裁判字號：最高行政法院98年判字第1366號判決
裁判日期：民國98年11月12日
裁判案由：保險法
最高行政法院判決
98年度判字第1366號上訴人甲○○訴訟代理人 張冀明 律師
羅名威 律師 顧念妮 律師被上訴人行政院金融監督管理委員會代表人乙○訴訟代理人 黃蓮瑛 律師
吳妹叡 律師上列當事人間保險法事件，上訴人對於中華民國97年1月9日臺北高等行政法院95年度訴字第1062號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人原任國華產物保險股份有限公司（下稱國華產險公司）之董事長，被上訴人以國華產險公司因業務、財務狀況顯著惡化，已無法履行契約責任，有不能支付其債務而損及被保險人權益之虞，依保險法第149條第3項規定，於民國（下同）94年11月18日以金管保一字第09402504001號函國華產險公司，勒令停業派員清理，委託財團法人保險事業發展中心為清理人，自94年11月18日上午8時30分起辦理該公司之清理事宜，及依同法第149條之1規定，該公司股東會、董事、監察人之職權即行停止，應將業務之經營及財產之管理處分權移交於清理人，並應將有關業務及財務之一切帳冊、文件與財產列表移交與清理人。上訴人不服，提起訴願，因行政院逾法定期間之3個月不為決定，遂提起行政訴訟，訴請撤銷原處分。嗣行政院以95年6月29日院臺訴字第0950087779號訴願決定，駁回其訴願，上訴人乃追加聲明撤銷訴願決定。
二、上訴人起訴主張：㈠按96年7月18日修正前保險法（下稱修正前保險法）第12條前段規定，本法所稱主管機關為財政部。被上訴人並非保險法上之主管機關，自無權依修正前保險法第149條第3項規定對國華產險公司作成勒令停業派員清理之處分，及對上訴人為停權之處分。又行政院金融監督管理委員會組織法（下稱金管會組織法）第2條第1項及行政院金融監督管理委員會保險局暫行組織規程第2條規定，僅為組織法規，無法提供被上訴人處理所有保險監督管理行為之法源基礎，在保險法未修正前，有關保險事項之主管機關仍應屬財政部。另國家各機關之組織事項，依中央法規標準法第5條規定，為法律保留事項，且依行政程序法第11條第5項規定，管轄權非依法規不得設定或變更，財政部組織法自80年5月31日以來至今從未修正，財政部之管轄權即無變更，自亦不得依行政程序法第11條第2項規定以公告變更之，是被上訴人與訴願機關所引用之行政院93年6月24日公告，乃無法律依據而作成，不發生行政程序法上變更管轄權之效果。故被上訴人顯無權作成原處分，被上訴人依修正前保險法第149條第3項規定對國華產險公司所為停業處分及對上訴人所為停權處分，顯於法無據而有重大違誤。㈡縱認被上訴人於保險法未修正前，有權作成原處分，惟被上訴人未依行政程序法第102條規定、司法院釋字第488號解釋，予上訴人陳述意見之機會，即逕作成原處分，其程序亦屬違法。㈢國華產險公司縱或有業務或財務狀況顯著惡化之虞，惟依保險法第149條第3項之規定，被上訴人尚可以「派員監管」「派員接管」等兩種侵害程度較輕微之處分手段，達成監督國華產險公司營運、健全公司財政之目的，被上訴人捨此不為，且未審酌上訴人將因原處分喪失對國華產險公司之經營權，致工作權及財產權受侵害，且依保險法第153條規定，尚可能負擔連帶無限清償責任，在被上訴人派員清理程序過程中，未給予上訴人表示意見或知曉公司清理程序進行之機會，並未於原處分敘明何以選擇對上訴人侵害嚴重之行政處分，其原處分之作成，亦顯有違行政程序法第7條規定之比例原則及同法第96條之規定。㈣被上訴人為進行清理國華產險公司，停止上訴人一切董事長職權，並委託財團法人保險事業發展中心擔任清理人。財團法人保險事業發展中心另以被上訴人金管保一字第09500403410號函核准公開標售國華產險公司之營業及資產，以期了結國華產險公司現務，惟其後續標售公告及程序，亦顯有違法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人係依92年7月23日總統公布之金管會組織法於93年7月1日成立，依金管會組織法第2條第1項、第2項、第3項及第4條第3款、第9款規定，關於保險市場及保險業之發展、監督、管理及檢查業務，係屬被上訴人之管轄權限。依行政程序法第11條第1項及金管會組織法第2條之規定，被上訴人確實為保險業之主管機關。為免修改相關法律及法規命令之煩，行政院業於93年6月24日以院臺財字第0930027180號公告「為配合行政院金融監督管理委員會於中華民國93年7月1日成立，相關法律及法規命令條文涉及該會掌管事項，原管轄機關為財政部或財政部證券暨期貨管理委員會者，自中華民國93年7月1日起變更為行政院金融監督管理委員會，特此公告。」，並於公告同時檢附「變更管轄機關為行政院金融監督管理委員會之法律條文表」乙份，而於該條文表中壹「變更管轄機關之法律條文」序號49明載，保險法第12條及第175條所規定之原管轄機關財政部於93年7月1日變更為被上訴人。查保險業之主管機關原係財政部，經變更為被上訴人，並經財政部與被上訴人之共同上級機關行政院，以前開院臺財字第0930027180號函公告，並刊載於行政院公報第10卷25期，該公告內容並同時載明係依據金管會組織法第2條、第4條及行政程序法第11條第2項辦理，故行政院前開公告合乎行政程序法規定。是被上訴人依金管會組織法為保險業之主管機關，自有權依保險法第149條第3項第3款規定，勒令國華產險公司停業及派員清理之處分，並依保險法第149條之1規定，停止上訴人董事長之職權。㈡本件對上訴人之停權處分，係依附於被上訴人對國華產險公司為停業清理處分，於被上訴人對國華產險公司之停業清理處分未經撤銷前，被上訴人對上訴人之停權處分合法有效。㈢被上訴人已給予上訴人陳述意見之機會，並無違反行政程序法第102條規定；且依行政程序法第103條第5款及第8款規定，被上訴人亦得不予上訴人陳述意見機會。再者，上訴人業就停權處分於訴願程序提出書狀陳述意見，應視為上訴人已陳述意見，則停權處分應符合行政程序法第114條第2項之瑕疵「補正」。㈣依保險法第149條之1規定，國華產險公司收受被上訴人之停業清理處分後，即應將業務之經營及財產之管理處分權移交予被上訴人指派之清理人，同時國華產險公司之原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權即行停止，按此停權效力係保險法規定之法定效力，被上訴人對停權處分之決定無裁量空間，自無違反比例原則。㈤原處分已載明處分事實及理由，符合行政程序法第96條書面行政處分之法定程式；且被上訴人業於訴願程序之訴願答辯書再次記載上訴人停權處分之事實及理由，亦應肯認被上訴人已依行政程序法第114條第2項規定「補正」該函文之瑕疵。㈥原處分係就上訴人之董事長職權予以停止，於處分生效即生效力，並無任何後續執行之問題，無上訴人主張後續執行違法之問題等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人依金管會組織法為保險業之主管機關：依行政程序法第11條規定，行政機關之事務管轄權限，得依其組織法定之，且於變更管轄權時，原管轄機關得會同組織法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更管轄之事項。我國為落實金融監理一元化，業於92年7月10日經立法院臨時會三讀通過，同年7月23日經總統公布金管會組織法，被上訴人依金管會組織法於93年7月1日成立。金管會組織法第2條第1項、第2項及第3項規定，明定被上訴人主管保險市場及保險業之發展、監督、管理及檢查業務。同法第4條第3款及第9款更載明被上訴人掌理之事項包括「金融機構之設立、撤銷、廢止、變更、合併、停業、解散、業務範圍核定等監督及管理」與「違反金融相關法令之取締、處分及處理」，易言之，關於保險市場及保險業之發展、監督、管理及檢查業務，係屬被上訴人之管轄權限。被上訴人依行政程序法第11條第1項及金管會組織法第2條之規定，確為保險業之主管機關，上訴人主張組織法不得作為被上訴人事務權限的法源基礎，尚無足採。又為免修改相關法律及法規命令之煩，行政院業於93年6月24日以院臺財字第0930027180號公告「為配合行政院金融監督管理委員會於中華民國93年7月1日成立，相關法律及法規命令條文涉及該會掌管事項，原管轄機關為財政部或財政部證券暨期貨管理委員會者，自中華民國93年7月1日起變更為行政院金融監督管理委員會，特此公告。」，並於公告同時檢附「變更管轄機關為行政院金融監督管理委員會之法律條文表」乙份，而於該條文表中壹「變更管轄機關之法律條文」序號49明載，保險法第12條及第175條所規定之原管轄機關財政部於93年7月1日變更為被上訴人。查保險業之主管機關原係財政部，經變更為被上訴人，並經財政部與被上訴人之共同上級機關行政院，以前開院臺財字第0930027180號函公告，並刊載於行政院公報第10卷25期22-588頁，該公告內容並同時載明係依據金管會組織法第2條、第4條及行政程序法第11條第2項辦理，可知行政院前開公告合乎行政程序法規定，上訴人主張該公告有違背法令無效情事云云，不足採信，被上訴人確為保險業之主管機關。㈡保險業經處分「勒令停業派員清理，並由主管機關接管後」，主管機關應處分「原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權即行停止」：依保險法第149條之1明文，於停業清理接管中，若原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權仍繼續行使，顯無進行「停業清理接管」之可能。又原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權究於何時停止，非無爭議，主管機關即應以行政處分命其停權並將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人。㈢原處分為達成停業清理、接管之目的，而為被上訴人停權之處分，並無違誤：查國華產險公司93年度報表所附之資本適足率（RBC比率）為負254%，所經營業務多次違反保險法第143條之4、第144條、第146條之2、第146條之7、行為時強制汽車責任保險法第42條、行為時同法施行細則第15條規定，經業務主管機關分處罰鍰有案，且頻傳延遲給付賠償或無理由拒絕賠償情事，嚴重影響財務狀況；該公司至94年9月30日止淨值為新臺幣-851,309,000元，因負債程度過高，已達資產不足清償債務情狀，經被上訴人以國華產險公司財務狀況持續惡化，資金調度出現問題，已達不能清償債務、無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞，乃依保險法第149條第3項規定，以94年11月18日金管保一字第09402504001號函「勒令停業派員清理」，有國華產險公司93年度報表（表30-1）資本適足比率分析表、財政部93年5月25日台財保字第0930751234號、93年6月台財保字第09307515574號、被上訴人94年6月24日金管保二字第09400048653號、94年11月17日金管保一字第09400146202號處分書、94年2月5日金管保四字第09402560270號函附處分書、94年度申訴案統計表、國華產險公司94年度財務報告之資產負債表影本資料等附原處分卷可稽，前揭處分認定事實並未違法，且經關係人國華產險公司提起行政訴訟，原審法院95年度訴字第1038號判決亦未認定前揭停業清理、接管處分違法，從而在接管之狀態持續下，原處分命上訴人停權並將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人，自無違誤。㈣原處分依行政程序法第103條規定得不予上訴人陳述意見之機會：被上訴人對上訴人為停權處分，係為達成停業清理接管處分之目的，而據瑞士再保公司就與國華產險公司再保往來之對帳回函，被上訴人發現國華產險公司有虛列債權之情事，該等虛列債權之行為，已影響國華產險公司財務報告之正確性。上訴人既為國華產險公司當時之董事長，其與上開不法行為，非無利害關係，如於作成原處分前給予上訴人陳述意見之機會，則恐因消息走漏，而使上訴人趁隙湮滅相關罪證資料，並通知其他董事、監察人及經理人先行隱匿、處分個人財產或潛逃出境，而致將來刑事訴追及民事求償困難，上訴人亦有可能於被上訴人勒令國華產險公司停業並派員清理時，號召公司員工等人士阻擾被上訴人停業清理處分之執行，恐將因媒體之事前報導，造成不可預期性的恐慌，影響金融秩序，是基於停業清理接管之急迫性及密行性，被上訴人依行政程序法第103條第2款、第8款規定，自無須給予上訴人陳述意見之機會。㈤從而，原處分並無不法，且為達成停業清理接管之目的，而為被上訴人停權並將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人之處分，亦未違反比例原則，訴願決定予以維持，亦稱正確等由，乃駁回上訴人在原審之訴，並敘明兩造其餘攻擊防禦方法均與判決結果不生影響，故不逐一論述。
五、本院查：㈠按「（第1項）保險業收受主管機關接管處分之通知後，應將其業務之經營及財產之管理處分權移交予接管人。原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權即行停止。（第2項）保險業之董事、經理人或類似機構應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人。董事、監察人、經理人或其他職員，對於接管人所為關於業務或財務狀況之詢問，有答復之義務。」為行為時保險法第149條之1所規定。㈡次按行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項）。又有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。再者，當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍。本件上訴人係不服被上訴人94年11月18日金管保一字第09402504001號函所為停止上訴人董事長職權之行政處分（下稱原處分），循序提起行政訴訟，並聲明撤銷原處分及行政院95年6月29日院臺訴字第0950087779號訴願決定（見原審卷第59頁之起訴狀、第207頁言詞辯論筆錄之上訴人起訴之聲明）；查原處分係肇因於被上訴人先前依行為時保險法第149條第3項規定所為對國華產險公司予以勒令停業派員清理之行政處分（下稱先前行政處分），被上訴人始依行為時保險法第149條之1規定，據以作成本件停止上訴人董事長職權之原處分；是在先前行政處分未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在，則被上訴人以之作為原處分之基礎，符合首揭法條之規定，而先前行政處分既非本件之訴訟客體，其實質之合法性並非本院審理之範圍，上訴人猶以原判決未就國華產險公司停業清理處分即先前行政處分是否符合行為時保險法第149條第3項規定加以審理，有判決不備理由、適用證據法則不當及不適用法規之違法等云，尚不足採。㈢經查原判決關於被上訴人依行為時保險法第149條之1規定所為原處分之合法性，及上訴人在原審之主張如何不足採等事項，業詳予論述。上訴人猶執前詞，主張原判決未適用修正前保險法第12條規定，卻援引行政程序法第11條及金管會組織法第2條規定，認被上訴人為保險業主管機關，有權對上訴人為停權處分，自有適用法規不當之違法；原判決亦未說明被上訴人對董事作成停權處分之法律依據為何，有判決不備理由、理由矛盾及適用法規不當之違法；另原判決認被上訴人於處分前得不予上訴人陳述意見機會，有不適用行政程序法第102條規定及司法院釋字第488號解釋意旨之違法，原判決徒憑臆測，認原處分之作成有行政程序法第103條第2款及第8款之情事，亦有認事用法不憑證據及判決不備理由之違法等云。惟核其上訴意旨，或係重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或係就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，指摘其為不當，或係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，以其歧異之見解，指摘原判決為不當，均無可採。㈣綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年11月12日
最高行政法院第四庭
審判長法官劉鑫楨
法官林文舟法官劉介中法官曹瑞卿法官陳鴻斌以上正本證明與原本無異中華民國98年11月13日
書記官吳玫瑩