裁判字號：最高行政法院94年裁字第470號裁定
裁判日期：民國94年03月24日
裁判案由：獎勵投資條例
最高行政法院裁定
94年度裁字第00470號抗告人臺灣土地開發信託投資股份有限公司代表人甲○代理人 黃旭田 律師上列抗告人與相對人花蓮縣政府間因獎勵投資條例事件，對於中華民國93年7月29日臺北高等行政法院92年度訴字第5673號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主文原裁定廢棄。
理由
一、本件原裁定略以：抗告人於民國（下同）77年11月16日與相對人簽訂之合作開發光華工業區協議書，以合作方式辦理花蓮縣光華工業區前期、後期之開發工作，雖簽訂該協議書之一方即相對人為行政機關，惟雙方係以「合作開發協議書」之文義用語為書面名稱，合作模式：甲方（即相對人）之工作及權責為負責辦理本工業區之土地取得、地籍整理等工作；乙方（即抗告人）之工作及權責為負責籌措本工業區開發所需之土地取得及工程費等各項經費為本開發案債權債務之主體並負盈虧責任。核其所涉公益色彩尚非濃厚，亦無明顯上下服從或隸屬關係，且77年11月締約當時，行政契約不僅罕見，行政訴訟制度未臻完備，司法審判實務，亦將開發契約，定性為私法契約，並受民事法規之審判，本件締約雙方於當時自當有此共識。相對人辯稱系爭開發案為抗告人單純之投資案，自為可採。綜上說明，系爭合作開發協議書應具私法契約之性質，締約雙方因該協議書內容所發生爭議，自屬私法上爭訟事件，行政法院對之無裁判權，因引行政訴訟法第107條第1項第1款，駁回抗告人之訴。
二、抗告意旨略謂：原審漏未審究抗告人當時為「公營金融機構」之事實，且在協議書上雙方甚至約定「本協議書經甲、乙雙方換文同意生效並會銜呈報台灣省政府備查見證」，若是私法契約，豈有可能需「呈報備查」、「見證」？原審未說明抗告人主張簽約主體為公部門之事實足認本件具公法性質何以不足採，且相對人在兩造協議下所負責任是「土地取得」、「地籍整理」等，係土地高權下才有的權能，完全屬公權性質，原審認「公益色彩尚非濃厚」，實與一般經驗法則有違。又抗告人自負盈虧責任充其量只是「開發代辦費用」已預先設定為開發成本百分之10，不能多拿，試問成本、收益均非抗告人可決定，何來「自負盈虧責任」？原審顯有裁定不備理由、理由矛盾之違法。又公法、私法之判斷基準應就「契約標的」乃至「契約整體目的及給付目的」為斷，相對人所負責之工作，明顯為公權力行使事項，且契約之訂定係為執行獎勵投資條例而來，無論從契約目的、契約給付之內容，在在應將本件定性為公法契約，且法律爭議究屬公法或私法事件，應依據當事人主張之請求所生之法律關係的性質來判斷，非取決於當事人的意思，而必須作客觀的判斷。另依最高法院61年台上字第1672號判例，可知公法契約自始即存於我國法制之中，不能以早期公法契約之觀念尚未發達為由，而否定本件系爭契約性質屬公法契約，原審亦有裁定不備理由、理由矛盾之違法。
三、本院按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第2條、第8條第1項定有明文。又「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」司法院釋字第348號解釋理由闡釋甚明。公法契約於行政主體與他造當事人就約定之內容達成協議，因意思表示合致而成立。而公法契約（或稱行政契約）與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。對具體之契約予以判斷時，原則上應以其約定內容亦即所謂契約標的為準。倘給付內容屬於中性，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付目的判斷之。次按，為獎勵投資，加速經濟發展，政府制定獎勵投資條例一種（施行期間已於79年12月31日屆滿，經行政院以80年1月
30日台80經字第4207號公告當然廢止）。其第3章「工業用地之取得」第55條規定：「政府計畫開發工業用地時，由工業區主管機關擬具詳細徵收計畫書，附具計畫開發用地綱要計畫圖及徵收土地清冊，依規定分別送請省（市）政府核定，或送由內政部轉行政院核定，發交當地直轄市或縣（市）地政機關依左列程序辦理徵收，並於辦理完畢後，層報行政院備查：一、直轄市或縣（市）地政機關，於接到核定徵收土地案時，應即定期召集土地所有權人協議補償地價；未能達成協議者，提請標準地價評議委員會評定之。二、直轄市或縣（市）地政機關，於接到核定徵收土地案時，應即派員調查一併徵收之土地改良物實況，作為計算補償費之依據；土地所有權人或利害關係人不得拒絕或妨害其調查。三、直轄市或縣（市）地政機關，應於補償地價及土地改良物補償費協議成立或評定後15日內公告徵收，並通知土地所有權人及土地他項權利人。公告期間為30日；土地所有權人及利害關係人認為徵收有錯誤、遺漏或對補償地價或補償費有意見時，應於公告期間內申請更正或提出異議。直轄市或縣（市）地政機關，應即分別查明處理或提請標準地價評議委員會復議。四、公告期滿確定徵收後，由直轄市或縣（市）地政機關通知土地所有權人，於20日內繳交土地所有權狀及有關證件，具領補償地價及補償費；逾期不繳交者，宣告其權狀及證件無效，其應補償之地價及補償費依法提存之。五、被徵收土地原設定之他項權利，因徵收確定而消滅；其權利價值，由直轄市或縣（市）地政機關於發給補償費時代為補償，並以其餘款交付被徵收土地之所有權人。六、被徵收土地承租人之損失補償，由直轄市或縣（市）地政機關依第65條之規定處理。七、補償地價及補償費發給完竣後，由直轄市或縣（市）地政機關逕行辦理土地權利變更登記。」本條例所稱工業區主管機關，在中央為經濟部工業局，在省（市）為省（市）政府建設廳（局），在縣（市）為縣（市）政府（本條例施行細則第67條）。為利用公營事業或公營金融機構人力、物力共同開發，減輕政府負擔，本條例第60條規定：「政府計畫開發工業用地為工業區時，得委託公營事業或公營金融機構辦理土地收購、整理、劃分及出售等業務。」而「公營事業或公營金融機構依本條例第60條規定，受政府委託辦理工業區土地收購、整理（開發）、劃分及出售等業務者，得計列代辦費，其數額不得超過投資於該土地之下列各款費用總金額百分之10：一、土地取得費用。二、各項公共設施之直接投資。三、規劃、整理（開發）及管理費用。」本條例第93條第1項定有明文。又「編定之工業用地開發為工業區時，區內原有工廠按廠地面積，比例負擔開發建設費用。」「工業區開發完成後，其出售或據以計算租金之地價，由經濟部會同內政部審定之。政府及政府委託開發之工業區土地出售時，由承購人按承購地價繳付百分之3至百分之5之工業區開發管理基金；其保管及運用辦法，由行政院定之。工業區土地，於公共設施完成或公告現值提高後，其出售價格，得酌予提高；其超過成本之售價收入，全部撥充工業區開發管理基金。」為本條例第63條、第64條所明定。
本件抗告人與相對人於77年11月16日簽訂之「合作開發光華工業區協議書」，其內約定：「一、合作方式：（一）花蓮縣政府（以下簡稱甲方）與台灣土地開發信託投資股份有限公司（以下簡稱乙方）依據獎勵投資條例等相關法令規定以合作方式辦理「光華工業區」之開發工作，并邀請有關機關派員組成「花蓮縣光華工業區開發工作委員會」，協調連繫以利工作推展。（二）本工業區因開發面積較小，故為有效利用土地，應不規劃住宅社區，以敷經濟效益。二、工作及權責劃分：（一）甲方負責辦理本工業區之土地取得、地籍整理等工作，其工作範圍及權責如左：1.花蓮溪鄰本工業區河川區域線之確定及本工業區於該區域線範圍內之勘界及地籍整理等工作。2.辦理有關本工業區土地及地上物之調查、估價、協議、補償及所有地上物之拆除等工作。3.辦理本工業區土地取得及協調溝通以及糾紛處理等工作。（進度表如附件－依序就工業用地範圍確定補樁及資料調查作業、地上物查估工作、土地取得工作、開發工程規則設計、開發工程發包施工、公用設施配合作業、地籍整理及登記、規定地價、成本計算及報核出售、計畫總進度等項目預定工作時間）。4.開發完成後區內全部土地之地籍整理及分割登記等工作。5.如有原有工廠，負責辦理開發完成後原有保留工廠建設費之徵收工作。6.辦理本工業區區外排水用地之取得工作。
7.協助有關單位辦理配合開發工業區有關事宜，如自來水、電力、電信之供應等工作。8.甲方授權乙方於開發完成土地出售時發給承購人土地產權移轉證明書、土地使用證明書。
（二）乙方工作範圍及權責如左：1.負責籌措本工業區開發所需之土地取得及工程費等各項經費（含補償費、工程費及行政作業費等）為本開發案債權債務之主體並負盈虧責任。
2.全權負責辦理本工業區開發之規劃、設計、發包、施工、監造及開發完成後開發成本之核算送審及工業用地之出售處理等有關業務。3.依權責提供興辦工業人購地、建廠貸款。
4.協助甲方辦理有關開發事項。三、工作程序：（一）本工業區土地取得補償費及地上物補償費經甲方與有關所有權人協議確定後由乙方乙次撥交甲方或甲方指定之機構由甲方辦理發放手續，其發放清冊及收據除依規定處理外並送乙方收存。（二）本工業區開發辦理地籍測量、分割、整理、登記等有關作業經費及開發委員會行政作業經費於預算製定並提報開發委員會議議決通過後，由乙方視需要分次墊撥本工業區開發委員會所設之專戶存儲統籌支用，並列入開發成本。
（三）本區土地依獎勵投資條例之規定取得後，乙方委託甲方以甲方名義登記。（四）本工業區於開發完成後，由甲方依乙方所提供之坵塊規劃圖說及獎勵投資條例之規定辦理地籍測量、整理、分割、登記並造繪整理前後之土地對照清冊、地籍圖暨整理後之土地所有權狀，委由乙方依照規定報請主管機關核定地價後，辦理土地出售及核發產權移轉證明書、土地使用證明書。（五）開發完成後土地售價之擬定及收入價款之處理：1.工業區土地售價由乙方根據有關規定及成本項目核計擬訂出售價格並依獎勵投資條例第64條之規定辦理之。2.經奉核定之開發代辦費用，乙方分配百分之80，甲方分配百分之20，並由乙方按工業區土地已銷售比例分4次撥付，其中50%撥付花蓮縣工業發展投資策進會以作為發展地方工業之用，50%撥付花蓮縣政府統籌發展地分（方）之用。3.工業區內原有工廠，應依獎勵投資條例亦63條規定編定之工業用地開發為工業區時，區內現有工廠按廠地面積比例負擔開發建設費用，其負擔標準由乙方按開發成本核計由甲方依法逐筆收取．．．，乙方解繳經濟部工業局基金保管運用委員會。四、其他：（一）本協議書經甲乙雙方換文同意生效並會銜呈報臺灣省政府備查見證。（二）本協議書未定事宜得經雙方換文同意訂定之並與本協議書具相同效力。
（三）本工業區分前後兩期開發（前期為甲方於74年公告編訂在案部分，後期為面積調整擴增部分），本協議書各項條款適用於前後兩期之開發區。」綜觀系爭「協議書」全部內容，乃相對人依據當時有效施行之獎勵投資條例第3章「工業用地取得」規定（含其施行細則），計畫開發工業用地為工業區，而依該條例第60條及前揭相關規定與抗告人達成協議，訂立系爭「協議書」，委託抗告人以合作方式，共同辦理「光華工業區」之開發工作，並約定雙方工作範圍及權責劃分（依約定內容，相對人工作及權責為本條例第55條、第63條；抗告人為本條例第60條及其施行細則第93條之規定事項）、工作程序（含開發完成後土地售價之擬定及收入價款之處理，並將本條例第63、64條規定事項訂定為契約內容）。由上雙方訂立之系爭「協議書」所依據法律「為獎勵投資，加速經濟發展」公益性質之獎勵投資條例，訂約整體目的及約定之給付內容與效力綜合判斷，系爭兩造所協議合致訂立之「合作開發光華工業區協議書」應屬公法契約（行政契約）甚明。原裁定以前開理由認系爭「協議書」為抗告人單純之投資案，屬私法契約性質，駁回抗告人在原審之訴，尚嫌違誤，抗告意旨執以指摘，求予廢棄，為有理由。
四、依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。中華民國94年3月24日
第三庭審判長法官廖政雄
法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國94年3月24日
書記官陳盛信