最高行政法院90年度判字第1942號判決

裁判字號：最高行政法院90年判字第1942號判決

裁判日期：民國90年10月25日

裁判案由：證券交易稅

最高行政法院判決九十年度判字第一九四二號
原告丙○○
乙○○
甲○○丁○○○共同訴訟代理人 陳哲宏 律師
蔡文玲 律師被告財政部證券暨期貨管理委員會代表人 林宗勇 右當事人間因證券交易稅事件，原告不服行政院中華民國八十八年十二月三十日台八十八訴字第四七一五一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告丙○○係國豐興業股份有限公司、國強大科技股份有限公司、國隆投資股份有限公司（以下分別簡稱國豐興業公司、國強公司、國隆投資公司）之負責人，被告以該等公司與原告乙○○、甲○○及丁○○○係行為時證券交易法第四十三條之一第一項規定所稱之共同取得人，於八十七年六月四日（原處分附件所列時間）共同取得中國合成橡膠股份有限公司（以下簡稱中橡公司）已發行股份總額超過百分之十之股份累計達四六、三二六、○○○股，惟未依該規定及行為時「證券交易法第四十三條之一第一項取得股份申報事項要點」（以下簡稱申報要點）規定，於取得後十日內公告並向被告申報取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；又渠等嗣後陸續增加持股，仍未依規定於所持股份變動後即向被告申報，且累計增減變動已超過已發行股份總額百分之一亦未立即公告並申報，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，分別以八十七年十二月三十一日台財證（三）字第○三七九八號等處分書（詳附表），分處原告等各罰鍰十萬元（折合新台幣三十萬元）。原告等不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、查被告之認事用法實有違誤：㈠、由申報要點第三點規定觀之，被告之所以會訂出三項不同之要件，應係歸納一般有共同取得股份之情事時，其共同取得人間常見之關係，諸如於主觀上有意思聯絡，或因本人之親屬擔任某公司特定職務之緣故，致該公司與本人共同取得股份等。然縱算共同取得人之間存有某些關係，非即得謂所有具備該等關係之人一定皆為共同取得人，故於判斷是否有共同取得之情事時，仍應依具體之狀況來判定。因此，被告所訂之認定標準，顯係倒果為因，將所有符合該等要件之人一律視為共同取得人，殊不合理。縱不論申報要點內容之不合理，按申報要點第三點第一項係謂本人以「信託」、「委託書」或其他「契約」、「協議」、「意思聯絡」等方法取得股份者，方為共同取得人，其中信託、委託書、契約及協議等項於適用上，係要有客觀上之事實；至於意思聯絡此項，應當是該共同取得人與本人間至少有主觀上之聯繫通知，方足構成「意思聯絡」。至於被告所辯稱之通訊地址電話相同、委託行為之近似、營業員相同，甚或媒體報導等情事，並不在該項規定範圍之別，且亦無法證明乙○○、甲○○及丁○○○（下稱乙○○等三人）與該三家公司間有主觀上之意思聯絡。被告對此未作調查，在未取得具體證據前，即以申報要點所未規定之情事，認定原告等為其所謂之共同取得人，其於適用法律上顯有違誤，原處分亦屬率斷。此外，乙○○等三人因與該三家公司之董事長有親屬關係，於從事股份買賣時，因基於信賴，故習慣上會透過該三家公司於證券商所委任之營業員來進行買賣，而通訊地址及電話相同，亦係為使營業員在操作及聯絡上較為熟悉及便利，故會有與該三家公司於買賣中橡股份時有委託行為相似及營業員相同之情事。然其買賣行為仍係各自獨立，其間並無共同取得之意思，加上現今股票集中交易市場交易頻繁，投資人每日委託營業員買賣之行為不計其數，買賣行為相似者所在多有，被告無其他積極證據，略過共同取得主觀上之要件規定，只單從股票市場之交易記錄，取其時間或數量上之近似，甚至以未經證實且可信度可議之媒體報導，即認足以證明原告等有買賣中橡股份之意思聯絡，其理由當過於主觀與牽強。縱使被告認共同取得人間常有此類委託行為相似及營業員相同之情事，其亦不得為反向之推論，認有該等情事之人即為共同取得人。故被告於此部份所做之認定，與邏輯推論之原則不符，實屬未當。㈡、另原告於接獲本案之十份處分書後，才知悉原本財務獨立之國豐興業公司、國強公司及國隆投資公司，竟會於未有共同取得意思聯絡之情況下，只因董事長為同一人便符合申報要點第三點（二）之規定而構成共同取得，是故，為免再被處分，縱申報要點之規定不合理，國豐興業公司、國隆投資公司、國強公司及案外人南港輪胎股份有限公司因董事長同一，於八十八年一月十五日起即依申報要點規定按時向被告辦理申報，顯見該三家公司間根本無共同取得之意思聯絡，更遑論與原告乙○○等三人間之意思聯絡，其共同取得之申報係為遵守不合理之法規規定才為之。然被告竟以該四家公司八十八年間之申報作為其於八十七年間有共同取得情事之證據，實為荒謬。又依據申報要點第三點第二項之規定，國豐等三家公司只因董事長為同一人，即被認定成共同取得人，至於其間是否確有共同取得之事實則不論，承前所述，申報要點於此方面之規定實不合理，被告直接適用申報要點，以董事長同一之事實所做之該三家公司為共同取得人之認定，亦屬不當。綜上所述，申報要點於內容方面實屬可議，且被告於適用時亦有違誤之處，依此，被告所做之原處分，顯有瑕疵，應當予以撤銷。二、次查國強公司已依法申報，並無未申報之情事：經查該公司於其取得中橡已發行股份達百分之十時及其後有變動時，已依規定向被告申報在案，故並無未依規定申報之情事。被告謂國強公司雖已辦理申報，然其既與國豐興業公司、國隆投資公司及乙○○等三人有共同取得之情事，而共同取得人未依規定申報，故應以全體共同取得人為受處分人云云。然查，被告認定原告等為共同取得人之理由及所憑之法律依據，皆屬可議，故被告所稱原告等為共同取得人，亦屬未當，倘以原告等中國強公司以外之其他人未依規定申報為由，進而否認該公司所為申報之合法，則亦不可採。三、又查申報要點無法律上之授權而直接影響人民權利義務，應為無效：按行政機關於其職權範圍內，為執行法律而認有必要時，得就與執行該法有關之細節性、技術性事項依職權發布命令，惟其內容不能牴觸母法，或對人民之權利義務增加法律所無之限制，司法院釋字第三六七號之解釋理由書中就此有明確說明，學者對之亦有相同見解。又命令倘涉及人民之權利義務者，非有法律授權不得為之，司法院釋字第三一九及第三二四號解釋即係根據此原則而為解釋，現今學者對此亦持同樣之看法，且行政程序法第一百五十八條也對法規命令有同樣之規定，故行政機關若未得法律之授權，僅基於職權便直接訂定與人民之權利義務有關之命令，則該命令於效力仍不被承認，應屬無效。查證券交易法第四十三條之一第一項中並未授權主管機關得就共同取得之事項訂定命令，被告在未得授權之情況下，基於為證券交易法主管機關之權責，為期證券交易法之規定得以執行而發布申報要點，其內容應當遵照上述職權命令之要件，否則其效力即有疑問。然查，申報要點之內容不但就執行證券交易法之細節性技術性事項做出規定，其亦對共同取得人之認定標準等母法所無之事項，一併做出補充規定，申報要點規定只要具備某些特定事實及關係，即為證券交易法第四十三條之一所謂之共同取得人；且被告即係以申報要點之規定，認為國豐興業公司、國強公司、國隆投資公司、乙○○等三人間存在證券交易法第四十三條之一第一項所謂之共同取得關係，進而認定其有申報之義務，並因此科處原告等罰鍰處分，足見申報要點之內容已規範到人民之權利義務，並對人民之自由權利增加法律所無之限制。此不但逾越了職權命令之範圍，且在無法律授權作為其基礎之情況下，被告就證券交易法第四十三條之一所訂定之申報要點，顯然無效，被告近期亦曾對外表示，將對所有無法律授權而又涉及人民權益之職權命令，作通盤之檢討，顯見被告自身亦明瞭此等法規於法律上之效力係有疑慮，故被告憑申報要點作出科處原告罰鍰之處分，亦應當予以撤銷。四、再查被告作成處分時未遵照依法應盡之程序：按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰，司法院釋字第二七五號解釋對此闡釋甚明。因司法院之解釋有拘束全國各行政機關之效力，故行政機關對人民做出行政罰之處分時，即應遵守該號解釋，自屬無疑。本件被告以原告等違反證券交易法第四十三條之一之申報義務而依同法第一百七十八、一百七十九條規定課予罰鍰，因該等條文未就違反申報義務是否係出於故意過失而為特別規定，則依上開解釋，應當於行為人未能舉證證明自己無過失時方能對之課予處罰。然被告於處分前未予原告機會證明其未為申報係無過失，即逕為處分，顯不符行政機關對人民課予處罰時所應遵守之程序，該處分當予撤銷。五、原處分內容不明確：行政行為之內容除須依法行政之外亦應符合明確性原則，因此行政處分之理由附記欠缺或不備時，其效力自受相當程度之影響，該處分之適法要件將會產生形式上瑕疵而為違法，故得予撤銷。且縱算法令無特別要求行政處分需附記理由，行政機關於做出對人民不利益之處分時，仍有述明其處分理由之義務，此有學者見解可稽。被告於原處分書上事實及理由項之記載含混不清，未明確說明原告係符合申報要點之何種共同取得要件規定而被處分，而證券交易法第四十三條之一與申報要點所規定共同取得人之申報範圍亦不明確，被告僅於申報書填表說明與申報表格中規定應申報共同取得人之持股，然以申報要點第三點規定申報義務人範圍之廣，第五點規定取得方式之複雜之情形觀之，任何人均難以明確掌握義務之內容，更無法如同被告得隨時調閱股票交易紀錄，查知他人之持股狀況。且關於原告有共同取得意思聯絡此項理由，根本未記載於原處分書上，顯見被告所憑以做出處分之法律依據與處分之理由未能配合，對處分書上所載之事實何以造成該等法規之違反缺乏具體說明，此實與行政處分內容應為明確之要件不符，故原處分之內容實不完備，其適法性自有疑慮。六、另補述理由如后：㈠、查申報要點最初係於民國（下同）八十四年九月五日發布，嗣於八十七年十月三十一日修正發布。而本案所涉股份取得之變動，係發生於000年0月0日至同年九月二日之間，當時申報要點尚未修正發布，因此，被告如處分原告，應依最初發布之申報要點，而非依修正發布之申報要點。其次，證券交易法第四十三條之一第一項規定：「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」條文中之「單獨或與其他人共同」等語，係修飾「取得」之語句。因此，本條之受規範人應僅係條文中所指稱之「任何人」，而不包括與該任何人共同取得之「其他人」。據此解釋，以本案之情形論，被告之處分書上提到國豐興業公司、國強公司、國隆投資公司、乙○○、甲○○及丁○○○等六人，在適用本條項規定時應將此等人分別放在「任何人」的位置來觀察，是否有「單獨」取得股份總數逾百分之十，或「與其他人共同」取得股份總數逾百分之十之情事，如有，方有申報之義務，如無，則無申報之義務。㈡、經查本案中有單獨取得中橡股份總數逾百分之十之情事者，僅國強公司而已。而國強公司不但於首次逾百分之十時，有辦理申報，且於其後持股變動逾百分之一時，亦有申報。因此，國強公司並無未申報而違反證券交易法第四十三條之一第一項之情事。原處分與原決定如要認為國強公司有違反該條項之情事，其唯一的可能，僅有認定國強公司與其他五人有共同取得關係，但卻未依規定就共同取得中橡股票之事實申報。然查本案中之六人是否有共同取得關係，已非無疑，而依最初發布之申報要點及其所附格式，並無如修正公布後新增之填表說明第二點明文規定：「如有一人未申報，則視為全體未申報」之規定，亦未如修正公布之申報要點之表格中，要求須申報「申報時全部共同取得人持有股份總額及佔公司已發行股份總額百分比」，僅要求須申報「與其他取得人關係」。因此，即使國強公司與其他五人有共同取得關係，依最初發布之申報要點，國強公司並無義務為其他人之未申報負責，更毋須知悉其他人之持股數與持股比例而加以申報之必要，故國強公司並無違反證券交易法第四十三條之一第一項之規定。原處分與原訴願決定以修正公布之申報要點，認定國強公司依最初發布之申報要點之行為為違法，顯有誤會；而原再訴願決定不察，竟以國豐興業公司、國隆投資公司與國強公司於八十八年一月十五日係以共同取得人辦理申報為理由之一，駁回原告之請求，更顯荒謬。因八十八年一月十五日是原告已受被告處分在先，而對嗣後股份之取得，不得不順從被告所謂之「共同取得關係」申報之權宜作法，以免繼續收到不利益之處分書，再訴願決定豈可枉顧人民權益，據此認定八十八年一月十五日之前亦有所謂的「共同取得關係」？㈢、又證券交易法第四十三條之一第一項中之「其取得股份」文句中之「其」字，自該條項之文句結構言之，應係指「任何人」而言。所謂「其取得股份」，應係指單獨取得之人自己或共同取得人中每一人個別取得之股份，而不應係指共同取得人全體取得之股份。準此，修正公布之申報要點，要求共同取得人中之一人，且是每一人，須申報「申報時全體共同取得人持有股份總額及佔公司已發行股份總額百分比」乙節，顯然已逾越母法授權之範圍。雖然，母法中有「主管機關所規定應行申報之事項」等語，但是，母法既已明文規定申報「其取得股份」在先，則主管機關所規定之其他應行申報之事項，自不應逾越此範圍，而要求申報其他人所取得之股份。事實上，在股票公開交易市場上，股份自由買賣，一人不應也不得而知他人持股情形，事前如此，事後更不宜過問，以免有共同抬高或壓低股價影響市場機能或侵害他人穩私之嫌。倘被告認國強公司申報內容不完整，則於申報後應即通知其補正，而非予以收件存查，致該公司信賴其當初之申報已符合法定要件，並仿信賴為合法之前例，據以為後續之申報。申言之，被告若主張申報程序至民國八十七年十二月仍進行中，應適用修正公布之申報要點，然填表說明第六點規定：「若應行申報事項未載明或申報錯誤，經限期通知補正，逾期未補正者，視同未申報。」被告亦有限期通知國強公司補正之義務。然被告收件存查後，逾半年間未告知國強公司申報內容有任何違法不當之處，亦未要求其補正，致國強公司對其已依法履行行政義務已生合理正當之信賴，在此基礎之下，被告嗣後以國強公司未盡申報他人持股義務而予以處罰，不僅違反本身所定之行政命令，亦與行政程序法第八條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之期待。」之意旨不符。㈣、查證券交易法第四十三條之一與申報要點之規範目的，在使公司股權之重大異動資訊能即時公開。國強公司當時依法申報單獨取得中橡股票已逾發行總額百分之十，對交易市場之影響已使被告了解並掌握資訊，亦可證明國強公司並無隱匿事實，逃避規範之違法意圖。如前所述，受規範人就「其取得股份」有申報義務。而所謂「其取得股份」依法應指單獨取得人自己一人，或共同取得人中每一人個別所取得之股份。申報要點擴張解釋「其取得股份」為包含他人之持股，已與母法之規定齟齬，並過度限制人民之自由權利。按被告適用本法課予取得人申報義務，無非為達成使公司股權之重大異動資訊能即時公開之目的。在此前提下，應採取限制人民最少的方式為之（參行政程序法第七條第二款規定）又依司法院釋字第四六二號解釋之意旨，主管機關所訂定之實施程序，須符合憲法第二十三條之比例原則。如取得人各自申報本身所取得之股份，被告已可就其各自之申報股份合計，了解共同取得股份總額，且被告進行查核與追究責任皆較規定每一取得人申報全體持股為方便與經濟，故「其取得股份」採文義解釋，不僅足使被告達成行政目的，更能提昇行政效率。然被告，未經法律授權，擴張法律所無之意旨，不僅無增益行政目的之達成，反增依法申報之困難，以及課予人民不必要之義務，被告之行政行為顯不符行政程序法之確保人民權益及增加行政效能之要求。㈤、至於國強公司以外之其餘原告五人，各自單獨取得之中橡股票，均未逾百分之十，如有申報義務，須彼此間與國強公司有所謂的「共同取得關係」。而原告間並無此「共同取得關係」。如從立法沿革與比較法學之觀點，更可知申報要點規定下之「共同取得關係」，乃是無立法例可資佐證，且與母法牴觸，難以適用，並無從作為認定原告等屬共同取得之規範基礎，於法實不應據以認定原告間有共同取得關係。按證券交易法第四十三條之一第一項之立法目的，係仿照美國證券交易法對擬參與或控制其他上市公司之個人或公司加以規範。而美國證券交易法對股份持有人之界定，採所謂「實質持有人」概念，此外，以信託、代理、委任、共同出資或用其他契約、協議持有者，亦視為實質持有人。此種對公司營運具有實質影響力之股票持有者，即負有申報義務。然查我國證券交易法所規定之「共同取得」，證券交易法本身並無條文定義或說明，而補充母法之申報要點第三點規定，所謂「共同取得人」，係以彼此有無「意思聯絡」或有無「特定關係」此兩標準加以認定。換言之，如有一定關係之人，即屬共同取得人，此顯與美國法上之「實質持有」概念實不相同。惟證券交易法第四十三條之一之立法意旨，既明言以美國證券交易法「實質持有」之概念為其規範內容，則申報要點所規定之「共同取得」即應以上開具「表決權」與「投資權」或有一定契約或協議之實質持有人為申報義務人。如在無具體證據證明有此契約或協議存在之情形下，逕以某種「身分關係」認定共同取得關係，實已逾越「補充」母法之程度，而牴觸母法立法意旨，且未經授權擴充申報義務主體，以行政命令架空法律，破壞法律之位階體系，依中央法規標準法第十一條之規定，命令不得牴觸法律，故申報要點之效力實有待斟酌。更何況，本案原告均係各自為其投資理財之目的而取得股票，並無「共同」取得之主觀意思與客觀行為，被告之認定與事實不符。
㈥、依據憲法第二十三條規定之意旨，人民自由權利之限制，應以法律為之，中央法規標準法第五條第二款亦規定，關於人民之權利義務者，應以法律定之。司法院釋字第三一三號解釋亦略謂：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」此乃憲法上「法律保留」原則之體現，今證券交易法第四十三條之一第一項，僅就股票取得人之申報事項授權行政機關之命令訂之，並未就申報義務之主體與罰鍰處分之構成要件授權行政機關以命令定之，申報要點大幅擴張申報義務之人的範圍，除與本人有意思聯絡之人外，亦含與本人具特定關係之公司及財團法人，申報要點之此等規定並無法律授權，明顯牴觸法律保留原則之各相關規範。又訴願決定與再訴願決定雖稱，申報要點為證券交易法第四十三條之一第一項之「補充性規定」，然本件申報要點之「補充」與母法意旨牴觸已如前述，且其內容非僅為執行法律之細節性、技術性事項，對人民權利之限制亦非僅係不便或輕微影響，論其實質為規定特定人民行政法上之義務，及作為科處行政罰鍰之構成要件，直接發生限制人民權利之效果，原訴願與再訴願決定未就此節加以審酌，似嫌草率。據上論結，國強公司已按時依法申報，被告所課予之行政義務，實係嗣後法規修正所增。對照法規前後，可知修正發布之申報要點加諸人民更多行政義務，然人民信賴其行為時有效之法令，以其為動靜行止之準據，在此範圍內，不僅受法令的規制，同時亦應享有法令所賦予的自由與權利，此乃法治國家保障人民之基本精神。今行政機關以行為後變更且較不利於人民之法令，責難原告等於法令修正發布前之行為，實有違法律不溯既往之基本精神，無論國強公司與原告等是否為共同持有人，都不應為當初申報時所無法預見的法律效果承擔責任，蓋最初發布之申報要點不僅係當時人民之行為之規制基礎，亦應是保護基礎。況申報要點之修訂，正彰顯被告原先適用證券交易法第四十三條之一之不足，既未精確掌握母法真意與立法精神在先，嗣後又僅以行政便宜之考量，恣意擴大申報義務之主體與內容，但卻因規定粗略反增實行之困難。退萬步言，被告縱要以修正公布之申報要點相繩，也應整體適用，就國強公司已為之申報內容，通知其補正。故國強公司實無違反行政義務之情事，所受罰鍰處分，應予撤銷。另申報要點牴觸母法之立法意旨且欠缺法律明確授權而不法增加人民法律所無之義務及規定受行政罰鍰之構成要件，與憲法、中央法規標準法及行政程序法規定之「法律保留原則」與「比例原則」明顯牴觸。依我國司法實務見解，申報要點應不具拘束人民之效力，被告依此對原告所作罰鍰處分亦因欠缺合法規範基礎而有瑕疵，亦應予以撤銷。倘鈞院本件系爭法規範涉及解釋憲法事宜，依據司法院大法官審理案件法第五條第二項之規定，請裁定停止訴訟程序並聲請司法院大法官解釋。㈦、按本件被告一再強調，依據媒體報導以及原告等曾委託相同證券營業員從事時間相近股票交易行為之事實，即可認定原告等有共同取得特定上市公司股票之意思聯絡，原告等須依申報要點之規定負申報全體共同取得人持股狀況之義務。然，被告卻於民國（下同）八十九年四月八日之答辯理由第三點、（六）、５自承：「被告雖限於職權，未能調查取得原告等主觀上意思聯絡之證據」。足見，被告對原告等有無主觀意思聯絡，自始即未加以調查，亦無取得任何可認定原告等有意思聯絡之具體證據，被告對於原告等之諸多指摘實係憑空臆測之詞。換言之，原告等受罰鍰處分實係因其「身分關係」，而申報要點第三點規定之申報義務人範圍甚廣，第五點規定之取得方式相當多樣，任何人均易不自主地被認定為具共同取得關係，而受罰鍰處分；被告竟能於答辯理由第二點稱：申報要點係為期於執行證券交易法第四十三條之一之行政行為時具有明確性、可預見性及法律程序安定性所訂定云云，顯屬強詞奪理。又被告於答辯理由第二點復稱，申報要點係依證券交易法第四十三條之一所訂定發布，不僅具備行政命令之合法性要件，依此所作成之處分亦符合依法行政原則云云。惟查：申報要點雖係基於證券交易法第四十三條之一所訂定，然其規範內容已逾越母法所授權之「應行申報事項」，且其補充母法關於「共同取得」之定義亦與母法之立法意旨不符，其牴觸上位階法規範之情形已如前述。況申報要點就申報義務人之範圍與罰鍰處分之構成要件皆加以規定，凡此皆屬涉及人民權利義務之法律保留事項，除經法律明確授權外，否則不得由行政機關命令為之，我國司法院大法官已對此著有多號解釋在案，申報要點於此明顯牴觸法律保留原則，實不知被告如何主張申報要點具備行政命令之合法性要件。退步言，縱申報要點合法性要件無缺，被告亦未依法行政。查本件所涉股份取得之變動，皆係發生於民國000年0月0日至同年九月二日之間，當時被告應適用之法規，為八十七年十月三十一日修正發布前之申報要點，即最初公布之申報要點。今被告於上開答辯理由第五點中自承，就股票取得人違反任一作為義務應否分別科處罰鍰乙節，最初公布之申報要點並未規定，待被告於八十七年十月三十一日修正公布申報要點後，其意旨方才明白宣示。可見，原告等從事股票交易行為時，究竟違反何種作為義務，被告可否課處罰鍰，當時之申報要點皆無明確規定。同時，被告於八十七年十月三十一日修正公布申報要點時亦一併變更申報書表格欄位並加入填表說明，顯見被告最初公布之申報要點及申報表格亦多有闕漏。國強公司於八十七年六月四日單獨持有中橡股票逾百分之十時即依法申報，此亦為被告所不爭，而依當時之申報要點所附之申報書，其中根本無申報他人持股之欄位，故縱令國強公司欲申報他人持股亦無從申報，然被告仍對原告國強公司加以處罰，顯見被告實以修正公布之申報要點及所附申報書與填表說明之規定，課處國強公司罰鍰，此一處分已違反法律不溯既往原則，乃違法行政處分。綜上論，被告對原告所為之罰鍰處分，無論其依據或其處分內容，於法皆有違誤，為此，請判決撤銷原處分、訴願及再訴願決定，並停止執行原處分等語。
被告答辯意旨略謂：一、查原告等稱被告認定渠等共同取得處分依據之申報要點第三點與第四點之規定，並無立法之授權，其效力不無疑義，且據以作為處分罰鍰之依據直接影響人民之權利，有違依法行政之原則；又稱「與他人共同取得」於證券交易法或其施行細則雖無定義性之規定，而被告依前開要點第三點第二款及第三款之規定認為有共同取得之事實，是否有違證券交易法之規定而有無效之虞，非無研求之餘地等云云。惟依據證券交易法第二條前段「有價證券之募集、發行、買賣、其管理、監督依本法之規定」及同法第三條「本法所稱主管機關，為財政部證券（暨期貨）管理委員會。」之規定，被告為證券交易法之主管機關。次依證券交易法第四十三條之一第一項之立法意旨係期使公開發行公司股權發生重大變化時，其資訊能即時且充分公開，使證券主管機關及一般投資人能瞭解公司股權大量異動的情況、未來公司經營權可能發生之變化及經營決策是否連帶發生重大改變。又在證券交易法第四十三條之一第一項未對共同取得作定義性規定之前提下，被告為期於執行該法之行政行為時具有明確性、可預見性及法律秩序安全性，並自我約束違反該規定被告處分權之行使，以落實股權重大異動之管理，特依據該法第四十三條之一第一項之規定－主管機關所規定應行申報事項，訂定申報要點發布實施，就證券交易法第四十三條之一第一項之「取得股份」、「共同取得人」、「取得方式」等，予以明白規定其定義及其適用範圍，以闡釋該規定之含義，使取得人間知悉在何種情形屬共同取得人應行申報，核其性質屬補充性的解釋規定，為執行證券交易法第四十三條之一第一項規定所必要。綜上所述，被告發布之申報要點，已具備行政命令之合法性要件，被告援用證券交易法第四十三條之一第一項暨其申報要點之規定而作成原處分，係符合依法行政原則，自屬適法。二、次查原告等稱須有共同取得意思之證據存在，方得認定有共同取得之情事，並稱國豐興業公司、國隆投資公司、國強公司、南港輪胎等四家公司與乙○○、甲○○及丁○○○等三人，其間並未有共同取得之具體事證，故被告之處分顯有違誤云云。是則原告等對於申報要點第三點第一項有關取得人間如有意思聯絡之具體事證時，其取得屬「共同取得」之規定，並無反對之意思。而本案中橡公司係已辦股票公開發行之公司，其發行之中橡股票為得在證券集中交易市場買賣之上市股票，原告乙○○自八十七年五月二十九日起、甲○○及丁○○○自民國八十七年五月十六日，國隆投資公司自八十七年五月二十九日起、國豐興業公司自八十七年六月一日起、國強公司自八十七年六月二日起即分別陸續買進中橡股票，經查共同取得人間，不僅在證券商開戶所記載之資料顯示，其公司之負責人相同，使用之聯絡地址、電話亦相同，且在委託買賣中橡股票之過程中，於同一證券商委託相同之營業員買賣中橡股票，同時在委託買進行為，亦有多日在時間、價格及數量上相同或相似及委託書編號連續之情事，相關之具體事證詳述如下：㈠乙○○、丁○○○等於金豪證券公司及甲○○於第一證券公司所登錄之聯絡地址同為臺北市○○○路○段○○○巷○○號，與國強公司及國隆投資公司係同一地址。㈡乙○○於金豪證券公司及甲○○於第一證券公司所登錄之聯絡電話同為00000000，另丁○○○於金豪證券公司登錄之聯絡電話與乙○○於第一證券公司登錄之聯絡電話則與國強公司之電話同為00000000。㈢國強公司、國隆投資公司、乙○○、丁○○○等人於金豪證券公司買賣中橡股票所委託之營業員同為 李明亮 ，國強公司、乙○○、國豐興業公司及甲○○等人於第一證券公司買賣中橡股票所委託之營業員同為 杜惠美 。㈣國豐興業公司、國強公司、國隆投資公司等三家公司之董事長丙○○與乙○○、甲○○等三人為兄弟關係，丁○○○與丙○○之配偶 賴秋貴 為姊妹關係。㈤依據八十七年五月二十二日臺灣證券交易所股市觀測站之資料顯示，國強公司為國豐興業公司轉投資持股百分之四八．七八之公司，惟國豐興業公司持有國強公司股份雖未逾百分之五十，然經查國豐興業公司又為案外人南港輪胎公司之控制公司（依據八十七年底南港輪胎公司公告之財務報表顯示，國豐興業公司持有百分之一九．八七之南港輪胎公司股份，且佔有南港輪胎公司五席常務董事中之三席及十二席董事之八席，應已符合公司法第三百六十九條之二第二項所稱之控制與從屬關係之公司），而南港輪胎公司另持有國強公司百分之三二．九三之股份，故依據公司法第三百六十九條之十一規定，國豐興業公司實質持有國強公司之股份已逾該公司已發行股份總數之百分之五十以上，依同法第三百六十九條之九第二項規定，二家公司應已具有控制及從屬之關係。㈥國豐興業公司、國隆投資公司、乙○○、丁○○○及甲○○等人買賣中橡股票有多日委託行為相似之情事，茲舉其中數日為例分別說明如下：１、八十七年五月十六日：乙○○於九：四五：三八在天仁證券天母分公司以三七．五元委託買進四八○千股，甲○○於九：四六：五五在太平洋證券敦南分公司以三七．六元委託買進四八八千股，二人委託時間、價格及數量均相近。２、八十七年五月二十九日：國隆投資於一一：一九：五三在金豪證券以三七．
七元委託買進二七千股，甲○○於一一：三五：三六在永欣證券東門分公司以三七．七元委託買進一○○千股，二者委託價格相同、時間相近。３、八十七年六月三十日：國豐興業於九：二○：五○至九：二二：三九在大眾證券松江分公司、天仁證券天母分公司及金山證券以七九．○元分九筆每筆九九千股共委託買進八九一千股，乙○○於九：二七：○六至九：二八：三四在金豪證券及太祥證券以七九．○元分六筆每筆九九千股共委託買進五九四千股，丁○○○於九：二七：二三至九：二八：○七在金豪證券及太祥證券以七九．○元分六筆每筆九九千股共委託買進五九四千股，國強公司於九：三一：四五至九：三二：四八在金豪證券、太祥證券及第一證券以七九．○元分九筆每筆九九千股共委託買進八九一千股，四者價格及每筆數量相同，時間相近。４、八十七年七月三日：丁○○○於一一：○○：五二至一一：○○：五九在金豪證券以七一．五元分三筆每筆九九千股共委託買進二九七千股，其委託書編號為六○三四五至六○三四七，國強公司於一一：○一：二八至一一：○一：三六在金豪證券亦以七一．五元分三筆每筆九九千股共委託買進二九七千股，其委託書編號為六○三四八至六○三五○，二者價格、數量相同，時間相近且委託書編號連續。另乙○○於一一：○二：三一至一一：○二：三九在太祥證券以七一．五元分三筆每筆九九千股共委託買進二九七千股，其委託書編號為五○一六一至五○一六三，國強公司於一
一：○二：五二至一一：○三：○三同在太祥證券亦以七一．五元分三筆每筆九九千股共委託買進二九七千股，其委託書編號為五○一六四至五○一六六，二者亦有價格、數量相同，時間相近且委託書編號連續之情形。５、除前開四日外，渠等尚有多日均有相同之情形，被告雖限於職權，未能調查取得原告等主觀上意思聯絡之證據，且原告等又辯稱現今股票集中交易市場交易頻繁，投資人每日委託營業員買賣之行為不計其數，買賣行為相似者所在多有。然集中交易市場眾多投資人間，彼此間縱有委託行為相似之情形，亦屬偶有之情形，並非經常有現象，而從上述原告等委託行為相似之情形，在常理上已超出原告等所辯稱之情形甚多，在客觀上應足可判斷，渠等彼此間在取得中橡股票過程中，確有意思聯絡存在。綜合前述資料，國豐興業公司、國強公司、國隆投資公司、乙○○、甲○○及丁○○○等人在開戶及委託買賣中橡股票之過程，不僅公司之負責人相同，使用相同之聯絡地址、電話，於相同證券商委託相同之營業員買賣中橡股票，且渠等之委託買進行為亦有多日在時間、價格及數量上相同或相似及委託書編號連續之情事，且依據媒體報導渠等係為取得中橡公司之經營權而買進中橡股票。故以上事證在在均可證明渠等於取得中橡股票之過程中，確有明顯之意思聯絡，與原告等所稱共同取得應有意思聯絡之具體事證無違。三、另原告等稱被告於處分前未予原告等機會證明其未為申報係無過失即逕為處分，顯不符行政程序乙節，按原告等之行為已違反證券交易法第四十三條之一第一項規定應申報之作為義務，被告逕予推定其有過失，並不違反司法院釋字第二七五號解釋之意旨。且原告等自被告於八十七年十二月三十一日依渠等違反證券交易法第四十三條之一第一項規定，以台財證㈢第○三七九八號至○三八○七號處分書處分迄今，亦均未提出無過失之證明。又原告稱原處分之處分書並未指明原告等究係違反何種申報義務、處分事實及理由不明確乙節，經查證券交易法第四十三條之一第一項前後段之規定，係屬取得人不同之作為義務，亦即申報要點第一點規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依本要點之規定向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務；又申報要點第七點之㈠規定所持股份數額增減應即向被告申報，持股增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應即公告並檢附公告報紙向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務，如此方足以貫徹該規定之立法意旨及規範精神，故被告特於八十七年十月三十一日修正發布之申報要點中增列第九點當取得人違反任一作為義務時，即應分別科處行政罰鍰，以明白宣示前述意旨。本案取得人違反前段及後段規定之申報義務，於處分書事實及理由項中均已載明清楚，與原告等所稱含混不清並不相符。四、至原告等稱國強公司於八十七年六月四日取得中橡股票已發行股份超過百分之十時，已於同年六月十一日以（八七）強總字第○○一－一號申報表向被告申報在案，並無未依規定申報之情事，對其董事長之處分應予撤銷乙節，查取得人國強公司雖如其所稱，向被告申報其於同年六月四日單獨取得中橡公司已發行股份總額超過百分之十之股份，惟既經被告查明其與其他取得人，即國豐興業公司、國隆投資公司、乙○○、甲○○及丁○○○等人有共同取得中橡股票之事實，共同取得中橡股份之資訊未公開揭露，已違反「完全公開」之原則，且共同取得人未依規定申報，係以全體共同取得人為受處分人。依據中橡股票交易資料，前揭共同取得人至八十七年六月四日止累計已取得中橡股票四六、三二六千股，佔中橡公司當時已發行股份總額二一二、六一二、四○○股之百分之二一．七九；又渠等嗣後陸續取得中橡股票，仍未依申報要點中有關共同取得之規定，於持股變動後即向被告申報，且累計增減變動超過已發行股份總額百分之一亦未即公告並申報，故被告依據證券交易法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定分處以原告等罰鍰壹拾萬元，洵屬有據，於法並無違誤。原告等之訴為無理由，請判決駁回等語。
理由按「任何人單獨或與他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內，向主管機關申報其取得股份之目的、資金來源及主管機關所規定應行申報之事項；申報事項如有變動時，並隨時補正之。」為行為時證券交易法第四十三條之一第一項所明定，違反者，依同法第一百七十八條第一項第一款規定，處二萬元以上十萬元以下罰鍰。「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」復為同法第一百七十九條所規定。又「任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份時，單獨或共同取得人均應於取得後十日內依本要點之規定向證券管理委員會（八十六年四月間改制為證券暨期貨管理委員會）申報。」「本要點所稱與他人共同取得股份之共同取得人包括左列情形：㈠由本人以信託、委託書、授權書或其他契約、協議、意思聯絡等方法取得股份者。．．．」「前項規定於本人為法人時，其負責人或有代表權之人亦適用之。」「依本要點應行申報之事項如下，其申報事項應公告之，並檢附公告報紙向本會申報．．．」「所申報事項如有變動，應依左列規定辦理：㈠所持有股份數額增、減應即向本會申報，持股增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時應即公告，並檢附公告報紙向本會申報；上開申報及公告義務應繼續至單獨或共同取得股份低於該公司已發行股份百分之十股份為止。㈡其他申報事項如有變動，應於事實發生之日起二日內公告並檢附公告報紙向本會申報。」為行為時申報要點一、三之㈠、㈡、四、六及七所明定。本件原告丙○○為國豐興業公司、國強公司、國隆投資公司之負責人，該等公司與原告乙○○、甲○○及丁○○○於八十七年六月四日共同取得中橡公司已發行股份總額超過百分之十之股份，未依規定於取得後十日內公告並向被告申報取得股份之目的、資金來源及依規定應行申報之事項；且嗣後陸續增加持股，超過已發行股份總額百分之一，仍未隨時補正，被告以其有違行為時證券交易法第四十三條之一第一項規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定分處罰鍰各如附表所列。揆諸首開規定，洵非無據。原告不服起訴為前揭主張，惟查本件中橡公司為已辦股票公開發行之公司，得在證券集中交易市場買賣其上市股票，原告乙○○自八十七年五月二十九日起、甲○○及丁○○○自同年月十六日，國隆投資公司自同年月二十九日起、國豐興業公司自同年六月一日起、國強公司自同年月二日起即分別陸續買進中橡股票，其共同取得人間，不僅在證券商開戶所記載之資料顯示，其公司之負責人相同，使用之聯絡地址、電話亦相同，且於同一證券商委託相同之營業員買賣，其在時間、價格及數量上相同或相似、委託書編號並呈連續等情如：㈠、乙○○、丁○○○等於金豪證券公司及甲○○於第一證券公司所登錄之聯絡地址同為臺北市○○○路○段○○○巷○○號，與國強公司及國隆投資公司係同一地址。㈡、乙○○於金豪證券公司及甲○○於第一證券公司所登錄之聯絡電話同為00000000，另丁○○○於金豪證券公司登錄之聯絡電話與乙○○於第一證券公司登錄之聯絡電話則與國強公司之電話同為00000000。㈢、國強公司、國隆投資公司、乙○○、丁○○○等人於金豪證券公司買賣中橡股票所委託之營業員同為李明亮，國強公司、乙○○、國豐興業公司及甲○○等人於第一證券公司買賣中橡股票所委託之營業員同為杜惠美。㈣、國豐興業公司、國強公司、國隆投資公司等三家公司之董事長丙○○與乙○○、甲○○等三人為兄弟關係，丁○○○與丙○○之配偶賴秋貴為姊妹關係。㈤、依據八十七年五月二十二日臺灣證券交易所股市觀測站之資料顯示，國強公司為國豐興業公司轉投資持股百分之四八．七八之公司，惟國豐興業公司持有國強公司股份雖未逾百分之五十，然經查國豐興業公司又為案外人南港輪胎公司之控制公司（依據八十七年底南港輪胎公司公告之財務報表顯示，國豐興業公司持有百分之一九．八七之南港輪胎公司股份，且佔有南港輪胎公司五席常務董事中之三席及十二席董事之八席，應已符合公司法第三百六十九條之二第二項所稱之控制與從屬關係之公司），而南港輪胎公司另持有國強公司百分之三二．九三之股份，故依據公司法第三百六十九條之十一規定，國豐興業公司實質持有國強公司之股份已逾該公司已發行股份總數之百分之五十以上，依同法第三百六十九條之九第二項規定，二家公司應已具有控制及從屬之關係。㈥、國豐興業公司、國隆投資公司、乙○○、丁○○○及甲○○等人買賣中橡股票有多日委託行為相似之情事，茲舉其中數日為例分別說明如下：於八十七年五月十六日、二十九日、六月三十日、及同年七月三日其委託買進之委託時間、價格及數量亦有相近情形。綜觀上述原告等取得中橡股票之過程，顯有意思聯絡，原告謂被告未作調查亦乏具體事證率認其為股份共同取得人，即無可採。次查證券交易法第四十三條之一第一項之規定，係屬取得人不同之作為義務，亦即修正前申報要點第一點規定任何人單獨或與其他人共同取得任一公開發行公司已發行股份總額超過百分之十之股份者，應於取得後十日內依該要點之規定向被告申報，即屬取得人依證券交易法第四十三條之一第一項後段規定之作為義務；又申報要點第七點之㈠規定所持有股份數額增減應即向被告申報，持股增、減數量達該公開發行公司已發行股份總額百分之一時，應即公告並檢附公告報紙向被告申報，本件取得人未依規定申報，難謂與前揭規定無違。原告固謂國強公司不惟於首次取得股份逾百分之十時及其後持股變動逾百分之一時均予申報，並無違反前揭規定云云，惟按本件既經被告查明國強公司與其他取得人，共同取得中橡股票之事實，其共同取得人未依規定申報，係以全體共同取得人為受處分人，是以原告前開主張自非可採。至被告以原告與相關公司亦有申報要點三之㈡規定予以裁罰，按證券交易法第二十二條之二、第二十五條及第一百五十七條之一規定，就董事、監察人、經理人及持有公司股份總額超過百分之十之股東有關申報義務之規定、股票移轉之限制，適用於其配偶、未成年子女及利用他人名義而持有股票者，均有明文規定，而同法第四十三條之一對於所謂共同取得人，既無類似之規定，申報要點第三點第一項第二款即不應予以擴張解釋。原處分此部分適用法規雖有未合，然依前開所述，原告等確有共同取得中橡公司股票之意思聯絡，結果尚無二致。末查證券交易法第四十三條之一第一項其立法目的為期公開發行公司於股權發生重大變化時，資訊充分公用，因該項規定並未對共同取得作定義性規定，被告基於證券交易法主管機關之權責，落實股權重大異動之管理，乃依該條項另訂申報要點，於該要點三、四規範共同取得之情形，核屬補充性規定，原告認牴觸法律保留原則，尚屬誤會。本件原處分核無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱屬妥適。原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十月二十五日
最高行政法院第四庭
審判長法官葉振權
法官廖宏明法官吳錦龍法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官莊俊亨中華民國九十年十月二十九日