高雄高等行政法院92年度訴字第163號判決

裁判字號：高雄高等行政法院92年訴字第163號判決

裁判日期：民國92年06月19日

裁判案由：退職酬勞金

高雄高等行政法院判決九十二年度訴字第一六三號
原告甲○○被告屏東縣屏東市公所代表人乙○○○○訴訟代理人丙○○右當事人間因退職酬勞金事件，原告不服屏東縣政府中華民國九十二年一月十六日九十一年屏府訴字第七十四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告自民國（下同）七十一年八月一日起開始擔任屏東市大湖里里長，並於九十一年七月三十一日卸任，原告認其前後擔任里長之年資計有二十年，遂於九十一年七月二十六日以書面向被告申請支領以退職當月事務費計算十個月份之退職酬勞金；經被告以原告之請求與內政部函釋里長服務年資計算至八十七年七月三十一日止要件不符，乃以九十一年八月一日屏市民字第○九一○○二七六一二號函否准原告之申請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。被告應作成給付原告新台幣（下同）四十一萬元及自九十一年七月三十一日起至清償日止，按年息百分之五計算利息之處分。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
查原告自七十一年八月一日起，即擔任被告所屬屏東市大湖里里長職務，繼續五屆，至九十一年七月三十一日卸任，年資計二十年。於八十九年頒行「地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例」前，即已擔任里長，並於八十七年七月選上該屆里長，任期繼續至九十一年七月三十一日年資滿二十年，故於退職時，被告亦應給付退職當月相當事務補助費十個月計算金額之退職酬勞金；又因地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例施行前之八十七年八月一日原告擔任之第十六屆里長業已任職，故原退職酬勞金給付之約束，尚有效存在，蓋里長之任期每屆四年，既於任命始日已有附期限發給退職酬勞金之合意承諾，自不受法則變更而溯及既往無效。原告擔任之第十六屆村里長任期於九十一年七月三十一日屆滿，原告繼續擔任里長五屆，年資有二十年，合於核發退職酬勞金規定，然原告向被告請求核發竟遭拒絕，為此提起本件訴訟。
乙、被告主張之理由：
里長退職酬勞金之發放係依據臺灣省政府八十一年九月十日八一府民一字第一七一九○二號函規定辦理，惟因與八十九年一月二十六日總統公布地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第七條、第八條規定不符，應認其效力因而終止，則本件原告自七十一年八月一日就任里長，經內政部釋示年資計算至第十五屆止（八十七年七月三十一日）為十六年，不符合發放退職金之年資規定，且參諸司法院釋字第五二五號解釋，本件亦無信賴保護原則之適用，故被告依法不發予退職酬勞金，核無不合。
理由
一、按「村（里）長由鄉（鎮、市、區）公所編列村（里）長事務補助費，其補助標準，每村（里）每月不得超過新台幣四萬五千元。前項事務補助費，係指文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用。」「地方民意代表費用之支給及村（里）長事務補助費之補助項目及標準，依本條例之規定；本條例未規定者，不得編列預算支付。」八十九年一月二十六日公布之地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第七條及第八條分別定有明文。又「說明二、依據行政院主計處八十九年九月二十七日台八十九處忠六字第一四四九七號函略以：依據『地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例』規定，村里長事務補助費係指文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用，其補助項目及標準依該條例規定，該條例未規定者，不得編列預算支付。故本案有關村里長出國考察經費、年節獎金、考成獎金、退職酬勞金、撫恤金等相關福利支出，依上開規定不得編列預算支付。」則經內政部八十九年十月十七日台（八九）內中民字第八九○七四六四號函釋示在案。查此函釋乃內政部本於中央主管機關之地位，所為闡明法規原意之解釋性行政規則，核與地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例規定意旨相符，爰予援用。
二、本件原告係自七十一年八月一日起開始擔任屏東市大湖里里長，並於九十一年七月三十一日卸任等情，已經兩造分別陳述在卷；而原告因認其前後擔任里長之年資計有二十年，遂於九十一年七月二十六日以書面向被告申請支領以退職當月事務費計算十個月份之退職酬勞金；經被告以九十一年八月一日屏市民字第○九一○○二七六一二號函認原告請求因與內政部函釋里長服務年資計算至八十七年七月三十一日止要件不符，乃予以否准一節，亦有該函附卷可稽，均堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以原告於地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例施行前之八十七年八月一日，原告擔任之第十六屆里長業已任職，而原退職酬勞金給付之函釋，當時尚有效存在，且里長之任期每屆又是四年，故應認原告於該屆里長任期屆滿時，亦有退職酬勞金請領權云云，資為爭執。
三、經查：
（一）按「為酬庸資深村里長之辛勞，並配合其任期，凡擔任村里長滿二十年以上，於卸任時或於任期內死亡者發給十個月份與村里長事務費同額之一次退職酬勞金或撫慰金，並自八十二年一月一日起辦理。」固經台灣省政府八十一年十二月十日八一府民一字第一七九二四三號函釋示在案；然八十八年一月二十五日公布之地方制度法第六十一條第三項明定村里長為無給職，而上述八十九年一月二十六日公布之地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例第七條及第八條更明文規定：「村（里）長由鄉（鎮、市、區）公所編列村（里）長事務補助費，其補助標準，每村（里）每月不得超過新台幣四萬五千元。前項事務補助費，係指文具費、郵電費、水電費及其他因公支出之費用。」「地方民意代表費用之支給及村（里）長事務補助費之補助項目及標準，依本條例之規定；本條例未規定者，不得編列預算支付。」足見依上述台灣省政府八十一年十二月十日八一府民一字第一七九二四三號函釋給與之「十個月份與村里長事務費同額之一次退職酬勞金或撫慰金」，因違背上位規範之地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例規定，故自地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例於八十九年一月二十八日施行起即無其適用。本件原告係自七十一年八月一日起開始擔任里長，需至九十一年七月三十一日卸任時，其擔任里長之服務年資始滿二十年一節，已經原告陳述甚明，並有原告之里長當選證書影本可按；而依上述台灣省政府八十一年十二月十日八一府民一字第一七九二四三號函釋，請領一次退職酬勞金之要件為擔任村里長滿二十年以上；然於原告擔任里長滿二十年時之九十一年七月三十一日，原告據為請求之台灣省政府八十一年十二月十日八一府民一字第一七九二四三號函釋業因違反上位規範而不得適用，故原告自不得再執已不得適用之函釋請求被告給付一次退職酬勞金。
（二）又按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．．．．．任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。．．．．．．是以在有關規定停止適用時，倘尚未有客觀上具體表現信賴之行為，即無主張信賴保護之餘地。．．．．．．。」業經司法院釋字第五二五號解釋在案。查原告執為請求所依據之台灣省政府八十一年十二月十日八一府民一字第一七九二四三號函釋，其內容明白表示需擔任村里長滿二十年以上，而於卸任時或於任期內死亡者始發給十個月份與村里長事務費同額之一次退職酬勞金，亦即此一次退職酬勞金請求之要件係以擔任村里長之「年資」為計算基準，並非以里長之屆數作為基準；故因上述「地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例」於八十九年一月二十六日公布，致上述台灣省政府八十一年十二月十日八一府民一字第一七九二四三號函釋不能適用時，依前開所述，原告擔任里長之年資因並未滿二十年，則依上述台灣省政府八十一年十二月十日八一府民一字第一七九二四三號函釋，原告並未具備領取一次退職酬勞金之條件；亦即原告在台灣省政府八十一年十二月十日八一府民一字第一七九二四三號函仍適用之期間，既尚未具備領取一次退職酬勞金之條件，則其即未因此函釋之不適用而有何值得保護之信賴存在；至原告因此函釋預期其於任期屆滿二十年時得領取一次退職酬勞金，則純屬原告主觀之願望或期待；蓋原告雖已就任該屆里長，但於任期結束前任何人均無法預期得任滿全部任期，況任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，尤其原告所擔任之里長職務，於地方制度法公布施行前，依台灣省各縣市實施地方自治綱要第三十七條規定訂定之台灣省鄉鎮縣轄市公所組織規程準則第十四條第一項規定亦屬無給職，而此退職酬勞金係按原告領取之事務費計算，核與一般退休金或退職金給予之法理基礎及計算基準均不相同，並上述台灣省政府函釋明白表示係以酬庸為目的，故原告對上述台灣省政府之函釋不再適用當非毫無預見，是本件客觀上原告並無具體表現信賴之行為存在，則依上述司法院釋字第五二五號解釋，本件原告之情形尚欠缺信賴要件，並不在信賴利益保護範圍，是原告以地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例施行前，其已擔任該屆里長為由，主張其有應受保護之信賴利益云云，自無可採。
四、又原告雖提出內政部九十一年七月十八日台內中民字第○九一○○七八一四八號書函，主張應為有利於原告之認定云云；然查，該書函主要是謂「查地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例施行後適用疑義，前經本部八十九年十一月二十九日邀請各直轄市、縣（市）政府及縣政府指派之鄉（鎮、市）長代表、村（里）長代表及有關單位共同研商獲致結論：有關『地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例』施行前，村里長服務已滿二十年，目前仍在職，其於卸任或任期內死亡者，既涉新舊法規銜接適用，基於既得權益應予保障之原則及公平一致起見，同意由地方政府本自治監督權責編列預算發給退職酬勞金。
」有該書函附卷可稽；故此函釋仍強調需於「地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例」施行前，村里長服務已滿二十年者始基於既得權之保護，得領取一次退職酬勞金；原告既於「地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例」施行前，里長服務年資尚未滿二十年，本院自無從援此書函為有利於原告之認定。另被告原處分援引內政部八十九年十二月十四日台（八九）內中民字第八九七一五三四號函認發給里長服務滿二十年年資僅計算至八十七年七月三十一日部分，不僅與上述內政部九十一年七月十八日台內中民字第○九一○○七八一四八號書函所稱之「地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例施行時」之見解有異，而依本院前述關於台灣省政府函釋適用時點之意見，其此部分之理由雖有未洽；然其否准原告請求之結論則無不合。另依前述之台灣省鄉鎮縣轄市公所組織規程準則或地方制度法規定，里長均屬無給職，故其平日所領取者係屬事務費並非薪資，是原告援引公務員之例，主張至少其於「地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例」施行前之年資亦應予以認列，不能全數不計云云，實對里長之性質有所誤解，不足採取。再原告所繳交之互助金乃基於里長間之福利互助（婚喪喜慶事項之互助）而繳交，核與本件原告所爭執之一次退職酬勞金無涉，併予敘明。
五、綜上所述，原告之主張並無可採。被告原處分否准原告所為發予里長服務年滿二十年之一次退職酬勞金請求，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告作成給付原告四十一萬元及自九十一年七月三十一日起至清償日止，按年息百分之五計算利息之處分，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年六月十九日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官陳光秀法官李協明法官楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十二年六月十九日
法院書記官藍亮仁