臺北高等行政法院95年度訴字第1018號判決

裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第1018號判決

裁判日期：民國95年12月21日

裁判案由：都市計畫法

臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01018號原告 林含濡 即尖山環保回收商行訴訟代理人 姜智逸 律師被告臺北縣鶯歌鎮公所代表人甲○○代理鎮長）訴訟代理人乙○○上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服台北縣政府中華民國95年2月9日北府訴決字第0940609290號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告因未經申請核准即擅自於台北縣○○鎮○○段○○○○○號（重測前為尖山段尖山小段307之2地號）鶯歌都市計畫公園兼兒童遊樂場地用地（下稱系爭土地）經營資源回收站，經被告查獲後，認原告違反都市計畫法第51條規定，遂以民國93年12月10日北縣鶯建字第0930025274號處分書處以新臺幣（下同）6萬元罰鍰。原告不服提起訴願，經台北縣政府94年5月13日北府訴決字第0940002804號訴願決定撤銷原處分，由被告另為適法之處分，被告即以94年6月10日北縣鶯建字第0940008928號處分書處以6萬元罰鍰。嗣被告再行查獲原告仍於系爭土地違規經營資源回收站，即依上開規定，以94年7月27日北縣鶯建字第0940013119號處分書，處原告罰鍰12萬元，並令其立即停止使用行為。原告不服94年7月27日北縣鶯建字第0940013119號處分書，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告在系爭鶯歌都市計畫公園兼兒童遊樂場地用地經營資源回收站，是否違反都市計畫法第51條規定？㈠原告主張之理由：
⒈按行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為
之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」，此即「比例原則」，行政機關在做任何行政行為時，應以此為據。又依行政程序法第9條、第10條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」、「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」，依都市計畫法第1條規定制訂該法之目的為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展。故被告在行使都市計畫法第79條第1項罰鍰處分時，其裁量權之行使，應視原告違規情節是否重大，以及改善居民生活環境等情節綜合研判。系爭土地屬於公共設施保留地（鶯歌都市計畫二號公園暨兒童遊樂場用地），乃於59年12月31日發佈實施鶯歌都市計畫所劃設，依被告答辯所陳，系爭土地顯然至今尚未有徵收計畫，更遑論「鶯歌都市計畫二號公園暨兒童遊樂場」之興建，該地30多年均未使用，被告就該土地之實際使用與規劃之作為，顯不符都市計畫法規定目的。被告在行使行政裁量權，判斷該公共設施保留地是否屬於都市計畫法第51條但書之「改為妨礙目的較輕之使用」，應以「系爭公共設施保留地經35年未辦理徵收以致荒蕪之現況」與「開設資源回收站是否改善居民生活之結果」加以判斷，始為妥適。
⒉被告答辯以「依都市計畫法相關法令規定，原告尚須按都
市計畫公共設施用地多目標使用辦法規定，向台北縣政府申請許可，始能設立資源回收站，原告並未踐行前開規定，違反都市計畫法令規定行為明確」，惟查：
⑴依都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第三條規定：
「公共設施用地多目標使用之用地類別、使用項目及准許條件，依附表之規定」，又上開附表在使用項目四關於資源回收站之規定，「面積在0.1公頃以上」亦即面積在0.1公頃以上之資源回收站必須依法申請，原告開設資源回收站，其面積在0.1公頃以下，解釋上無須申請。
⑵原告開設環保回收商行，除依法申請並獲得台北縣政府
認可，發給營利事業登記證，且聘請專業廢棄物處理技術員在場，維持廢棄物處理之品質與安全維護，並無違法。
⒊訴願決定書關於原告所提理由，僅以一句「僅屬空言，委
不足採」，未敘明任何理由即駁回原告之訴願，尤其未能說明為何系爭公共設施保留地經35年未辦理徵收之責任歸屬，忽略原告經營資源回收站之辛勞以及鶯歌鎮居民之陳請支持，竟率爾認定原行政處分依原告「違規使用情形，於法定裁罰額度內處分，亦合比例原則，應予維持」，訴願決定顯然不備理由。
⒋系爭土地早於59年間即列為公共設施保留地，至今30多年
間均未曾辦理徵收，其行政機關之怠惰行為，自不應由土地所有人承擔，站在土地所有人角度，該土地經過35年均不能做其他使用，且負有被告所謂「合法使用之法律維持義務」，而徵收之日遙遙無期，要求土地所有人「永久」負該等法律義務，顯然過苛，且強人所難。
㈡被告主張之理由：
⒈有關原告指陳系爭土地被告於59年12月30日擬徵收興建公
園暨地主陳情辦理徵收乙節：系爭土地屬公共設施保留地（鶯歌都市計畫二號公園暨兒童遊樂場用地），係於59年12月31日發布實施鶯歌都市計畫所劃設，依都市計畫分期分區發展之精神，該地劃設為公共設施保留地後是否徵收興辦事業，尚須考量當地實際需要及需地機關財政狀況妥處；原告陳述被告於59年12月30日擬徵收興建公園非為事實外，且地主是否向被告多次陳情辦理徵收，亦與原告違規行為無涉。
⒉有關原告指陳系爭土地年久失修、乏人管理，且雜草叢生
、荒蕪不用並堆積廢棄物，形成髒亂危害周遭環境及居民健康，基於環保事業為由，於該地開設資源回收站乙節：⑴為利都市營運發展並使土地資源有效管理運用，減少資
源浪費，促進公部門興辦事業之效率，降低公共設施開發成本，公共設施保留地在未取得開發之前，原則上鼓勵地主善盡土地所有人之責，做好土地管理維護工作，並與使用中土地隔離不用，從獎勵面（土地稅法第19條）與管理面（都市計畫法第50條第2項、都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法第11條）可窺其貌。⑵上開土地既非屬可建地亦非耕地，且屬於私人之有主地
，則土地所有人應依都市計畫法規定維持合法使用之法律義務，何來原告所言年久失修、乏人管理，且雜草叢生、荒蕪不用並堆積廢棄物，形成髒亂危害周遭環境及居民健康之情事。
⑶原告從事環保事業造福社會，其精神可嘉值得鼓勵，惟
依都市計畫相關法令規定，原告尚須按都市計畫公共設施用地多目標使用辦法規定，向臺北縣政府申請許可，始能設立資源回收站，原告並未踐行前開規定，違反都市計畫法令規定行為明確。
⒊有關原告指陳少數居民排擠原告從事行業並檢舉，被告依檢舉內容裁罰乙節：
⑴原告設立資源回收站之地點周遭多屬都市計畫住宅區，
其該地後方為兩百餘戶之社區、旁側有私立經營之托兒所，其經營行為雖符環保法令規定，然經被告現場勘察，除回收資源安置有影響周遭地區居住品質外，機具運作亦影響都市計畫住宅區要求寧靜、安全及衛生之虞。
⑵被告係依相鄰之大觀園社區管理委員會檢舉，並至現場
實際勘查，按都市計畫法令規定，給予原告行政處分並無不當。
⒋有關原告指陳都市計畫法第51條規定：
⑴原告於鶯歌都市計畫二號公園暨兒童遊樂場用地經營資
源回收站，是否有妨礙其指定目的之使用雖屬抽象概念，不易認定，但其經營環保事業並非於都市計畫發布實施以前，非屬得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。
⑵被告處分原告係參照都市計畫公共設施用地多目標使用
辦法規定，認定違規人確有違反都市計畫法第51條，故依都市計畫第79條規定給予裁罰。
⒌有關原告指陳環保單位多次抽查合於環保法令規定，且屬
改為妨礙目的較輕之使用乙節：原告經營環保事業雖合環保法令規定，但與都市計畫土地使用管制法令規定有違，臺北縣政府亦答覆違規人在案。
⒍有關原告於訴訟狀中指陳其設置資源回收站之地點，劃設
為公共設施保留地處置乙節：本項指陳與原告違規無涉。⒎有關原告指陳獲得鶯歌鎮鄉親認同，且臺北縣政府未就該地是否「妨礙目的較輕之使用」予以解釋乙節：
⑴原告所附連署書雖支持原告於該地區設置資源回收站，但與其違規事實無涉。
⑵臺北縣政府環保局93年12月21日北環四字第0930062986
號函已答覆原告礙難認定其行為屬「妨礙目的較輕之使用」，何來原告所言相關單位互踢皮球。
理由
一、按「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」為都市計畫法第51條、第79條第1項所明定。次按「申請公共設施用地作多目標使用者，應備具下列文件，向該管直轄市、縣(市)政府申請核准：
一、申請書：應載明下列事項：．．．」亦為都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第4條所規定。
二、系爭土地於59年12月31日發布實施鶯歌都市計畫劃設為鶯歌都市計畫二號公園暨兒童遊樂場用地，屬公共設施保留地，原告未經申請核准即擅自於系爭土地經營資源回收站，經被告多次查獲之事實，有土地謄本、公共設施計畫用地明細表、都市計畫圖、會勘紀錄及現場照片等件影本在卷可稽，且為原告所不爭執，堪認為真實。是被告據以科處原告罰鍰12萬元，並令其立即停止使用行為，訴願決定予以維持，揆諸首開規定，並無不合。
三、原告雖主張系爭土地規劃為都市計畫公園兼兒童遊樂場用地，至今已35年尚未辦理徵收，其基於環保考量向地主承租作為資源回收站使用，應屬妨礙目的較輕之使用云云。惟查系爭土地既經劃設鶯歌都市計畫二號公園暨兒童遊樂場用地，屬公共設施保留地，依法即不得有妨礙其指定目的之使用行為，此與該土地是否辦理徵收無關，況系爭土地所有人並非不能依法為使用。又原告在系爭土地經營資源回收站，關於廢棄物之堆積、整理、清運等有關作業，除影響周遭地區居住品質外，機具運作亦有影響都市計畫住宅區之寧靜、安全及衛生要求之虞，顯然與都市計畫劃設為公園兼兒童遊樂場用地之目的不符。參以原告經營環保事業並非於都市計畫發布實施以前，其設立資源回收站之地點周遭多屬都市計畫住宅區，相鄰之大觀園社區管理委員會亦提出陳情書，檢舉原告在系爭土地從事廢棄物堆積場，造成公害，污染地方環境，經多次告發處分，仍無遷出之意，要求貫徹執法，有被告94年7月13日收件之陳情書影本在卷可按，足認原告就系爭土地所為資源回收站之使用，既非繼續為原來之使用，亦非妨礙目的較輕之使用，被告以其違反都市計畫法第51條規定依法論處，並未侵害原告之財產權，原告主張均無可採。從而原處分及訴願決定均無違誤，原告仍執前詞聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年12月21日
第四庭審判長法官侯東昇
法官林育如法官楊莉莉上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年12月21日
書記官林孟宗