非行政處分云云，但原處分㈠5前經行政院97年1月25日院臺訴第0000000000號訴願決定撤銷，則其撤銷原處分㈠4之效力自應溯及既往失其效力，且被告嗣後亦未就原處分㈠4之撤銷另為新處分，原處分㈠意旨中復未載明撤銷原處分㈠4之意旨，原處分㈠4自應認仍有效存在。且原處分㈠4及系爭函㈠縱有違法，原告對之亦得主張信賴保護，被告不得僅以違法為由將之撤銷，況且，原處分㈠、㈡關於系爭SARS防疫衛材採購案以「契約載明」，而非以「實際履約」日數為履約期間之認定，亦無端增加人民之負擔，與原住民族工作權保障法之立法意旨有所扞格，以此為據核算原告應課原住民就業代金自有違誤，均應撤銷，訴願決定㈠、㈡復均未就上開處分違法不當處予以糾正，亦應併予撤銷等語。
二、被告則以：第一階段原處分㈠1.2.3.4均因代金計算因子有誤，而屬違法之行政處分，被告得依職權撤銷另為處分，並無違背原告所謂之前處分「跨程序拘束力」。至於第二階段系爭函㈠純屬通知被告陳述意見，並非行政處分，更無主張系爭函㈠具有跨程序拘束力之餘地。又共同供應契約之履約完成，解釋上應以契約約定為準，而非所謂實際履約日，始符合原住民族工作保障法第12條之立法目的，是故，被告以此認定原告系爭SARS防疫衛材採購案履約期間，並依勞工保險局所提供原告之正確每月投保總人數及原住民加退保記錄資料覈實計算原告應繳納之原住民就業代金，分就第一階段、第二階段作成原處分㈠、㈡，原處分㈠並撤銷違法之原處分㈠4，自無違誤，原告指其得就原處分㈠4為信賴保護主張，殊無可採，蓋其並無信賴利益可言，且原處分㈠4之錯誤作成乃出於原告僅提出訂單，而對重要事項不為完全陳述所致，顯然原告明知原處分㈠4違法，該當行政程序法第11
9條第2、3款信賴不值得保護之情事云云，資為抗辯。
三、原處分㈠及訴願決定㈠部分：被告以原告標得臺鹽實業股份有限公司研發處「代工產製膠原蛋白面膜新產品一批」等6項採購案，履約期間內之第一階段僱用員工總人數逾100人，惟進用原住民人數未達原住民工作保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定，以原處分㈠1核課原告原住民就業代金1,560,240元；嗣以原處分㈠2撤銷原處分㈠1，改核課代金783,552元；旋以原處分㈠3撤銷原處分㈠2，改課代金668,976元，原告就此提起訴願，因被告復以原處分㈠4撤銷原處分㈠3，改課代金635,184元，訴願機關乃以行政院95年3月6日院臺訴字第0950082900號訴願決定書認原處原處分㈠3業經撤銷而不存在為由，駁回訴願，原告亦就原處分㈠4核課之代金繳納完畢。嗣被告再以原處分㈠5改課原告代金1,208,592元，原處分㈠5又經訴願機關以行政院97年1月25日院臺訴字第0000000000號訴願決定書撤銷等請，為兩造所不爭，復有原處分㈠1.2.3.4.5及行政院95年3月6日院臺訴字第0950082900號訴願決定書、97年1月25日院臺訴字第0000000000號訴願決定書等件影本在卷為憑，可堪認定。惟被告於原處分㈠5經訴願機關撤銷後，另作成原處分㈠，兩造就此處分是否已撤銷原處分㈠4，有所爭執，原告主張原處分㈠並未載明撤銷原處分㈠4之意旨，且被告於審理中自行主張原處分㈠4之撤銷乃出於原處分㈠5，而原處分㈠5早經訴願機關撤銷，職是，原處分㈠之作成自應受原處分㈠4跨程序效力所拘束，違者即有違法云云，被告則稱原處分㈠意旨已表明撤銷原處分㈠4，並無疑義等語。是本案首應釐清者厥為原處分㈠之內容，除重新核課原告第一階段原住民就業代金外，是否已含有撤銷原處分㈠4之意思，如可確認，則應就原處分㈠4之作成是否有違法而為審就，如該處分確有違法，即應探討原告得否對之主張信賴保護，而限制違法處分之撤銷。本院茲就以上爭點，論述判斷如下：
㈠原處分㈠內容是否包含撤銷原處分㈠4意思表示之判斷：
⑴按行政機關之行為是否發生某種法律效果，基本上應以該
行為表示於外的官署的客觀意思判斷之，而該表示於外的客觀意思非僅限於主文而已，理由欄所載內容亦包括在內。徵諸原處分㈠主旨：「受處分人自91年8月1日起至93年8月31日為止履行政府採購契約之期間內，未足額雇用法定最低原住民人數，經核算應繳納代金新臺幣（下同）
119萬9,088元整，已繳納63萬5,184元整，故尚須補繳56萬3,904元整。」僅載明重新核課金額，無從判斷究竟係撤銷原處分㈠4，重新核課，抑或並未撤銷原處分㈠4，只是就原處分㈠4未核課而該當於應課原住民就業代金之事實追加核課。然其處分理由欄四以下載明：「查本會前以95年1月5日原民衛字第0950000951號（即原處分㈠
4）更正應繳納代金63萬5,184元整，並以95年2月17日以原民衛字第0950005239號函退回代金計3萬3,792元整。斯時……本會依此審酌本處分爰更正已繳納63萬5,184元整。」足見原處分㈠係針對原處分㈠4有所修正而作成，並參酌被告就原告第一階段原住民就業代金之核定，迭作成原處分㈠1.2.3.4，其遣詞用語亦均未明示撤銷該前次處分，然兩造實際均以後處分撤銷前處分為前題而為操作，原告並已就原處分㈠4繳納代金等情以觀，可判斷被告原處分㈠之作成已表明撤銷原處分㈠4之意思表示，並就原告第一階段原住民就業代金重為核課。至於被告雖於審理中主張原處分㈠4係經原處分㈠5撤銷，原處分㈠5係經原處分㈠撤銷云云，不僅違背原處分㈠書面文字意旨，被告係因原處分㈠5經訴願機關撤銷，始為原處分㈠，復經原處分㈠於事實欄載明，其主張顯無可採；原告執此顯無可採之被告主張，陳稱：被告主張原處分㈠5撤銷原處分㈠4，而原處分㈠5復經訴願機關撤銷，原處分㈠4顯然未經撤銷云云，當然亦失所附麗，不值採信。
⑵第按，行政處分之「實質存續力」與「廢棄可能性」，二
者係互補之概念。對一行政處分，行政機關不得予以撤銷或廢止時，該行政處分具有實質存續力，反之，行政處分不具實質存續力時，行政機關始得予以撤銷或廢止。作成行政處分之行政機關，於不能撤銷或廢止行政處分時，亦不得在一新行政程序中，另行作成較原處分為不利於相對人之新處分，以規避有關撤銷廢止之規定。行政機關在分階段之行政程序中，在前段所為之先行裁決或部分許可，其存續力對後段決定之作成，產生行政自我拘束，此等可以超越原來之行政程序，限制行政機關，不得在以後之行政程序中，另為內容矛盾之新處分之拘束力，學者有稱之為「跨程序拘束力」者，此種拘束力主要目的在於防範機關以行政程序講究彈性、速度與合目的性考量為詞，藉新作處分之便，以規避撤銷與廢止前處分之要件審查。而系爭原處分㈠內容其實可區分為二部分，一為撤銷原處分㈠
4，另一則係作成新核課處分，業如前述，是被告乃以撤銷方式排除原處分㈠4之存在，始採取另一相反措施（另為新核課處分），並未規避撤銷前處分合法與否之審查，本案以下也將審查其得否撤銷原處分㈠4，是故，原告一再主張原處分㈠違背原處分㈠4之「跨程序拘束力」云云，於本案其實並無事實面基礎，無庸論述，併此指明。
㈡原處分㈠4是否違法之判斷。
⑴按「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百
人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。……得標廠商進用原住民人數未達第1項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」原住民族工作保障法第12條第1項、第3項定有明文。又政府採購法第8條規定：「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」第98條規定：「得標廠商於其國內員工總人數逾1百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」依同法第113條授權，行政院採購暨公共工程委員會制定施行細則，其中第107條規定：「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」第108條規定：「得標廠商僱用原住民之人數不足前條第2項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，向原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1月者，每日以每月基本工資除以30計。」核上開規定係就政府採購法第98條所稱「國內員工總人數」、「履約期間」、「代金金額」如何認定、計算之細節性、技術性事項，且經核尚未牴觸政府採購法第98條規定，亦未逾越母法之授權範圍及規範目的，且與原住民保障法及身心障礙者保護法之立法意旨相符，自得予以適用。
⑵原住民因其特有文化及歷史背景，參與資本主義社會，普
遍處於弱勢，故有憲法增修條文第10條第12項對原住民社會福利事業予以保障扶助並促其發展之規定，為落實前所揭櫫之國家政策，並鑑於政府採購為政府重大歲出，乃藉由採購方式賦予得標廠商僱用之責，政府採購法於87年制定當時，即透過立法方式賦予其責任以作為保障弱勢團體之政策工具，故政府採購法之制定除建立公平、公開之採購程序外，更賦予該法透過此等公平公開之採購程序改善原住民及身心障礙者經濟狀況之社會福利功能，是立法時於該法第98條規定達一定規模之得標廠商需比例進用弱勢團體。原住民族工作保障法嗣於90年公布施行，其中第12條關於依政府採購法得標廠商進用原住民人數不得低於國內員工總人數1%之規定，無非基於相同之立法目的，補充政府採購法第98條規定，是以，除原住民族工作保障法第12條關於進用原住民比例之標準及代金之收取機關外，其他進用進用原住民之相關規範則應回歸政府採購法第98條、政府採購法施行細則第107條、第108條之相關規定，當然，在適用上開規定時，也應始終考量其保障原住民就業之立法目的，為相關之解釋。
⑶原處分㈠4著有爭議者，無非原告與前中信局購料處系爭
SARS防疫衛材採購案中，原告進用原住民人數不足課以代金時，其計算基準：「履約期間」、「雇用不足之原住民人數」如何解釋判讀。茲解析如下：
①依政府採購法施行細則第107條第1項後段規定，政府
採購法第98條所稱履約期間，係自訂約日起至廠商完成履約事項之日止，非以實際執行工作天數為據，此核諸政府採購法第98條及原住民族工作保障法第12條之立法本意在於藉採政府購程序創造原住民就業機會，洵為合理。蓋上開法令目的係課以得標廠商「進用原住民之義務」，並非直接課得標廠商繳納現金義務充為原住民工作保障就業基金，乃得標廠商未能進用足數原住民時，始轉換為繳付現金義務替代進用原住民義務，既非「怠金」更非「行政罰」，是則，課代金時間之長短當依「進用原住民義務」期間之長短為度，徵諸就業之本質，當然為長期進用，方得使弱勢之原住民得因此而參與社會脈動，故法制設計上以期間計算得標廠商進用原住民義務之期限，而非以得標廠商因政府採購案所取得利潤為其計算依據，而進用原住民義務既然存在於「履約期間」，未雇用足額原住民課以代金之義務亦隨之伴存，而不以履約「實際工作天數」為準據。參諸系爭採購案之契約第六點契約期間明定：「本契約期間自93年1月
8日起至93年12月31日止，必要時本處得逕通知延長6個月。在現有預估採購數量，適用機關若有正當理由者，得不利用本共同供應契約，其減少或未予訂購時，立約商不得要求任何賠償。本契約之有效期間屆滿前所發出之訂購通知均屬有效，立約商不得拒絕。」足徵原告於該合約存續期間內，隨時負有依進用機關通知而依期限交貨之義務，非得逕割裂同一契約內容為數次給付義務，而自行解釋所謂履約期間乃「自通知訂貨日起至交貨日止」，或「自契約訂立日起至最後一批交貨日止」。是以，系爭採購案之履約期間，於前中信局購料處通知延長前，應認係93年1月8日至93年12月30日止，被告作成第一階段（90年11月1日至93年8月31日）原處分㈠4時，其計算原告系爭採購案之履約期間，逕採取所謂「自通知訂貨日起至交貨日止」之解釋方式，而認定系爭採購案之履約期間為「93年2月19日至93年3月10日」，其計算基準有誤，作成之原處分㈠4自有違法。
②政府採購法施行細則第107條、第108條規定，代金係
就得標廠商雇用原住民人數不足國內員工總人數1%差額為核課，此部分因得標廠商於履約期間每日實際國內員工總人數、雇用原住民人數不同而有浮動，因此，自應就履約期間逐日覈實計算。而被告原處分㈠4之作成，就原告雇用不足原住民人數計算，悉依行政院公共工程委員會所提供之原告得標時自行填寫資料為據，經被告向勞工保險局查核後，比對勞工保險局所提供原告每月投保總人數及原住民加退保紀錄資料，與原告所自行填寫者有所出入等情，為兩造所不爭執，並有上開勞工保險局提供之資料附卷為憑，原告就其實際雇用之國內員工總人數及雇用原住民人數，與勞工保險局所提供之資料相符乙節，亦不爭執，是故，被告原處分㈠4之作成顯係基於錯誤之事實認定，於法有違。
㈢原處分㈠4是否因違法而得由被告撤銷之判斷：
⑴行政處分之撤銷涉及「依法行政原則」與「法安定原則」
的角力，此二原則之位階及價值並無軒輊，於個案發生衝突時，應斟酌個案之各種情形調整解決。系爭原處分㈠4雖係對原告產生不利效果之負擔處分，但任何負擔處分，從另一角度看，其實也都具授益處分效果，如系爭原處分㈠4課徵代金一定數額，本身固屬負擔處分，但另方面亦含確認超過一定數額部分不再課徵的受益效果，被告倘欲追徵更高數額的代金，即與撤銷授益處分無異，從而應受信賴保護原則的限制，不得任意為之。是故，原處分㈠4固確為違法之行政處分，然其是否得撤銷，依行政程序法第117條、第119條規定，當取決於原告是否具有值得保護之信賴（具信賴利益，且須無排除信賴之原因），以及其信賴利益是否顯然大於撤銷之公益。經查：
①兩造就原告經原處分㈠4確認第一階段代金額度，已繳
納所核課之代金乙節，並不爭執，是以，原告因信賴該處分，已為一定之財產處置，並確認剩餘資產之運用額度，非可認無信賴利益存在，被告主張原處分㈠4為負擔處分，原告無信賴利益可言云云，委無足採。
②按行政程序法第119條將受益人下列情狀列入排除信賴
之原因：以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者（第1款）、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關一該資料或陳述而作成行政處分者（第2款）、明知行政處分違法或因重大過失而不知者（第3款）。查原處分㈠4違法係因被告就原告履約期間、雇用原住民不足人數之認定錯誤所致，業如前述。其中，履約期間之認定，純係被告就「履約期間」此不確定法律概念闡釋錯誤所肇致，與原告無涉；至於雇用原住民不足人數之認定，被告自承係依原告所提資料核定，然徵諸政府採購法、原住民族工作權保障法相關規定，均未課予得標廠商有申報國內員工總人數或雇用原住民人數之協力義務，論其實際，得標廠商就其所雇用者是否具有原住民身分，往往亦無從確認，是以，原告所提供之資料僅係被告審核參考資料之一，非絕對性資料，被告本應自行審核，要無將怠於審核資料之責，委諸於原告對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述所致。此外，原處分㈠4雖屬違法，但被告就同一階段之代金核定，於原處分㈠4作成前，迭作成原處分㈠1.2.3確認金額，先後自行撤銷，作成原處分㈠4後，復又作成原處分㈠5及原處分㈠再行確認金額，是以，該管事項之主管機關自94年至97年歷經6次處分始確認原處分㈠4違法，原告應無明知該處分違法或因重大過失而不知之情形。從而，應認原告並無排除信賴保護之原因，被告指原告提供不實雇用原住民人數資料且明知行政處分違法，有行政程序法第119條第2款、第3款信賴不值得保護之情形，核非可採。
③原告就原處分㈠4既有信賴利益，且無排除信賴保護之
原因，則原處分㈠4得否由被告自行撤銷，即應視信賴利益是否顯然大於撤銷所欲維護之公益而定，此涉及個案的利益衡量，除須考慮撤銷對原告之影響、不撤銷對公眾或第三人之影響外，也應一併考量處分違法的嚴重程度，以及處分發布後經過時間的長短等因素，被告應對之為利益衡量，所作之利益衡量，本院併可對之審查，自不待言。經查：
Ⅰ被告於審理中始終否認原告存在信賴利益，顯然就本
案「依法行政」與「法安定原則」兩相衝突法益孰輕孰重從未衡量，顯然裁量怠惰。
Ⅱ又，政府採購法得標廠商所負之原住民就業代金債務
為法定債務，以政府採購法第98條、原住民族工作保障法第12條之規定，而非以法律行為、契約或行政處分為依據，亦即，於上開法律所規定原住民就業代金義務之構成要件事實該當之際，該債務即已成立，主管機關所為代金核課處分無非將原本抽象存在債務內容之予以具體化，是以，凡得標廠商原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準時，原住民就業代金債務即時逐日成立。依行政程序法第131條第1項、第2項規定，其請求權消滅時效為5年。
故而，原告第一階段（即91年8月1日至93年8月30日）所逐日產生之代金債務，時效期間各自96年7月31日至98年8月29日，其時效本經原處分㈠4中斷，但於被告97年3月4日原處分㈠撤銷原處分㈠4之際（依送達證書所示，係於97年3月10日送達原告生效），因被告並未依行政程序法第118條另定原處分㈠
4撤銷後失其效力之日期，原處分㈠4之效力為溯及既往失效，依行政程序法第132條規定，已中斷之時效視為不中斷，職是，被告就原告第一階段代金債務之請求權，其中91年8月1日至92年3月9日部分將因被告撤銷原處分㈠4而時效經過而消滅，因此，苟被告以原處分㈠4為違法為由而予撤銷，所侵害者不僅限於原告之信賴利益，對於公益亦非全無影響，然此，顯亦為被告所未曾裁量者。
⑵從而，原處分㈠4雖有違法之處，但原告有其信賴利益，
且信賴並無不值得保護之處，尤其，本案中因被告就原告同一階段債務已累次作成多次處分，又迭次自行撤銷（原處分㈠4.3.2.各自撤銷前處分部分，因各次重核之代金額度均低於前次，其撤銷不涉及原告信賴保護，均應肯認之），其中尚且經訴願程序，原告就被告原處分㈠4之信賴有其堅強基礎，且原處分㈠4作成後2年有餘，始又以原處分㈠逕予撤銷，顯然有違法之安定性。此外，被告對於撤銷所欲維護之公益與所應保護之信賴利益全無權衡裁量，復未斟酌前揭相關時效及行政處分撤銷效力是否應溯及既往等癥結，亦有失於行政機關於行政行為時應依行政程序法第9條（利與不利情形兼具考量）、第10條（行政裁量之界限）規定為之規範。
㈣綜上，原處分㈠兼具2部分內容，一為撤銷原處分㈠4，一
為重新核課原告第一階段之原住民就業代金處分。而其撤銷撤銷原處分㈠4部分，顯然裁量怠惰，有悖於行政程序法第
9條、第10條規定；重新核課部分，未能慮及原告91年8月
1日至92年3月9日之原住民就業代金債務已時效經過而消滅，一方面逕為撤銷原處分㈠4，一方面就時效消滅之債務為核課，亦於法有違，訴願決定㈠未審酌上開疏漏，逕予維持，亦有違誤，均應撤銷，原告訴請撤銷，為有理由。
四、原處分㈡及訴願決定㈡部分：㈠兩造就被告以原告標得前中信局購料處系爭SARS防疫衛材採
購案，履約期間內第二階段（即93年9月1日起至94年6月30日）之原住民就業代金，先後以系爭函㈠、97年8月14日原民衛字第0970036982號函試算原告應繳代金額度，嗣以原處分㈡核課633,600元，扣除原告已繳納106,656元，尚命原告補繳526,944元等情並不爭執，並卷附有系爭函㈠、97年8月14日原民衛字第0970036982號函及原處分㈡等件影本為憑。兩造爭執厥有二者，其一為系爭函㈠是否為行政處分，原告是否得以此主張原處分㈡違背系爭函㈠之跨程序拘束力，或主張原處分㈡違反信賴保護原則；其二則係原處分㈡核課原告第二階段原住民就業代金額度之計算基礎是否有誤。茲論述如下。
㈡按行政機關尚未作成完全及終局之決定前，為推動行政程序
之進行，所為之指示或要求，為「準備行為」，此種準備行為如不具獨立之規制性質，未設定有拘束力之法律效果者，即非行政處分。只是，人民對此種準備行為之要求，如不予理會，可能導致行政機關於認定事實時為不利之證據評價，從而作成不利之終局決定。徵諸系爭函一主旨所載，業已明示其內容不過為檢送核課期間未足額雇用原住民應補繳代金明細表、標案資料、繳款書及陳述意見書，並於說明五註明：「本文係依行政程序法第102條規定，給予陳述意見之機會，並非行政處分……」，是以，被告系爭函一並無對外一定法律效果之目的，並非行政處分，至為明確。該函雖檢具繳款書，並於說明四中記載：「本案查核資料係轉錄……，惠請貴單位於查對無誤後，依限於95年2月20日前，……逕至台灣銀行或其各地分行繳納……」然原住民就業代金債務乃法定之債，業如前述，其成立非以行政處分為之，而係取決於構成要件事實是否該當，是以，政府採購法施行細則第
108條即規定，得標廠商僱用原住民之人數不足者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，繳納上月之代金。故而，系爭函㈠上開說明無非檢具資料令原告自行核對，如原告確認無訛，即得依此繳納，被告予以收受亦不生不當得利之疑義，原告如有意見，依同函說明四所載，則得提出陳述意見書，供被告參酌再為核課處分。基此，被告系爭函㈠乃前述典型不具規制效力之準備行為，原告徒以業依系爭函㈠指示而繳納部分代金，主張系爭函㈠具有確認核課代金之效力，為行政處分云云，殊無足採。系爭函㈠既非行政處分，則原告主張其具有跨程序拘束力，或主張其不得撤銷，否則有違信賴保護云云，即失其立論基礎，亦無庸論。
㈢至於，原告援引第一階段原處分㈠4對系爭SARS防疫衛材採
購案契約時間之認定，指原處分㈠4未經撤銷，對被告第二階段系爭SARS防疫衛材採購案契約履約時間之認定有跨程序拘束力部分。查原處分㈠4、原處分㈡分係就原告第一階段、第二階段應課原住民就業代金額度為認定，核課客體全然不同，系爭SARS防疫衛材採購案履約期間之認定不過為核課代金構成要件事實之一，前者行政處分之實質存續力與後者行政處分全然無涉，且前後二行政處分也無所謂先行裁決或部分許可之關係，原處分㈠4自不能超越原來之行政程序，限制被告對第二階段核課金額之認定，亦併指明。
㈣第查，原處分㈡核課原告第二階段原住民就業代金額度之計
算基礎，係依卷附系爭SARS防疫衛材採購案共同供應契約、前中信局購料處96年6月12日中購交二簡745號函、勞工保險局95年9月18日保承新字第09560414050號函所附勞保總人數、勞保原住民名單為依據，依此基礎計算原告第二階段代金額度，經核並無違誤。原告雖主張：系爭SARS防疫衛材採購案履約期間之計算，應以原告實際履行9筆訂單之期間（即下訂日至交貨日）作為核課代金之履約期間，被告逕以該採購案契約書面所載供應期間為履約期間，自有違誤；且原採購案契約載明期間為93年1月8日至93年12月31日，被告逕依衛生署疾病管制局疾管源字第0930020920號函採認契約業經前中信局延長至94年6月30日，未證明該延長契約之通知送達原告，亦有違誤云云。然查：
⑴本案系爭SARS防疫衛材採購案履約期間之認定，係自訂約
日起至廠商完成履約事項之日止，非以實際執行工作天數為據，業如前述，茲不贅論，原告主張以實際工作天為準據，有悖原住民就業代金制度之立法本意，自無可採。
⑵系爭SARS防疫衛材採購案之契約第六點契約期間明定：「
本契約期間自93年1月8日起至93年12月31日止，必要時本處（即前中信局購料處）得逕通知延長6個月。」而前中信局購料處96年6月12日中購交二簡745號函則明示契約業已延長至94年6月30日乙節甚詳，顯然該處已通知原告契約延長6個月。原告猶執詞衛生署疾病管制局並非該契約之當事人，被告僅以疾管源字第0930020920號函要求前中信局向原告延長契約，但未能證明前中信局已向原告延長契約，就此，被告應提出前中信局向原告延長契約之書函及送達回證以為舉證云云。惟前中信局司乃系爭SARS防疫衛材採購案契約當事人，並無疑義，前揭前中信局函明示契約已延長至94年6月30日，即相當於該公司出具證明證實已向通知原告延長契約，而論其實際，原告從未否認前中信局已通知其延長契約，卷附行政院公共工程委員會共同供應契約電子採購系統網路查詢資料亦明確顯示系爭系爭SARS防疫衛材採購案契約延長至94年6月30日，原告為契約當事人，亦從未向行政院公共工程委員會就此登打記錄異議，可認前中信局通知延長契約之意思表示確已到達原告，原告臨訟徒以被告未提供由前中信局（契約訂立相對人）所發予原告之書函暨送達證明為由卸責，自無足採。
⑶從而，被告以原處分㈡就原告第二階段僱用員工總人數逾
100人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定，核課原告原住民就業代金633,600元，扣除原告已繳納106,656元，尚需補繳526,944元，與法相符，訴願決定㈡遞予維持，亦無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、綜上，原處分㈠撤銷原處分㈠4部分，有悖於行政程序法第
9條、第10條規定，重新核課原告第一階段之原住民就業代金處分部分，未慮及原處分㈠作成當時，91年8月1日至92年3月9日之原住民就業代金債務有因時效經過而消滅之虞，一方面逕為撤銷原處分㈠4，一方面就時效消滅之債務為核課，亦於法有違，訴願決定㈠未審酌上開疏漏，逕予維持，亦有違誤，均應撤銷。至於原處分㈡核課原告第二階段原住民就業代金額度之計算，經核無誤，原處分㈡以原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，依同條第3項規定，核課原告原住民就業代金633,600元，扣除原告已繳納106,65
6元，尚需補繳526,944元，訴願決定㈡遞予維持，均無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中華民國98年7月8日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官許麗華法官楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年7月8日
書記官徐子嵐