裁判字號：臺北高等行政法院89年訴字第1258號判決
裁判日期：民國90年11月07日
裁判案由：公平交易法
臺北高等行政法院判決八十九年度訴字第一二五八號
原告遠東航空股份有限公司代表人甲○總經理）訴訟代理人 陳錦隆 律師
賴中強 律師被告行政院公平交易委員會代表人乙○○（主任委員）訴訟代理人丙○○
丁○○戊○○右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院公平交易委員會中華民國八十九年七月十八日（八九）公訴決第○八九號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實事實概要：
緣工商時報民國（下同）八十八年七月三十日刊載「六家航空公司恢復聯運制度，拉抬北高航線票價，八月起實施，旅客只要持機票即可任意選擇搭乘不同航空公司班次，無須增加其他手續費。」經被告於同年八月五日電詢原告臺北分公司、高雄分公司、台南分公司及訴外人復興航空運輸股份有限公司（下稱復興航空公司）臺北分公司、高雄分公司獲知原告於臺北、高雄航線及臺北、台南航線八月份實施「票證背書轉讓」，旅客只要持原告或復興航空公司之機票，至該開票公司機場櫃檯背書，即可搭乘另一航空班機。被告認前揭行為業涉及違反公平交易法第十四條聯合行為禁制規定，並於八十九年三月二十一日以（八九）公處字○三三號處分書處原告新臺幣（下同）二百萬元罰鍰，及自處分書送達之次日起，應立即停止合意從事無條件背書轉讓票證之聯合行為。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
訴之聲明：
㈠原告聲明：
⒈原處分關於不利原告部分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應給付原告二百萬元，及自八十九年四月五日起，至清償日止，按年利率百分之五計算之利息。
㈡被告聲明：如主文所示。
兩造爭點：
原告主張其與復興航空公司間並無聯合行為之合意，所實施票證背書轉讓，係為使消費者得兼顧抵達機場時搭最近一次航班之時間便利性及事先購票之優惠，提供消費者便利之服務，未影響市場功能，各國民航經營亦有此慣例，非屬公平交易法所規範之聯合行為，被告卻忽視公平交易法所揭示維護消費者利益，確保公平競爭之立法目的，認定原告與復興航空公司合意從事無條件背書轉讓票證，為違反公平交易法之聯合行為，應立即停止該無條件背書轉讓票證行為，並處二百萬元之罰鍰，顯有違誤，是否可採？㈠原告主張之理由：
⒈原告與復興航空公司間並無被告主張之聯合行為「合意」：
⑴原處分及訴願決定對於原告究竟何項行為構成「聯合行為」，前後認定不一，已無可維持，應予撤銷：
原處分主文第一項以「被處分人等合意從事『無條件背書轉讓票證』之聯合行為，違反公平交易法第十四條之規定」，而訴願決定書以「業者彼此約定之『特別拆帳協定』，涉及公平交易法『聯合行為』之規定」為決定理由，由於被告與訴願決定機關均同為被告（行政院公平交易委員會），則被告究認為原告何項行為構成「聯合行為」已屬不明，原處分應予撤銷。
⑵原告與復興航空公司間並無從事「無條件背書轉讓票證」之合意，原處分違
反最高行政法院（八十九年七月一日改制前為行政法院，下同）三十九年判字第二號判例：
原處分認「被處分人等合意從事無條件背書轉讓票證之聯合行為」，其理由無非以：「被處分人等於北高、北南、北嘉航線實施無條件背書轉讓，即限制彼此應就旅客所持有之己方公司機票可無條件搭乘對方之航班，則該等事業共同決定相互約束機票背書轉讓之方式，即屬相互約束事業活動之行為。
該項合意，等同於一張票證可搭乘遠東或復興航空公司班次，達到被處分人聯運之效果」、「被處分人等自八十八年八月一日起，於北高、北南、北嘉航線實施無條件背書轉讓」。惟查：
Ａ原處分違反最高行政法院三十九年判字第二號判例「對人民課處罰鍰應依證據認定事實」之意旨：
ａ按公平交易法第七條規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議
或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言」，同法施行細則第二條第二項並規定：「本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者」。又最高行政法院三十九年判字第二號判例揭明「行政官署對人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法」。ｂ原告雖有「應客戶要求，背書同意客戶轉搭客戶指定之其他航空公司航
班」之措施，但此措施係遵照國際航空交易慣例，及原告自身票務作業手冊之規定，原告並未與復興航空公司就此有任何之合意，而客戶要求背書轉搭之航空公司亦不限於復興航空公司，原處分認原告與復興航空公司間有聯合行為，惟通觀全卷並無任何原告與復興航空公司間「以契約、協議或其他意思聯絡之合意」「限制彼此應就旅客所持有之己方公司機票可無條件搭乘對方之航班」之證據，被告甚至未能指出原告與復興航空公司間由何人？於何時？何地？以何種方式？達成合意，依前揭最高行政法院三十九年判字第二號判例意旨，原處分顯非適法。Ｂ「不具合意之平行行為」，縱外觀相同，亦非公平交易法所規範之「聯合行為」：
ａ被告八十二年一月九日（八二）公壹字第五○一二四號函公研釋第○四
九號解釋即揭明：「銀行或其他金融機構對其客戶之定期存款，若其提前解約，則存款利息將以八折計息之行為，經查該行為係由各銀行或其他金融機構各自依財政部所頒之『定期存款中途解約及逾期處理辦法』辦理，尚不足構成本法所稱之『聯合行為』」。
ｂ論者亦指出：「目前各國對於『平行行為』的管制通常將純粹的平行行
為或偶合的單獨行為排除在規範客體外，但是含有合意的平行行為（知覺性平行行為）則應予以管制。根據被告的說法，『不具合意之平行行為』不在管制之列」，此有 范建得 與 莊春發 合著之公平交易法第二○五至二○六頁附卷可稽。
申言之，縱不同事業之行動在外觀上相同，但非出於彼此「意思聯絡」時，仍非公平交易法第七條所定義之聯合行為。
⑶原告雖有「應客戶要求（不限於班機延誤或取消），背書同意客戶轉搭客戶
指定之其他航空公司航班」之措施，但此措施係遵照國際航空交易慣例，並基於便利客戶之商業考量而為，並非原告與復興航空公司就此有「聯合行為之合意」，此觀下開事證即明：
Ａ原處分認定：「被處分人等自八十八年八月一日起，於北高、北南、北嘉
航線實施無條件背書轉讓」，惟在此之前，原告八十八年一月一日修訂之票務作業手冊第十三點「客票簽轉」第十三‧二條早已明定：簽轉之原因，兼含「旅客要求」及「特殊情況（班機調度、機械故障、天候因素‧‧‧）」，足見原告「應客戶要求，背書同意客戶轉搭客戶指定之其他航空公司航班」，絕非出於「與復興航空公司之合意」。而事實上原告背書同意客戶轉搭其他航空公司航班，並不限於轉搭復興航空公司之航班。Ｂ又關於被告指稱原告與復興航空公司間約定「限制彼此應就旅客所持有之
己方公司機票可無條件搭乘對方航班」係聯合行為等語一節，亦屬誤會，經查：
ａ原告八十八年一月一日票務手冊第十三‧三‧二條已明定：「任何他航
機票之收受，須先檢視機票本票是否與本公司互相簽有合約，並經加蓋簽轉章後，方可收受對方之機票」，申言之，只要旅客所持機票之「開票公司」與原告簽有「轉讓及拆帳協議」，且經「開票公司」同意加蓋簽轉章後，原告即同意為該旅客提供運送服務，原告從未限制「只有持復興航空公司機票之旅客方能轉搭原告航班」。
ｂ又就交易實務而言，「開票公司」與「實際運送公司」間既簽有「轉讓
及拆帳協議」，即代表該協議所訂價格係「實際運送公司」願提供運送服務之代價，則在商言商，只要「開票公司」願意背書（承諾依協議給付運費），「實際運送公司」斷無拒絕提供服務之理，根本無須任何「聯合行為合意」之拘束；況對「實際運送公司」而言，航空公司每飛一航次之人事、燃料、器材折舊等成本均屬固定，接受他航空公司背書轉讓之票證後，每多一位乘客，成本並不增加，但收入卻增加，自不可能加以拒絕，與所謂「聯合行為合意」乙節，根本無關。臺北市航空運輸商業同業公會函即指出：「只要開票之航空公司與其他民航公司間訂有『轉讓及拆帳協議』、開票之航空公司願意背書，受讓之航空公司不會拒絕提供運輸服務」，被告誤以為原告與復興航空公司間有聯合行為之合意，互相約定「原告背書之機票，復興航空公司必須接受」「復興航空公司背書之機票，原告公司必須接受」，實係不瞭解市場交易實務所致。
ｃ又國內各主要航空公司間均簽有「轉讓及拆帳協議」「特別拆帳協議」
，原證七號合約即是「原告與立榮航空公司」及「復興航空公司與立榮航空公司」間所簽訂之「特別拆帳協議」，被告以「原告與復興航空公司」間簽有「特別拆帳協議」欲證明雙方有聯合行為之合意，殊屬無稽。
⑷簽署「轉讓及拆帳協議」確係國際民航慣例，且民航慣例上之票證轉讓並不
限於班機調度、機械故障、天候等「旅客非自願性因素」，亦含「旅客要求」之情形：
Ａ卷附交通部民用航空局、台灣地區航空公司代表協會、臺北市航空運輸商業同業公會即分別指出：
ａ「國內民航業者與國際民航業者間或國際民航業者相互間簽署機票轉讓
及拆帳協議處理『票證背書簽轉』事宜確為相當普遍之經營模式，而國際民航業者間之拆帳更係透過國際航空運輸協會（IATA）之拆帳部門統籌處理，凡加入國際航空運輸協會下之拆帳多邊協定之航空公司，皆會遵照該協會之決議處理機票背書或免背書轉讓等事宜。
ｂ「無論是『背書轉讓』或『免背書轉讓』，在國際航空運輸上是相當普
遍之營運方式，俾使旅客享有與特定運送人訂立運送契約後，仍可於『不可抗力發生時』，『或其時間無法配合時』，讓該特定民航業者得將該運送債務轉與第三民航業者，藉以提供旅客較便利之空運服務。」。
ｃ「依據國際航空運輸協會（IATA）頒行之準則，票證背書轉讓之情況分
為『旅客非自願性因素RESOLUTION735DINVOLUNTARYCHANGEOFCARR-IER』與『旅客要求RESOLUTION736VOLUNTARYCHANGETOTICKETS』二種，並不僅只於班機延誤、取消或機械故障等因素」。
Ｂ又國際航空運輸協會關於票證轉讓事宜，除於第七三五之Ｄ號決議中規範
旅客非自願性轉讓外，確實於第七三六號決議中另行規範「旅客自願性票證轉讓」，其決議內容為「當旅客提出要求時，國際航空運輸協會成員可以將運輸服務轉讓予其他固定航班之業者，按原機票上所載之等級及約定來提供運輸服務」「當旅客要求轉換（轉搭其他航空公司）時，應取得原運送人之授權，其方式可以由原運送人將機票背書予實際運送人，或者重新發機票給旅客」但是「國際航空運輸協會成員之間可以簽訂協議約定票證轉讓時無須背書」。
Ｃ日本民航實務：
於國際慣例中，如航空公司間之票證轉讓制度不涉及就票價達成合意，或有限制市場競爭之行為，票證轉讓制度並不為公平交易法中所謂之聯合行為，今以日本航空為例，日本JAL航空、JAS航空，ANA航空於東京至大阪之航線實施票證轉讓制度，各家航空公司各自售票，各自經營航班，旅客可持已購買之機票搭乘任一航空公司之班機，來達成飛航之便利性，各家航空公司並就此種航班來發行搭乘券，便利旅客之搭乘。且此種票證轉讓制度，因不涉及航空公司間之票價合意行為及互不競爭之協議，故不須向民航局為聯合行為之申請。可證原告所實施之票證轉讓制度，本非公平交易法中所謂之聯合行為，今被告強以航空公司間實施票證轉讓制度，將生限制競爭之效果為由，認定原告與他航空公司間有聯合行為，進而違反公平交易法之規定，顯已超越公平交易法第七條所定聯合行為之要件，實令原告難服。
⑸訴願決定書認「業者彼此約定之『特別拆帳協定』，涉及公平交易法『聯合行為』之規定」，誠屬嚴重誤會：
Ａ按國際及國內各主要航空公司彼此間，均依國際航空運輸協會（IATA）之
相關規則及慣例訂定「轉讓及拆帳協議」，以規範「票證背書簽轉」時，開票公司與實際運送公司間之財務處理及權利義務關係，已如前述，訴願決定書認「拆帳協定」係聯合行為，豈非全國所有民航業者及獲准飛航台灣航線之國際民航業者均觸犯公平交易法？如不終止彼此間「拆帳協定」，停止「聯合行為」，即構成公平交易法第三十五條之刑事責任？寧有斯理！Ｂ事實上，無論「票證背書轉讓」之原因係單純出於被告認為有「聯運」嫌
疑之「客戶要求」，或出於被告認可之開票公司「天候不佳、機器故障、班機延誤等因素」，當開票公司與實際運送公司不一致時，兩家公司間即有簽訂「轉讓及拆帳協議」之必要，而為求交易安全及效率，此種協議必然是事先簽訂，不可能於每一航班發生「客票簽轉」情形後始逐一磋商，訴願決定書將此種國際航空運輸協會要求且有現實必要之契約，視為聯合行為，要求業者停止（終止契約？），則交易秩序必將大亂，被告當係誤會始有此主張。
⑹訴願決定認「票價已『合意』提高至稍貴地步‧‧‧聯運機票價格為一三七
五元，限搭『復興航空公司』機票為一二七五元，稍貴一百元」等語，更屬無稽，蓋復興航空公司之票價係由該公司自行決定，原告無從置喙，又所有航空公司均會因機票搭乘限制之不同（例如可否更改搭機日期，是否限搭開票公司班機）而有不同折扣及訂價，不同商品與勞務本有不同之價格，此為事物必然之理，絕非「聯合行為」，被告於訴願程序「神來之筆」，憑空臆測，誠屬無稽。
⑺對於被告抗辯之陳述：
Ａ關於工商時報八十八年七月三十日報導：
ａ按報紙報導受限於消息來源、截稿時間壓力、查證困難等等因素，其內
容未必與事實相符，已屬一般人經驗可知之經驗法則，行政機關本不應以「報紙報導」為課處人民罰鍰之處分依據。
ｂ況查，工商時報報導僅空泛表示「據航空公司指出」「據業者指出」，
是其內容完全無從查證且與事實不符，自難援為課處原告罰鍰之處分依據。
ｃ再者，前開報導係謂：「中華等六家航空公司近日達成協議‧‧‧包括
中華、國華、長榮、立榮、復興及遠東等六家航空，自八月一日起，共同實施聯運制度，旅客只要持機票即可任意選擇搭乘不同航空公司的班次」，如其內容可信，為何被告僅處分原告及復興航空為聯合行為？而非主張六家航空公司為聯合行為？況各家航空公司間彼此間利益衝突，如該報導「六家航空公司協議聯運」為事實，則「原告與復興航空間即不可能單獨為聯運之合意」，二者顯相矛盾，該報導顯與事實不符。
ｄ原告並未發布前開之新聞，併此陳明。
Ｂ被告亦承認「依原告所提出之內部作業準則、IATA準則及交通部民航局之
相關說明，所謂國際航運上普遍之『票證背書轉讓制度』係指旅客與特定運送人（開票公司）訂定運送契約後，發生旅客非自願性因素與『旅客要求』等特殊情形時，得將運送服務轉由其他航空公司負責」，至於「非自願性因素」與「自願性因素（旅客要求）」所占比例之高低，涉及各航線特性（例如班機密集程度與時間之可預測性），不同航線自有所差異，尚難據此主張「票證背書轉讓制度」應以「非自願性因素」為限。
Ｃ關於被告質疑原告實施無條件背書轉讓之三條航線，為國內飛航家數多、
航班密集及競爭激烈之熱門航線，原告於航班較少之離島航線及其他航線並未實施背書轉讓制度乙節，誠屬誤會，謹說明理由如下：
ａ原告「票務作業手冊」規定，允許應客戶要求背書轉讓票證，並未特別
限制於「北高」「北南」「北嘉」航線始適用，只是這三個航線航班最密集，各航班時間差距短，替代性高（趕不及九點十分，改搭九點三十分航班），故統計上背書轉讓比例較高；反之其他航線，各航班時間差距長，替代性低（例如：臺北馬祖，一天只有六點五十分、九點十分、十一點三十分、十三點五十分、十六點十分計五班），統計上背書轉讓比例較低，並非沒有背書轉讓情形。
ｂ又航班較少之離島航線通常僅有一家航空公司經營，故根本無實行票證
背書轉讓之可能，原處分書以原告未於航班較少之離島航線實施背書轉讓制度，而認為此制度之施行非為消費者便利性之考量，實係被告對於市場現實情況未查所致。
⒉原告「票證轉讓」行為，並非公平交易法第七條規範之聯合行為：
⑴原告未就商品或是服務價格，與他事業有所合意：
Ａ按公平交易法第七條之規定：「本法所稱之聯合行為，謂事業以契約、協
議或其他合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為。」故依前揭條文所示，所謂聯合行為，應以事業與他競爭事業決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為，始有構成本法所謂之聯合行為，若事業與他事業未為商品價格之決定，亦未為約束他方事業之行為，自不為公平交易法所約束之聯合行為。
Ｂ今各航空公司實施背書轉讓制度實係為服務一般消費者，使消費者於無法
搭乘原預定班機時，可以改搭他航空公司之班機來達到飛航目的之便利性，而免於向原航空公司退票換票之手續，且各航空公司於實施背書轉讓制度時，並未與他航空公司就票價制定有所合意，亦未約束其他航空公司之服務提供方式，因此與公平交易法中所謂與他競爭事業決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為態樣不符。且今被告實施背書轉讓制度後，亦未與他航空公司為聯運之行為，各航空公司仍各自負擔其經營成本，核被告逕認各航空公司就航運經營達成合意、限制市場功能等節，顯與事實不符。⑵原告「票證轉讓」行為，並未影響市場功能，亦未造成「價格僵固」，原處分顯然違反公平交易法施行細則第五條第一項之規定：
Ａ「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響
生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限」，公平交易法施行細則第五條第一項定有明文，原處分對於原告「票證轉讓」行為，是否「足以影響市場功能」，未加查證，僅以推測之詞充數，顯然違反前揭施行細則規定。
Ｂ實施背書轉讓制度並無導致價格僵化之後果：
ａ原處分以：「開票公司依協定之拆帳比例支付予實際飛航公司，開票公
司為確保獲利或避免虧損，其機票之市場價格將不低於約定之拆帳比例，故『票證免背書轉讓』之拆帳協定必然造成機票價格僵固，而達到相互約束其『價格下限』之效果」等語。惟查，國內航空業者先前實施之「票證免背書轉讓」制度，已應被告通函要求，於八十八年七月三十一日結束，如原處分推論正確，則該制度結束後價格僵固因素排除，航空票價應隨之下降，然揆諸事實，伴隨該制度的結束，反是航空市場實售票價的上漲，足證原處分之推論經實務檢驗確與事實不符。
ｂ實施票據背書轉讓制度為各國民航經營之慣例。例如於日本國內航空中
，航空公司同意當旅客決定取消原定搭乘之班機後，可持原機票搭乘其他航空公司之班機，只須旅客將二家航空公司之機票價格差額補足即可。航空業者及民航主管機關皆認為實施票證轉讓制度可避免消費者向原購票航空公司退票另向他航空公司購票之繁雜手續，亦不涉及航空公司聯合經營，故此行為並不為公平交易法中所規定之聯合行為。而航空公司於取得他公司之機票後，再依航空公司間之拆帳協議來作退票換票之手續，故此制度實施之本身僅涉及簡化一般旅客退換票之手續，事實上並不涉及二家航空公司聯合制定票價或是經營的問題。
ｃ今被告以航空業於實施「票證免背書轉讓」時，均先事先簽署拆帳協定
，開票公司依協定之拆帳比例支付予實際飛航公司，開票公司為確保獲利或避免虧損，其機票之市場售價將不低於約定之拆帳比例，故「票證免背書轉讓」之拆帳協定必然造成機票價格僵固，而達到相互約束其「價格下限」之效果，而違反公平交易法第十四條之規定。惟查，原告所實施之背書轉讓制度亦與日本國內航空公司之制度相同，其本意僅係方便一般之消費者，免除其退換票之手續，故同意持有他航空公司機票乘客搭乘原告航班，而由原告與他航空公司為退票換票之手續及票價差額之處理。
Ｃ實施「票證轉讓」並未造成市場集中：
ａ原處分以：「旅客考量被處分人等聯營票證可搭乘航班之選擇性較多，
較易購買該種票證，從而實施聯運之被處分人等其競爭力較未實施之航空公司高，其他航空公司之競爭空間遭致限縮擠壓，將迫於加入聯運行為，或因處於競爭劣勢而遭市場淘汰，造成市場結構益形集中」乙節。
ｂ惟查：
原告於調查階段，已應被告要求提出國內各航線、各航空公司載客人數、載客率之全部資料，猶不見「票證轉讓」有造成市場益形集中之現象，原處分憑空臆測，置客觀證據於不顧，委實令人不解。且事實上，交通部民航局於八十六年三、四月核准原告、立榮航空公司、國華航空公司、復興航空公司、長榮航空公司、大華航空公司以「機票免背書轉讓方式聯運」，依據其施行前後載客率計算，並無市場集中度增加之情事，此益證原處分「推論」之無據。
Ｄ依被告於網站上發布之「聯合行為之規範」中亦表示聯合行為之定義之一
為「聯合目的在共同決定價格、分割市場、限制數量等足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能。」，亦可証之。故依公平交易法之規定，應受規範之聯合行為以事業之合意實質上約束的參予事業之競爭行為，猶有未足，而須在效果上（對外）足以影響供需關係之市場功能為必要，縱若當事人合意為聯合行為，根本未影響市場供需作用者，亦無禁止之必要，此亦為公平交易法施行細則第五條補充所謂聯合行為應以「影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」。
Ｅ又依被告於其所發布之「聯合行為之規範」，亦認為二家建商共同出資合
建房屋及共同銷售之行為，如僅涉及當事人約定出資種類，比例及利益分配，未影響市場供需關係致妨礙市場競爭者，尚無公平交易法聯合行為規定之適用。今原告雖實施「票證背書轉讓」，但並未就票價與復興航空達成任何合意，而所涉及之二公司間之拆帳制度，實係為補足二家票價之差額，未影響市場之供需而妨礙市場競爭。直言之，各航空公司之航線及班次均係經民航局所核准，票價亦係經民航局核定後自行訂立，事先公告予乘客週知，且各航空公司亦仍是自負各航線之盈虧，故無論機位之供給、服務之品質或是票價、乘客之選擇性等，均不會因原告實施「票證背書轉讓」而受到任何影響，乘客仍可指定選擇其所欲搭乘之班次及所欲購買之票種，自應無公平交易法所謂聯合行為規定之適用。今被告無法提出任何實質之證據，僅空泛指摘票證轉讓制度將會影響市場競爭，實使原告難以甘服。且事實上，於被告禁止實施票證轉讓制度後，因航空資源未能被有效利用，而導致各航空公司成本增加，票價上漲，反對市場及消費大眾產生不利。
⒊原處分嚴重違反公平交易法第一條揭示「維護消費者利益、確保公平競爭」之立法目的：
⑴原告於訴願書中已陳明：
「票證背書簽轉」制度，係國內及國際民航業行之有年之慣例。原處分認為「票證背書簽轉」應限於開票公司「天候不佳、機器故障、班機延誤等因素」為限，禁止「航空公司單純基於消費者之請求，背書同意消費者改搭其他航空公司之航班（即所謂無條件背書轉讓票證）」，非但有損消費者權益，亦限制業者以服務品質爭取客戶，顯然違反公平交易法第一條揭示「維護消費者利益、確保公平競爭」之立法目的：
Ａ原處分理由以：「八十八年八月六日派員‧‧‧經持機票向復興航空櫃台
要求背書，服務人員未經詢問轉搭原因即背書‧‧‧回程時持遠東航空機票，經該公司背書，亦得轉搭復興航班」「依被告派員實際搭乘經驗，被處分人等確有無條件背書轉讓情事」，並認「一張票證可搭乘遠東或復興航空公司班次」有「聯運」嫌疑，係應禁止之聯合行為。
Ｂ原處分顯然忽視「航空客運」市場、特別是「臺北─高雄」「臺北─台南
」「臺北─嘉義」等國內都市型市場之特殊性，置消費者之實際需求於不顧：
ａ經查，國內各都市型「航空客運」市場（離島及偏遠地區除外）具有以下特殊性：
Ⅰ班次密集：以八十九年二月份為例，「臺北─高雄」航線兩航班之間
隔在五分鐘至三十五分鐘間，平均每九‧六分鐘一班；「臺北─台南」航線兩航班之間隔在十分鐘至五十分鐘間，平均每二十七‧四分鐘一班；「臺北─嘉義」航線兩航班之間隔在十分鐘至五十五分鐘間，平均每三十三‧三分鐘一班。
Ⅱ除假日返鄉人潮外，前述市場之消費者以工商業者、自由業者等需要
在短時間內往返兩地處理業務者為主，而此等消費者之特性為「重視時間」「不願意將時間浪費在無謂的等待上」，因其「時間等待」之機會成本甚高，故有「搭乘（消費者抵達機場時）最近一次航班」之需求。
Ⅲ同一航空公司航班不連續：受限於飛航安全起降班次限制，航空公司
之航班係有限資源，目前係由主管機關分配，主管機關基於公平性之考量，傾向於將同一航空公司之航班分散於不同時段。故市場班次雖然密集，但最近下一次航班，甚至下下次航班，通常不是同一家航空公司經營，因此在「搭乘最近一次航班」之市場需求下，即有「票證背書簽轉」之必要。
申言之，由於「時間等待」之機會成本甚高，系爭市場之消費者確實有「搭乘最近一次航班」之迫切需求，而最近一次航班業者未必與消費者手中持有之機票相一致，此時即有「票證背書簽轉」之必要。又消費者要求「轉搭最近一次航班」，其主要原因絕對不是出於原處分所認可之「天候不佳、機器故障、班機延誤等因素」，而毋寧係出於消費者希望對時間做最有效利用。
ｂ謹以「八十九年二月聯合定期班機時刻表」所載航班，舉例說明如下：
Ⅰ甲君任職於Ａ公司，平常在臺北總公司上班，某日持原告遠東航空機
票原欲搭乘「八點十分、遠東航空一一六一班次」前往該公司之台南工廠開會，因交通擁擠前往機場途中遲到，甲君原可要求原告「背書簽轉」搭乘下一班「八點五十分、復興航空五二五班次」，惟因原處分認為非屬「天候不佳、機器故障、班機延誤等因素」，原告不得同意背書轉讓，甲君只好再空等四十分鐘後搭乘「九點三十分、遠東航空一六三班次」前往。
Ⅱ乙律師平日往來於嘉義、臺北兩地執業，某日排定北上處理臺北業務
，乙律師持原告遠東航空機票原欲搭乘「七點五十分、遠東航空一二○二班次」北上，因故遲到後，本可要求原告「背書簽轉」搭乘下一班「八點二十分、立榮航空九六四班次」，或搭乘下下班「九點整、復興航空二三○班次」，惟因原處分禁止「無條件背書轉讓票證」，乙律師只好被迫選擇同一航空公司最近一個班次，即「十二點五分，遠東航空一二○四班次」，乙律師到臺北時已是十二點五十分。
Ｃ原處分禁止「航空公司單純基於消費者之請求，背書同意消費者改搭其他
航空公司之航班」，非但忽視消費者之權益，實形同以國家公權力限制業者以服務品質為競爭。蓋禁止無條件背書轉讓票證後，由於最近一次航班業者未必與消費者手中持有之機票相一致，消費者只好被迫接受兩種選擇：
ａ放棄搭乘「（消費者抵達機場時）最近一次航班」，等待開票公司所經
營之最近航班，以前舉乙律師之例，此時間可長達五小時，則所有社會人士耗費於機場等待之成本，至為可觀。
ｂ放棄預購機票之便利及折扣，消費者被迫於機場櫃台購票，而機場櫃台
購票將無法享有各項折扣，又如多數消費者均選擇於櫃台購票，則增加額外之排隊購票時間，亦與航空運輸要求「簡速」的特性不符。Ｄ究諸實際，不論自消費者角度或航空業實務作法，就航空業而言，對於旅
客持用正常票面價格（即公告票價）之機票，而機票上亦未有特別限制之註記（按一般正常市場，正常票面機票通常在百分之七十以上）時，不論機票上是否因商業理由希望旅客儘量搭乘，而蓋上所謂「不得背書轉讓」之戳記，航空公司均不得在無充分理由的情形下，拒絕旅客背書轉讓之要求，蓋旅客如此要求，其基本原因在於所給付之機票價格並非特殊廉價而屬於有特別限制之機票，航空公司自無合理之說詞，拒絕旅客之要求，反之，對旅客而言，退票後再購買他航機票，亦可獲致轉乘他航航班之目的，如此卻徒增各方困擾與不便而已，原處分查及未此，疏未審究社會實際需求，其認事自難謂為合理正當。
⑵原處分及訴願決定未徵詢消費者團體之意見，以主管機關之偏好決定消費者之偏好，以國家意志代替市場功能，違反「重視公益」之法律原則：
Ａ國家或其他公權力主體的行為，不論是以公法或私法的形式為之，均應維
護公共利益，始具有正當性及合法性，行政行為應維護公共利益，為司法實務所肯認之行政法一般法律原則（最高行政法院六十二年判字第五八八號判例關於取締電動玩具之判解即為適例），而「公共利益」具有不確定性與多面性，遇有不明或不同利益衝突時，主管機關本可透過徵詢相關團體意見、民意調查、舉行公聽會等方式為最適當之決定。
Ｂ本件涉及「消費者便利性」與「主管機關管制競爭秩序」之利益折衝，被
告就此嚴重影響消費者權益之重大爭議，本應於處分過程中徵詢消費者團體之意見。詎被告非但未為徵詢，反於訴願決定理由中主張：「民航事業為高度科技之服務事業，業者彼此之競爭除機票價格外，慣以高服務品質造成差異，整體服務品質與飛航安全更為消費者首重衡量之點，消費者並不會將無條件背書轉讓視為常態，而將此作為較優服務品質之唯一衡量之點」「國內航空運輸時間短，航次尚屬密集，對趕時間之商務型消費者而言，獲取相關航班資訊之成本亦非昂貴或困難，選擇航空公司及航班之便利性已獲充分考量」等語，惟查：
ａ試問：為何「允許無條件背書轉讓」，使消費者得以兼顧「時間便利性
（搭乘消費者抵達機場時最近一次航班）」及「事先購票之優惠（機場櫃台購票無法享受折扣優惠）」，並非「整體服務品質」之一部分？ｂ在民航局促成下，國內定期航班已整合為「遠東」「復興」「立榮」「
華信」四家公司，試問：就消費者之觀感而言，此四家公司飛安紀錄是否有明顯差異？被告是否有權代替消費者決定「目前四家業者飛安紀錄差異」較「時間便利性」為更優先之考量？ｃ被告認為商務型消費者獲取航班資訊尚稱便利，但問題是獲取資訊之後
呢？到機場櫃台購票將無法享受折扣優惠？到旅行社購買折扣票後再趕赴機場，則往返時間如何能稱為便利？難道要消費者事先準備「遠東」「復興」「立榮」「華信」各家公司機票？被告作為行政機關或有此可能，但無權要求一般工商業者有相同之準備！ｄ以上質疑，容或仁智互見，惟被告就事關消費者權益之重大處分，未徵
詢消費者團體之意見，以主管機關之偏好決定消費者之偏好，並以之作為處分及訴願決定理由，顯非適法。
綜上所述，請鈞院明察，撤銷被告之違法處分暨原訴願決定，並判命被告返還原告八十九年四月五日所納罰鍰本息，以維權益。
㈡被告主張之理由：
⒈查被告處分原告之事實，係原告與復興航空公司於八十八年八月間就北高、北
南及北嘉航線實施無條件背書轉讓行為，該行為等同於以一張票證可搭乘原告公司或復興航空公司班次，達到聯運之效果，且原告與復興航空公司之市場占有率分別為百分之三十點五、百分之二十四點一，若未實施無條件背書轉讓行為之航空公司其競爭力並未優於原告與復興航空公司，則其競爭空間將遭致限縮擠壓，對於市場服務供需之市場機能可能造成影響，減損市場競爭機能，核屬公平交易法第七條「以其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格」之聯合行為，違反同法第十四條規定。
⒉有關原告訴稱其未就商品或服務價格與他事業有所合意乙節：
按公平交易法第七條規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」復同法施行細則第二條規定：「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」其立法意旨，在於規範事業間以契約、協議或其他方式之合意，對事業活動為相互之約束，共同為限制競爭之行為及效果者，故公平交易法第十四條明文加以禁止。本件原告與復興航空公司八十八年七月間於特定航線實施無條件票證背書轉讓之行為，即旅客自八十八年八月份起，於北高、北南、北嘉三條航線，只要持有原告或復興之機票，至該開票公司機場櫃檯背書，即可搭乘另一航空公司班機，該開票公司背書時不會問任何原因也不會限制航班，亦即原處分所稱之無條件背書轉讓，且經被告派員調查屬實。至於原告訴稱實施背書轉讓係為服務一般消費者，且原告實施背書轉讓制度後，並未與他航空公司為聯運行為，仍各自負擔其經營成本乙節，按聯合行為之主體為二或二以上之事業參與，公平交易法第七條有關合意之內容除列舉價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區之外，並有「等」之文字，故在概念上，並不限於所列情形。換言之，所列情形僅為例示而已，例示以外的情形，若屬相互約束事業的活動，仍可以構成聯合行為，本件原告之主張，實屬對公平交易法聯合行為構成要件有所誤解。
⒊有關原告爭執應客戶要求背書同意客戶轉搭其所指定之其他航空公司航班之措施，係遵照國際航空慣例乙節：
查本件係緣起於工商時報於八十八年七月刊載「六家航空公司恢復聯運制度，旅客只要持機票即可任意搭乘不同航空公司班次。」倘如原告主張係行之有年之慣例，何須特別發布消息，並有「恢復聯運制度」、「八月起實施」等內容？顯見所訴內容純係卸責之詞。復據被告調查人員實際搭乘經驗及多方查證結果得知，原告與復興航空公司於八十八年七、八月間就北高、北南及北嘉航線合意實施票證「無條件背書轉讓」行為，該行為等同於以一張票證可搭乘原告公司或復興航空公司班次，達到聯運之效果，且原告與復興航空公司之市場占有率分別為百分之三十點五、百分之二十四點一，若未實施無條件背書轉讓行為之航空公司其競爭力並未優於原告與復興航空公司，則其競爭空間將遭致限縮擠壓，終致市場結構趨於集中，對於市場服務供需之市場機能造成影響。而依原告所提出之內部作業準則、IATA準則以及交通部民航局之相關說明，所謂國際航運上普遍之「票證背書轉讓」制度，係指旅客與特定運送人（開票公司）訂定運送契約後，發生旅客非自願性因素與旅客要求等特殊情形時，得將運送服務轉由其他航空公司（實際飛航公司）負責，惟國際航空公司多基於該航空公司臨時未能履行其運輸義務，方許旅客背書轉讓至其他航空公司，所發生之機率甚低，且本件係發生於國內市場之「無條件背書轉讓」行為，以原告與復興航空公司於國內航空市場之市場占有率，若實施無條件背書轉讓行為，將導致國內航空市場競爭機能受到影響，原告所證國際慣例乙節與本件背景事實並不相同，不能相提並論。
⒋關於原告指稱北高、北南、北嘉三條航線實施無條件背書轉讓，係出於系爭消
費者希望對時間做最有效之利用及確實有搭乘最近一次航班之迫切需求等語：查對利用航空為往返交通工具之旅客而言，任何航線之旅客均希望對時間做最有效利用，時間等待之機會成本對任何航線之旅客而言均甚高，任何航線之消費者亦確實有搭乘最近一次航班之迫切需求，原告主張僅於北高、北南及北嘉三航線聯合實施無條件背書轉讓係因該等航線之消費者有搭乘最近一次航班之迫切需求，顯與常理未合。另原告與復興航空公司自八十八年八月份起，僅於北高、北南、北嘉三條航線實施無條件背書轉讓，其他航線則無實施此制度，原告主張「究諸實際，不論自消費者角度或航空業實際作法，就航空業而言，對於旅客持用正常票面價格之機票，不論機票上是否因商業理由希望旅客盡量搭乘，而蓋上所謂『不得背書轉讓』之戳記，航空公司均不得在無充分理由之情形下拒絕旅客背書轉讓之要求‧‧‧」，顯與事實不符。復按公平交易法第十四條規定事業不得為聯合行為，但經中央主管機關許可者，不在此限。原告若認該等航線實施無條件背書轉讓，可增進消費者福祉，有益於整體經濟利益與公共利益，依法須先向被告申請聯合行為例外許可，始符法意。
⒌有關原告訴稱乃基於對消費者便利性需求之服務，使消費者得以兼顧「時間便
利性」及「事先購票之優惠」，亦為整體服務品質之一部份；且由於北高、北南、北嘉航線有其都市型市場之特殊性乙節，本件原告所經營之航線有其他之競爭者參與競爭，原告與復興航空公司實施票證無條件背書轉讓制度，因兩者聯營後之市場占有率極高，此舉將致使營運績效差之航空業者與營運績效佳之航空業者合作，進而影響市場結構，減損市場效能競爭，更因拆帳協定，而影響市場價格，有導致價格僵固之結果，此乃聯合行為所非難之點。其次原告原應自行以較有利之價格、服務等爭取交易機會如為正途，惟原告卻與復興航空公司以無條件背書轉讓之方式，合意提供聯合服務，此合意致使未參與聯合行為之航空事業未能與原告從事便利性之效能競爭，且因現行航班時刻資訊取得便利，消費者獲取相關航班資訊之成本並非昂貴或困難，是消費者之便利已獲充分考量。故原告一再訴稱此便利消費者時間勞費之行為並不會影響消費者選擇航空公司之權利，乃順應消費者之便利需求乙節，按對消費者而言價格上之競爭亦為選擇搭乘何航空公司之考量，此亦為原告所承認，原處分即認為原告與復興航空公司實施無條件背書轉讓，均須事先簽署拆帳協定，而經由此拆帳協定，從而影響市場價格，可能導致價格下限之情形。原告經營事業所採之聯合行銷策略若非有獲利之可圖，殊難想像可如原告之事業體會採取該行銷策略，是原告所執顯係辯詞，殊不足採。
⒍有關原告所舉日本航空之相關規定乙節：
按平成五年日本獨占禁止法第二十二條規定，本法之規定，於特定事業依特別法律之規定，對於事業或事業團體依該法律或該法律授權所訂之命令而為之正當行為，不適用之。前項所稱之特別法律，以法律有特別規定者為限。亦即依日本平成五年獨占禁止法之規定，只要特定事業依特定法律之規定而為之正當行為，即可排除獨占禁止法規定之適用。惟日本於平成十一年修法時將本條文刪除，換言之，日本之公正取引委員會認為該特定事業所為之特定行為，若對市場之競爭機能有造成減損之虞，其仍保留介入之空間，而航空法亦規定須與公正取引委員會進行協商。又日本航空法對於日本航空業之管制態度與我國並不相同，不可一概而論；我國民航法並無如日本民航法之規定，於八十八年修正時已刪除有關聯運之規定，且依公平交易法第四十六條規定：「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。」亦即，對排除公平交易法禁止規定之其他法律規定，仍須不牴觸公平交易法之立法意旨範圍，是原告所訴，洵不足採。
理由本件原告起訴後，被告之代表人已由 趙揚清 更換為乙○○，被告聲明由新代表人乙○○承受訴訟，於法無違，應予准許，合先敘明。
按「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之
他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」、「事業不得為聯合行為。但有左列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，並經中央主管機關許可者，不在此限：：：。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事實，得限期命其停止，改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰：：：
」為公平交易法第七條、第十四條、第四十一條所明定。又同法施行細則第五條第
一、二項規定：「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。
本件被告以原告與訴外人復興航空公司，於八十八年八月起實施無條件票證背書轉
讓，旅客只要持原告或復興航空公司之機票，至該開票公司機場櫃檯背書，即可搭乘另一航空班機，被告認前揭行為違反公平交易法第十四條聯合行為禁制規定，處原告二百萬元罰鍰，並應立即停止合意從事無條件背書轉讓票證之聯合行為，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，復起訴主張其與復興航空公司間，並無聯合行為之合意，所實施票證背書轉讓，係為使消費者得兼顧抵達機場時搭最近一次航班之時間便利性及事先購票之優惠，提供消費者便利之服務，未影響市場功能，各國民航經營亦有此慣例，非屬公平交易法所規範之聯合行為，被告卻忽視公平交易法所揭示維護消費者利益，確保公平競爭之立法目的，認定原告與復與航空公司合意從事無條件背書轉讓票證，為違反公平交易法之聯合行為，應即停止該聯合行為，並處二百萬元罰鍰，顯有違誤，詳如其事實欄所載理由等語。惟查：
基於如后事證、理由，原告與復興航空公司自八十八年八月起，於北高、北南、北嘉航線實施無條件背書轉讓票證，係合意之聯合行為。
㈠工商時報八十八年七月三十日刊載：「六家航空公司恢復聯運制度，拉抬北高航
線票價，八月起實施，旅客只要持機票即可任意選擇搭乘不同航空公司班次，無須增加其他手續費。」被告為瞭解實際情況，依法主動進行調查。
㈡八十八年八月五日被告派員電詢原告及遠東航空公司之台北、高雄等分公司獲知
原告與復興航空公司於北高、北南航線八月份實施「票證背書轉讓」，旅客只要持原告或復興之機票，至該開票公司機場櫃台背書，即可搭乘另一航空班機。同日被告又派員親赴松山機場原告及復興航空公司櫃台。春天旅行社，以消費者身分詢問「票證背書轉讓」情形，結果均為：原告及復興航空公司有以口頭或電話通知原告及復興航空公司八月份開始實施「票證背書轉讓」。
㈢八十八年八月六日被告派員向春天旅行社購買二張復興航空公司北高航線機票，
聯運機票價格為一、三七五元，「限搭復興航空」機票為一、二七五元，經持聯運機票向復興航空公司櫃台要求背書，服務人員未經詢問轉搭原因即背書，原告櫃台人員亦接受旅客持復興航空機票即發給登機證，嗣向高雄捷誠旅行社購票時，該旅行社告知原告與復興航空公司有聯運制度，旅客可任意搭乘，其聯運機票價格較其他航空公司高，回程時持原告機票，經原告背書，亦得轉搭復興航空班次。
㈣八十八年八月十五日、十月七日被告另派員向台北某旅行社購買北高航線機票，
售票人員告知購買復興航空公司機票，經背書得轉搭原告航班，故向其購買復興航空機票，並經復興航空櫃台背書，轉搭原告航班。
㈤被告為瞭解國內各航空公司各航線「票證背書轉讓」情形，函請交通部，各航空公司提出說明，復函略謂：
⒈八十七年國內客運量為一、六六七萬人；原告遠東航空五０八萬人，市場占有
率達百分之三０．五；立榮航空四一五萬人，占百分之二四．九；復興航空四０一萬人，占百分之二四．一。八十七年國內航線載客量以北高航線六六七萬人居冠，市場占有率達百分之四十；其次北南航線二一一萬人，占百分之十二‧七。八十七年國內航空載客量居首位之遠東航空，以北高航線二一七萬人最高，占其客運量百分之四二．七，其次北南航線九十三萬人，占百分之十八‧三；立榮航空以北高航線一二一萬人最多，占其客運量百分之二九‧二，北中航線四三萬人，占百分之十．四；復興航空以北高航線一三四萬人最高，占其客運量百分之三三．四，其次北南航線九０萬人，占百分之二二．四。
⒉原告遠東公司於北嘉航線八十八年七月份銷售一萬一千八百二十五張，經背書
轉讓之票證為一千二百七十七張，背書轉讓比例為百分之一０．八；八月份銷售一萬一千九百九十六張，經背書轉讓之票證為一千六百三十一張，背書轉讓之比例為百分之一三．六；北南航線七月份銷售四萬三千一百四十張，經背書轉讓之票證為六千六百四十四張，背書轉讓比例為百分之一五．四；八月份銷售四萬六千八百八十張，經背書轉讓之票證為五千零三十七張，背書轉讓之比例為百分之一０．七四。復興公司於北高航線七月份銷售十一萬三千五百九十三張，經背書轉讓之票證為一萬零二百七十六張，背書轉讓比例為百分之九．０五；八月份銷售十萬七千八百五十四張，經背書轉讓之票證為一萬四千零六十幾張，背書轉讓比例為百分之十三．０四；北嘉航線七月份銷售一萬三千九百七十三張，經背書轉讓之票證為二千九百五十三張，背書轉讓比例為百分之
二一．一三；八月份銷售一萬二千三百八十六張，經背書轉讓之票證為九百七十九張，背書轉讓之比例為百分之一二．六五；北南航線七月份銷售七萬四千二百四十三張，經背書轉讓之票證為二萬一千四百零五張，背書轉讓比例為百分之二八．八三；八月份銷售六萬七千七百二十六張，經背書轉讓之票證為一萬五千六百一十張，背書轉讓之比例為百分之二三．０五。中華、國華航空實施「票證免背書轉讓」制度。其餘航線背書轉讓比例皆低於百分之一。
㈥被告曾於八十七年七月二十二日第三五０次委員會議決議，航空事業於實施「
票證免背書轉讓」時，均須事先簽署拆帳協定，開票公司依協定之拆帳比例支付予實際飛航公司，開票公司為確保獲利或避免虧損，其機票之市場售價將不低於約定之拆帳比例，故「票證免背書轉讓」之拆帳協定必然造成機票價格僵固，而達到相互約束其「價格下限」之效果，進而減損市場之競爭機能，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，為公平交易法所稱之聯合行為，除依同法第十四條但書規定，向被告申請聯合行為許可者外，不得為之。惟為維護消費者對所持機票得以「免背書轉讓」之預期，特訂定緩衝期間，對於八十七年八月一日前消費者已購買之該類機票，可依與航空公司之約定事項使用至八十八年七月三十一日止。航空公司若於八十八年八月一日起，實施旅客只要持機票即可任意選擇搭乘不同航空公司班次，將違反公平交易法第十四條聯合行為禁制規定。上開意旨業經被告於八十七年七月二十日函告原告及其他國內線航空公司在案。是各航空公司應自行決定以較有利之價格、服務等爭取交易機會，若共同合意以相互約束事業之服務方式，減損市場競爭機能或有形成機票價格僵固之虞，則該項合意固或可使參與事業提供較優勢之服務，惟若足以影響市場供需功能，仍屬聯合行為態樣。況該項合意若使未參與聯合行為之航空事業，僅得以自身之服務爭取交易機會，較參與聯合行為之事業處於競爭之劣勢，將迫使未參與聯合行為之事業參與聯合行為或退出該市場，產生限制競爭之不利益，該聯合行為除依公平交易法第十四條但書規定，經被告許可者，否則不得為之。
㈦飛航同一航線之各航班起降，時間雖未一致，惟同一航線之各航次彼此替代性
高，故飛航同一航線之航空事業，彼此間處於同一水平競爭狀態，原告與復興航空公司均飛航北高、北嘉等航線，符合公平交易法第七條：「：：與有競爭關係之他事業」所稱聯合行為主體要件。且如上所述，原告於八十八年八月份北嘉、北南航線背書轉讓比例超過百分之十，復興航空公司於北高航線背書轉讓比例為百分之十三．０四，北嘉航線背書轉讓比例為百分之一二．六五，北南航線背書轉讓之比例為百分之二三．０五。原告等其他航線背書轉讓比例皆低於百分之一，其他航空公司背書轉讓比例亦低於百分之一，較符合業者所稱背書轉讓制度係開票公司臨時未能履行其運輸義務之應變措施，惟依原告等前揭航線高比例簽轉情形，應係無條件背書轉讓，復依被告派員實際搭乘經驗，原告等確有無條件背書轉讓情事。
㈧原告等於北高、北南、北嘉實施無條件背書轉讓，即限制彼此應就旅客所持之
己方公司機票可無條件搭乘對方之航班，則原告等事業共同決定相互約束機票背書轉讓之方式，即屬相互約束事業活動之行為。該項合意，等同於一張票證可搭乘遠東或復興航空公司班次，達到原告等聯運之效果，復經由聯運契約訂定之拆帳協議，易形成價格下限，導致價格僵固，造成無效率之業者留存於市場，營運績效佳之業者將獲取更高之利潤，減損市場競爭機能。原告等實施無條件背書轉讓之三條航線，為國內飛航家數多、航班密集及競爭淚烈之熱門航線，渠等於航班較少之離島線並未實施無條件背書轉讓，是前揭行為所附隨提供消費者之便利性，當非業者經營首要考量。又前揭航線其他航空公司並未實施無條件背書轉讓，原告與復興航空公司之市場占有率分別為百分之三０．五及二四‧一，旅客考量原告等聯營票證可搭乘航班之選擇性較多，較易購買該種票證，從而實施聯運之原告等其競爭力較未實施之航空公司高，其他航空公司之競爭空間遭致限縮擠壓，將迫於加入聯運行為，或因處於競爭之劣勢而遭市場淘汰，造成市場結構益形集中。
㈨又原告於提起行政訴訟之各書狀亦不否認實施無條件背書轉讓票證，並經被告
調查聯運機票票價已提高至稍貴地步，例如復興航空公司北高航線聯運機票價格為一、三七五元，限搭復興航空公司機票為一、二七五元，稍貴一百元。
㈩綜上各項事證、理由，原告與復興航空公司合意自八十八年八月起，於北高、
北南、北嘉等航線，提高稍貴票價，實施無條件背書轉讓，洵堪認定，而其背書轉讓比例高達百分之十以上，顯足以影響國內航空服務供需之市場功能，核已違反公平交易法第七條、第十四條聯合行為之禁制規定，原告訴稱其與復興航空公司並無合意上述聯合行為，係卸責之詞，自不足採。
五、至於原告訴稱其於北高、北南、北嘉等三航線實施無條件背書轉讓票證，係出於該等航線消費者希望對時間做最有效之利用及確實搭最近一次航班之迫切需求乙節。查任何航線之旅客均希望對時間做最有效之利用，時間等待之機會成本對任何航線旅客而言均甚高，故原告訴稱係因應北高、北南、北嘉三航線之消費者有搭最近一次航班之迫切需求，顯與常理來合，此部分主張，亦無可採。
六、又原告訴稱其應客戶要求背書同意客戶轉搭其他航空公司，係遵照國際航空慣例。日本民航實務，其JAL航空、JAS航空、JNA航空於東京至大阪航線實施票證轉讓制度，以便利旅客之搭乘，此種票證轉讓制度，並不涉及航空公司間票價合意行為及互不競爭協議，故不須向民航局為聯合行為之申請等語。查國際航空運輸協會所頒行之航空運輸準則中，有票證轉讓之標準及程序之相關規定，其規定國際航空票證轉讓係以背書方式轉讓，且國際航空公司票證轉讓多發生於開票公司臨時未能履行其運輸義務之應變措施，其發生比例佔市場交易量之比例甚低，又民航事業為高度科技之服務事業，業者彼此之競爭除機票價格外，慣以高服務品質造成差異，整體服務品質與飛航安全更為消費者首重衡量之點，消費者並不會將無條件背書轉讓視為常態，而將此作為較優服務品質之唯一衡量之點。且國內航空公司飛航同一航線之各航班時間雖不一致，然其輸運功能並無差異，且國內航空運輸時間短，航次尚屬密集，對趕時間之商務型消費者而言，獲取相關航班資訊之成本亦非昂貴或困難，選擇航空公司及航班之便利性已獲充分考量，以原告與復興航空公司於國內航空市場之市場佔有率，實施無條件背書轉讓票證，將導致國內航空市場競爭機能受到影響，故原告所稱國際航空慣例核與本件背景事實不同。又查日本平成五年日本獨占禁止法第二十二條規定：本法之規定，於特定事業依特別法律之規定，對於事業或事業團體依該法律或該法律授權所訂之命令而為之正當行為，不適用之，前項所稱之特別法律，以法律有特別規定者為限，亦即依日本平成五年獨占禁止法之規定，只要特定事業依特定法律之規定而為之正當行為，即可排除獨占禁止法規定之適用。惟日本於平成十一年修法時將上開條文刪除，換言之，日本之公正取引委員會認為該特定事業所為之特定行為，若對市場之競爭機能有造成減損之虞，其仍保留介入之空間，而航空法亦規定須與公正取引委員會進行協商。又日本航空法對於日本航空業之管制態度與我國並不相同，不可一概而論；我國民航法並無如日本民航法之規定，於八十八年六月二日修正時已刪除有關聯運之規定，且依公平交易法第四十六條規定：「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。」亦即，對排除公平交易法禁止規定之其他法律規定，仍須不牴觸公平交易法之立法意旨範圍，始得優先適用，故原告此部分所訴，亦不足採。
七、末查，退步言，若原告認其所實施無條件背書轉讓票證行為，係著眼於服務客戶便利性之考量，有利於整體經濟與公共利益，依公平交易法第十四條但書規定，亦應先向被告申請許可，始得為之，本件原告未經申請許可，所實施之無條件背書轉讓票證行為，仍屬違法。
八、綜上說明，本件被告處原告二百萬元之罰鍰，及自處分書送達次日起，應即停止合意從事無條件背書轉讓票證之聯合行為，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。其撤銷訴訟既無理由駁回，則原告併提起給付訴訟，請求命被告給付二百萬元，及自繳納罰鍰之八十九年四月五日起，至清償日止，按年利率百分之五計算之利息，亦不應准許，應併駁回。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十一月七日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官王立杰
法官陳雅香法官黃本仁右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十年十一月七日
書記官姚國華