裁判字號：最高行政法院97年判字第143號判決
裁判日期：民國97年03月20日
裁判案由：水污染防治法
最高行政法院判決
97年度判字第00143號上訴人興南製革廠股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 林石猛 律師
張宗琦 律師被上訴人高雄縣政府代表人乙○○上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國95年6月15日高雄高等行政法院95年度訴字第226號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人從事製革業，前經被上訴人所屬環境保護局（下稱高雄縣環保局）於民國93年7月13日派員前往稽查，經採取其排放之廢水，檢驗結果化學需氧量及懸浮固體，未符合製革業之放流水標準所定限值，違反水污染防治法第7條第1項規定，被上訴人乃於同年9月21日據以裁處上訴人新台幣（下同）6萬元罰鍰，並限期改善，上訴人於同年10月8日改善完成在案。嗣經高雄縣環保局於同年10月21日及25日分別派員前往稽查，經採取其排放之廢水送驗，檢驗結果均未符合放流水標準所定限值，再次違反水污染防治法同條項規定，被上訴人於93年12月25日據以裁處上訴人24萬元罰鍰，並限期改善，上訴人於94年5月11日改善完成在案。嗣經高雄縣環保局分別於同年5月17日、5月24至26日、30日、31日及6月1日、2日、6日派員前往稽查，經採取其排放之廢水送驗，檢驗結果仍未符合放流水標準所定限值，又違反水污染防治法同條項規定，被上訴人乃以上訴人1年內經2次限期改善，仍繼續違反水污染防治法規定，符合同法第73條第4款所定情節重大之情形，爰依同法第40條規定裁處上訴人54萬元罰鍰，且一併命其停工。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：依現行防污技術，上訴人甫完成改善，並經被上訴人複查合格，豈有於數日後即違反水污染防治法之可能，況復查合格後，被上訴人之密集採樣行為，實難謂正當；縱使改善後，上訴人排放之廢水再次違反規定，惟被上訴人未依水污染防治法第40條前段規定及本院92年度判字第1282號判決意旨，逕予舉發或告知上訴人注意，反而密集採樣並連續處罰，並具執行罰之性質，實有違正當法律程序，其加重處罰決定，亦有裁量濫用之違法。又水污染防治法第73條第4款規定，係指1年內經2次限期改善而未改善，繼續違反水污染防治法規定者而言，上訴人既已依規定完成改善，是否仍可認定為情節重大，而據以加重處罰以符比例原則之要求，即有待商榷空間，似應參酌業已廢止之「水污染防治法情節重大認定原則」而為解釋。此外，停工處分具有最後手段性，依目的解釋、歷史解釋及「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第3條規定，被上訴人實應依水污染防治法第40條規定，以高額罰鍰及連續處罰為之，而非逕行處以命令停工，以符比例原則。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。
三、被上訴人則以：高雄縣環保局人員於94年5月16日起，發現上訴人之廢水放流口附近呈乳白色，並產生惡臭，顯係皮革廢水未經正常操作即排放，乃於放流口採集水樣，並作成紀錄後送驗；考量上訴人一年內業經二次限期改善，倘因單次稽查採樣結果未符合放流水標準即受停工處分，故被上訴人為求慎重，乃於上訴人知悉之情況下，決定自同年5月24日起連續採集上訴人放流水樣9次，經檢驗結果均未符合放流水標準，足證上訴人並未妥善操作廢水處理設備，致所排放廢水未符合放流水標準。由放流口水質狀況及水質報告所示之結果均可證明上訴人所排放之廢水未符合放流水標準。又高雄縣環保局雖針對上訴人工廠連續稽查，並採集放流水水樣，惟僅作成一次行政處分（秩序罰），意在謹慎證明上訴人於正常氣候下，所排放之廢水確實未符合放流水標準，尚非屬按日連續處罰（執行罰），故免按日作成行政處分並送達上訴人。再者，依環保署93年6月14日環署水字第0930042036號函示「查獲當時之違反行為應處以行政罰鍰（行政秩序罰），倘經查符合情節重大者，並應命其停工或停業（行政執行罰）。」上訴人一年內經兩次限期改善，仍繼續違反本法規定，已符合情節重大之規定，除課以罰鍰處分外，並依法處分停工。此外，本件被上訴人於作成行政處分前，已依規定給予上訴人陳述意見之機會，上訴人未依限提出陳述，乃依法作成處分，程序正當且無違反比例原則等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，其理由略以：上訴人於1年內經2次限期改善，仍繼續違反水污染防治法第7條第1項規定，揆諸同法第73條第4款規定，已符合同法第40條所稱情節重大之情形，而非因被上訴人對其為9次稽查採樣檢驗結果均不符合放流水標準所致，故縱使被上訴人僅對上訴人為一次稽查採樣，若其檢驗結果不符合放流水標準，仍符合上開所謂情節重大之規定，其應適用裁處之法令依據，並無不同；是本件被上訴人為慎重起見，連續9次對上訴人為稽查採樣，最後再對上訴人為一次處分，並無一事兩罰之情事，且水污染防治法亦無規定，須前一次稽查採樣檢驗處罰等程序完畢後，始得再為另一次之稽查採樣檢驗處罰等程序，主管機關得隨時加以稽查採樣檢驗，並無時間、次數之限制，且每次稽查採樣檢驗之結果，若有未符合放流水標準時，均可各別加以處罰。本件被上訴人所稽查採樣之9次均未符合放流水標準，然並未予以處罰9次，已屬從寬處理，尚難謂有何違反正當法律程序可言。又本院92年度判字第1282號判決，乃係就按日連續處罰（執行罰）之情形所為之判決，與本件並不相同，自難比附援引。另按水污染防治法第73條第4款規定，本法第40條所稱之情節重大，係指「一年內經二次限期改善，仍繼續違反本法規定者」，則依文義解釋，其所謂情節重大，顯然不限於「一年內經二次限期改善未改善完成，仍繼續違反本法規定者」，即「一年內經二次限期改善已改善完成，仍繼續違反本法規定者」亦屬之。況「水污染防治法情節重大認定原則」業已於91年5月22日廢止，且就水污染防治法所謂之情節重大認定標準，已明文規定於該法第73條，自應依該規定加以判斷，而不得再適用上開認定原則。再按環保署94年5月20日修正之「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」（下稱裁量基準），就嚴重污染案件應依附表所定裁量基準裁處罰鍰，但經主管機關認定，屬本法第73條各款規定情節重大情形之一者，得處以違反各該條規定之最高罰鍰。而前揭裁量基準係行政規則之一種，乃環保主管機關基於使其下級辦理裁罰機關對違章案件之裁罰金額或倍數有一客觀之標準可資參考，避免專斷或有輕重之差別待遇，僅就執行母法之細節性、技術性事項加以具體明確規定，尚未逾越立法裁量範圍。且按行政裁量事項，若無逾越權限或濫用權力情事，應非行政法院所得審究之範圍。蓋法律既許可行政機關有選擇或判斷之自由，則其所作成之處置，在法律上之評價均屬相同，除因裁量瑕疵之情形，已影響裁量處分之合法性而構成違法外，僅發生適當與否問題，而不構成違法，行政法院係以執行法的監督為職責，自不宜行使審查權限。是以，本件被上訴人依上開法令規定，並參考前揭裁量基準而作成原處分，尚無違誤。
五、上訴意旨略以：被上訴人之2次處分，上訴人既已完成改善，並非限期改善而未改善，實無水污染防治法第73條第4款所定情節重大之情形，況原審法院認為被上訴人採樣9次卻未予以處罰9次，已屬從寬處理，卻未說明上訴人違章行為與罰鍰處分間之比例關係，故原處分有裁量瑕疵及違反比例原則之情形，詎原審判決逕予駁回上訴人之訴，其判決顯然違背法令等語。
六、本院查：（一）按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新台幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；…。」「本法第40條…所稱之情節重大，係指下列情形之一者：…四、一年內經二次限期改善，仍繼續違反本法規定者。」水污染防治法第7條第1項、第40條及第73條第4款分別定有明文。（二）原審判決業已敘明依水污染防治法第73條第4款之文義解釋，其所謂情節重大，顯然不限於「一年內經二次限期改善未改善完成，仍繼續違反本法規定者」，即「一年內經二次限期改善已改善完成，仍繼續違反本法規定者」亦屬之，經核其解釋並無違論理法則及該法條之立法意旨；原審判決雖未敘明原處分為何命上訴人停工之裁量理由，惟上訴人1年內3次違反水污染防治法第7條第1項之行為，既已符合同法第73條第4款之規定，則被上訴人裁處命上訴人停工，其裁量除有明顯違法或違反論理或經驗法則外，自應予以尊重，原審判決既已指明被上訴人對於情節重大之判斷符合法定要件，其裁量亦在法定之範圍，上訴人主張被上訴人得依上開裁量基準對上訴人裁處最高罰鍰或按日連續處罰，然被上訴人卻逕命上訴人停工，已違反比例原則云云，亦不可採等語，非如上訴意旨所指原判決未說明其行為與處罰間之比例關係，上訴人既未能證明被上訴人行使裁量權有濫用權力或逾越權限之情形，則上訴人主張原處分裁量濫用及原判決違背法令，即屬無據。（三）原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原處分及訴願決定均無違誤，因將其均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年3月20日
最高行政法院第五庭
審判長法官劉鑫楨
法官侯東昇法官林樹埔法官劉介中法官吳慧娟以上正本證明與原本無異中華民國97年3月21日
書記官吳玫瑩