裁判字號：臺北高等行政法院98年簡字第615號判決
裁判日期：民國99年07月21日
裁判案由：身心障礙者權益保障法
臺北高等行政法院判決
98年度簡字第615號原告甲○○被告臺北市政府社會局代表人乙○○○○○○住同上上列當事人間身心障礙者權益保障法事件，原告不服臺北市政府中華民國98年7月20日府訴字第09870091300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按司法院於92年9月17日以（92）院台廳行一字第23681號令，略以依行政訴訟法第229條第2項之規定，將同條第1項之簡易案件金額（價額）提高為新台幣（下同）20萬元，並於93年1月1日實施；嗣依99年1月13日修正公布，同年5月1日施行之行政訴訟法第229條第1項規定，簡易案件金額（價額）提高為40萬元。經查本件原告係因不服被告4月15日北市社助字第09834950000號函（以下簡稱原處分）而涉訟，依原告之主張，被告應給付自98年3月24日起至98年8月31日止共計6個月之生活補助費共計18,000元，徵諸上開法條規定及說明，應依簡易訴訟程序進行之，併不經言詞辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要：緣原告為輕度精神障礙之身心障礙者，設籍臺北市北投區，於98年3月24日向臺北市北投區公所（以下簡稱北投區公所）申請身心障礙者生活補助，經該所初審後，於98年4月6日以北市投區社字第09830930410號函（以下簡稱北投區公所98年4月6日函）送被告複核結果，被告認原告未實際居住臺北市，不符臺北市身心障礙者生活托育養護費用補助須知（以下簡稱系爭補助須知）第3點第1款規定，乃以原處分予以否准所請，並由北投區公所以98年4月17日北市投區社字第09830930400號函（以下簡稱北投區公所98年4月17日函）轉知原告。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張略以：㈠按身心障礙者保護法第71規定第1項：「直轄市、縣（市）
主管機關對轄區內之身心障礙者，應依需求評估結果，提供下列經費補助，並不得有設籍時間之限制．．．」，惟被告遽以系爭補助須知第3點第1款規定：「依本辦法申請補助者，應具備之資格如下：（一）生活補助費：1.設籍並實際居住臺北市者。2.符合本辦法第六條規定者。」，認原告未有居住台北市之事實，未符合上開規定，而否准原告之申請。原告主張被告以法未明文之要件，拒絕原告之申請，系增加法律所無之要件，顯屬違法。且原告係申請身心障礙者生活補助，而非身心障礙者托育養護費用補助，被告卻以臺北市身心障礙者生活托育養護費用補助須知第3點第1款規定否准申請，適用法規顯有不合。另因本法係法律，效力應大於被告適用之身心障礙者生活托育養護費用補助辦法（以下簡稱系爭補助辦法）第14條及系爭補助須知規定，故原告所請不受系爭補助辦法及系爭補助須知之拘束。況依社會救助法第10條規定，生活扶助係向戶籍所在地之直轄市主管機關申請，是以設籍即為申請資格條件，被告逕予否准駁回，顯屬違法。
㈡故被告拒絕原告之申請並無理由，爰聲明求為判決撤銷訴願
決定及原處分，又被告應給付原告，自98年3月24日起至98年8月31日止，共計6個月之生活補助費18,000元，並應給付本件訴訟費用裁判費2,000元。
四、被告則以：㈠按身心障礙者權益保障法第2條第1項規定：「本法所稱主管
機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第38條（96年7月11日修正為本法第71條，自公布後5年施行）規定：「直轄市及縣（市）主管機關對設籍於轄區內之身心障礙者，應依其障礙類別、等級及家庭經濟狀況提供生活、托育、養護及其他生活必要之福利等經費補助，並不得有設籍時間之限制。前項經費補助辦法，由中央主管機關定之。直轄市及縣（市）主管機關為辦理第一項業務，應於會計年度終了前，主動將已核定補助案件相關資料併同有關機關提供之資料重新審核。但主管機關於申領人申領資格變更或審核認有必要時，得請申領人提供相關證明文件。」、身心障礙者生活托育養護費用補助辦法第1條規定：「本辦法依中華民國91年11月21日修正之身心障礙者保護法（以下簡稱本法）第38條第2項規定訂定之。」、第2條規定：「本辦法之補助，以依本法領有身心障礙手冊，並達本辦法補助標準者為對象。」、第14條規定：
「本辦法所定各項補助之申請文件及審核程序，由直轄市，縣（市）主管機關定之。」、臺北市身心障礙者生活托育養護費用補助須知第1點規定：「本須知依身心障礙者生活托育養護費用補助辦法（以下簡稱本辦法）第14條規定訂定之。」、第2點規定：「本須知所稱之各項補助，指身心障礙者之生活、托育、養護補助費。」、第3點第1款規定：「依本辦法申請補助者，應具備之資格如下：（一）生活補助費：1.設籍並實際居住臺北市者。2.符合本辦法第6條規定者。」；臺北市政府91年5月3日府社三字第09107417600號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自91年5月10日起生效。．．．公告事項：本府將下列身心障礙者保護法有關本府權限事項，委任本府社會局，以該局名義執行之。．．．六、身心障礙者保護法中關於提供身心障礙者生活、托育、養護及其他生活必要之福利補助事項之權限．．．。
」，合先說明。
㈡經查原告甲○○（00年00月0日出生、性別：男、未婚、輕
度精神障礙），於98年3月24日向北投區公所申請身心障礙者生活補助，在申請表及切結書上，自填居住地址為臺北縣三重市○○街○○巷○號4樓。原告雖主張確居住於戶籍地址，惟經被告98年4月30日、98年5月1日、98年5月5日及6月22日派員訪視該址4次未遇原告，且原告於98年5月6日上午9時56分主動向臺北市北投區公所聯繫時，亦自承其居住在臺北縣三重市，有卷附原告98年3月24日臺北市社會扶助申請表、身心障礙者生活補助申領切結書及臺北市北投區公所公務電話紀錄等影本可證。是原告既未能提出其有實際居住臺北市之具體事證供核，其空言主張，不足採信，則被告以原訪視紀錄推定其未實際居住臺北市，自屬有據。準此，被告依系爭補助須知第3點第1款規定，核認原告未實際居住臺北市，並無違誤。
㈢又原告主張身心障礙者保護法第71條第1項規定，主管機關
對轄區內之身心障礙者，不得有設籍時間限制；是被告依系爭補助須知第3點第1款規定，否准其申請，該補助須知違反法律規定云云。惟按身心障礙者保護法第2條、第71條規定及系爭補助辦法第1條、第13條、第14條規定，暨系爭補助須知第1點、第2點、第3點規定，可知依系爭補助辦法申請補助者，應具備之資格為：「（一）設籍並實際居住臺北市者。」。再北投區公所依臺北市低收入戶調查及生活扶助作業規定第5點（四），派員查訪4次未遇原告，推定其未實際居住臺北市，有查訪紀錄、北投區公所公務電話紀錄及原告自填申請表暨切結書等影本可憑。故被告推定原告未實際居住臺北市，自屬有據。從而，被告核認原告未實際居臺北市，而否准所請，揆諸前揭法條規定及說明，並無違誤。
㈣另查原告於98年9月21日，重新向北投區公所申請身心障礙
者生活補助，經北投區公所初審後，於98年10月5日以北市投區社字第09832791310號函（以下簡稱北投區公所98年10月5日函）送被告核定，經被告於98年10月12日以北市社助字第09842966300號函（以下簡稱被告98年10月12日函）復北投區公所准予核定，該所並於98年10月14日以北市投區社字第09832791300號函（以下簡稱北投區公所98年10月14日函）轉知原告審核結果，即准自98年9月起按月核發身心障礙者生活補助3,000元，併予敘明。
綜上所述，本件被告所為原處分，依法並無不合，原告主張，核不足採；並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造之爭點厥為被告以原告身心障礙生活補助之申請，不符系爭補助須知第3點第1款規定，而予以否准，所為原處分是否於法有據？本院判斷如下：
㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之
給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」，行政訴訟法第8條定有明文。按行政訴訟法第8條第1項固規定人民對於因公法上原因發生之財產上之給付，得提起給付訴訟，請求行政機關給付；惟此一般給付之訴，乃在於實現公法上給付請求權而設，相對於其他訴訟類型，特別係以「行政處分」為中心之撤銷訴訟及課予義務訴訟，具有「備位」性質，從而若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟之餘地。再就立法意旨觀之，若許當事人逕行提起一般給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性而須遵守之「訴願前置主義」；如此一來，原本可提起撤銷訴訟或課予義務訴訟之事件，皆將遁入一般給付訴訟領域，當事人亦可能藉由提起一般給付訴訟來規避課予義務訴訟較多之訴訟要件。因此，欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得「直接」行使給付請求權者為限。如按其所依據實體法上之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求行政機關作成該特定之行政處分。又觀之行政訴訟法第8條第2項「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。」規定，足見有關人民申請金錢給付，須由行政機關先作成核准之處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准之處分，再依同法第7條「合併請求財產上給付」之規定，合併請求，始合於給付訴訟之法定要件，至為灼然。
㈡次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁
回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」，為行政訴訟法第5條第2項所明定。是以，提起課予義務訴訟，須以人民之權利或法律上利益受違法損害為前提，始有提起課予義務訴訟之法律上利益可言。且依訴願法第2條第1項及行政訴訟法第5條之規定，行政機關對人民依法申請之案件，有作成行政處分之義務，如其應作為而不作為，致人民之權利或法律上利益受損害者，人民須先循序訴願後，始得提起課予義務訴訟，不得直接提起一般給付訴訟，否則因起訴不備其他要件，自為法所不許，復經最高行政法院92年判字第137號判決闡釋在案，此亦為目前實務上就課予義務訴訟與一般給付訴訟分野之見解。是以，除公法之實體法規規定，人民得直接請求行政機關給付金錢或為一定行為之公法上給付請求權外，若行政機關對於人民申請案，仍應另經調查證據、並依據論理及經驗法則判斷事實真偽或為效果之裁量，行政機關始得為給付或一定行為者，人民均應提課予義務訴訟，而無許其提起一般給付訴訟之餘地。且一般給付訴訟並非為已逾行政救濟期間之課予義務訴訟或撤銷訴訟所設，人民提起行政訴訟期間之遵守，亦應依各該訴訟之規定辦理。易言之，提起公法給付之訴訟，以該公法上原因發生之財產給付係不具行政裁量空間者為要件，此一要件如不具備，而其情形又不可以補正，則行政法院自得依法予以駁回其訴。
㈢又按公法上債權之發生有二種情形：其一為因特定事實符合
法律規定之構成要件，致使債權當然發生，其間不須由行政機關透過行政處分之作成以形成，通常係事實簡單，法律構成要件結構單純者，諸如消費券、老人年金之發放等，但該等情形在公法上發生之情形甚少，此等公法上之請求如經拒絕，權利人之救濟方式係依行政訴訟法第8條第1項之規定，提起給付訴訟；其二，則是債權之發生必須由行政機關形成，而且通常是以行政處分之方式為之，蓋公法上法律關係之形成，國家基於高權作用，享有優先形成之權限，且在公法上，事實涵攝於法律之過程通常比較複雜，應由行政機關先依行政程序法之相關要求認定事實、適用法律，再將所形成之法律關係以行政處分之外觀對外呈現，藉由法律關係之公示作用，確保法之安定性，是凡此種應經由行政處分所形成之公法上債權關係，權利人之請求及救濟方式均係先請求行政機關作成授益處分，而在遭行政機關拒絕後，經由訴願行政爭訟程序，再依行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟方式為之，先予說明。
㈣本件原告為輕度精神障礙之身心障礙者，設籍臺北市北投區
，於98年3月24日向北投區公所申請身心障礙者生活補助，經該所初審後，以98年4月6日函送被告複核結果，被告認原告未實際居住臺北市，不符系爭補助須知第3點第1款規定，乃以原處分予以否准所請，並由北投區公所以98年4月17日函轉知原告。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。經查：
⑴按「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關對轄區內之身心
障礙者，應依需求評估結果，提供下列經費補助，並不得有設籍時間之限制．．．（第2項）前項經費申請資格、條件、程序、補助金額及其他相關事項之辦法，除本法及其他法規另有規定外，由中央主管機關及中央目的事業主管機關分別定之。．．．。」，身心障礙者保護法第71條定有明文。
是身心障礙者保護法授權中央主關機關及中央目的事業主管機關，於該法及其他法規未有規定時，得自行定其經費補助辦法甚明。
⑵次按「本辦法依中華民國91年11月21日修正之身心障礙者保
護法（以下簡稱本法）第38條第2項規定訂定之。」、「本辦法所定各項補助之申請文件及審核程序，由直轄市，縣（市）主管機關定之。」，復分別為系爭補助辦法第1條、第14條所規定。準此，身心障礙者保護法鑑於立法程序未能詳盡規劃關於身心障礙補助之細節，既授權行政機關得自行訂定辦法施行，則身為主管機關之內政部，基於身心障礙者保護法之授權，其頒訂屬於細節性、技術性之法規命令，經核與立法意旨及目的相符，且未逾越母法授權範圍及內容，故行政機關於辦理相關事務時，自可加以援用。
⑶從而，系爭補助須知第3點第1款「依本辦法申請補助者，應
具備之資格如下：（一）生活補助費：1.設籍並實際居住臺北市者。2.符合本辦法第6條規定者。」之規定，其對申請補助者有設籍並實際居住臺北市之要求，乃係為避免虛設戶籍領取補助款，因未逾越母法授權範圍，亦未違立法意旨，則被告予以援用，審查本件原告身心障礙者生活補助之申請，於法即要無不合。
⑷經查本件依原告起訴意旨，尚無以導衍出其對於被告機關有
何公法上請求權，徵諸前述應提起撤銷訴訟或課予義務訴訟始能達其訴訟目的者，不得逕行提起給付訴訟之說明，本件既不該當於提起公法給付訴訟之要件，即系爭金錢給付非屬該公法上原因發生之財產給付係不具行政裁量空間之情形（尚須經被告審查），則原告遽行提起給付訴訟，顯非法之所許，應予駁回。
⑸又退而論之，縱認本件原告為錯誤之給付聲明，係由於法律
知識不足，究其真意乃係提起課予義務訴訟，請求法院判命被告應作成准予核發身心障礙者生活補助之行政處分，然查：
①按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，
認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第2項固定有明文。然所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；所謂「應作為而不作為」，係指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。職是之故，法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分之權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關對該請求之人民並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民無從主張其有權利或法律上利益受損害。且提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，以主張其權利或法律上利益，因行政機關違法之不為行政處分，或拒為行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格，亦有最高行政法院96年度判字第1735號判決意旨可資參照。
②次按課予義務訴訟，其違法判斷基準時點，依目前學理及實
務通說，原則上應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準。（最高行政法院95年度判字第2203號判決意旨參照）。蓋行政訴訟程序新舊法規更迭之情形，並無如行政處理程序，有中央法規標準法第18條之明文規定，且所謂「行政決定基準時點」與「行政訴訟判斷基準時點」，乃分屬不同概念，以課予義務訴訟而言，行政法院須於判決中宣示被告是否有為某一行政處分之義務，而此項宣示並非針對「原告之申請於行政機關當初審查時是否應予核准」，而係針對「於法院判決時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之問題，自應綜合考量事實審言詞辯論終結時之法律及事實狀態，以為判斷。是以，言詞辯論終結時，若本件所提起之訴訟無解於其申請事項之本案爭執，亦即，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院自得予以判決駁回。
③經查本件原告98年3月24日之申請（請求北投區公所應作成
准予身心障礙者生活補助），並非人民之請求權，本與公法上請求權無關，性質上僅係促使被告發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，被告對原告並不負有作為義務，即令被告未依其請求而發動職權，原告亦無從主張其有權利或法律上利益受損害，是原告並無提起本件行政訴訟之「訴訟權能」，堪以認定。
④退步言，縱認原告主張之「內容」非泛稱無據（請注意：此
非植基於原告有提起本件行政訴訟之「訴訟權能」），惟查本件原告雖設籍於臺北市北投區，然其於98年3月24日在申請表及切結書上，所填載之住居地址卻為「臺北縣三重市○○街○○巷○號4樓」，本有可議；且經被告派員分別於98年4月30日、98年5月1日、98年5月5日及98年6月22日，按原告設籍之地址訪視未果，參以原告於98年5月6日上午9時56分許，主動向北投區公所聯繫時，亦自承其係居住在臺北縣三重市等情，有原告98年3月24日臺北市社會扶助申請表、身心障礙者生活補助申領切結書及臺北市北投區公所公務電話紀錄等影本各1份在卷可佐。是原告於本件申請時，確有未居住於其設籍之臺北市北投區戶籍地之事實，即堪以認定。則被告以原處分予以否准原告所請，即非無憑。故本件原告所提訴訟，亦為無理由，仍應予駁回。
⑹綜上，原告本件之請求，於本院言詞辯論終結時之法律及事
實狀態觀之，其請求北投區公所應作成准予身心障礙者生活補助之行政處分，性質上僅係促使被告發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，被告對之並不負有作為義務，原告並無提起本件行政訴訟之「訴訟權能」；退步言，縱認原告主張之「內容」非泛稱無據，惟其於本件申請時，因未居住於其設籍之臺北市北投區戶籍地，亦不符系爭補助須知第3點第1款之規定，則本件原告所提訴訟，亦為無理由。是以，本件原告所提起之訴訟無解於其申請事項之本案爭執，即依其所訴之事實，欠缺權利保護之必要，屬無訴之利益，在法律上顯無理由，自應予以判決駁回。至原告主張2,000元裁判費部分，依行政訴訟法第98條第1項前段「訴訟費用指裁判費及其他進行訴訟之必要費用，由敗訴之當事人負擔。」規定，裁判費應由敗訴之當事人一方負擔，原告所稱殊有誤解，附此指明。
從而本件被告所為原處分，揆諸前揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應給付自98年3月24日起至98年8月31日止，共計6個月之生活補助費18,000元，不論其所提起者係給付訴訟或課予義務訴訟，均不備實體法上之請求權規範基礎，皆為無理由，均應予以駁回。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究；另本件依卷內資料，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之，均併此陳明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年7月21日
臺北高等行政法院第六庭
法官林育如上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國99年7月21日
書記官劉育伶