臺北高等行政法院101年度訴字第542號判決

裁判字號：臺北高等行政法院101年訴字第542號判決

裁判日期：民國102年12月25日

裁判案由：回饋金

臺北高等行政法院判決
101年度訴字第542號102年12月4日辯論終結原告民凱建設股份有限公司代表人 黃葉蘇 訴訟代理人 陳淑貞 律師被告臺北市政府代表人 郝龍斌 訴訟代理人 游雅鈴 律師上列當事人間回饋金事件，原告不服行政院農業委員會中華民國
101年3月7日農訴字第1010700034號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前擬具水土保持計畫，向被告申請於臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地（下稱訟爭土地），辦理地上10層、地下4層辦公大樓（下稱訟爭建築物）新建工程，計畫面積共計1,954.01平方公尺，被告以民國100年
5月20日府產業地工字第10031411600號函，核定該水土保持計畫後，核算該計畫中屬山坡地範圍之面積為1,146.581平方公尺，依據山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱回饋金繳交辦法）第5、6條及被告於98年12月24日公告之「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」計算結果，以
100年12月1日府產業地工第00000000000號函（下稱原處分），核定原告應繳交山坡地開發利用回饋金（下稱系爭回饋金）新臺幣（下同）11,117,249元（計算方式：面積1,146.581平方公尺×訟爭土地100年公告現值80,800元╱平方公尺×12%=11,117,249.38）。原告不服，提起訴願復經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠法規明定應提水土保持計畫之情形甚多，惟僅於符合水土保
持法第12條第1項或第4項所定應擬具水土保持計畫或簡易水土保持申請書之情形，始有繳交山坡地開發利用回饋金之義務。訟爭土地原為農業用地，屬被告90年9月28日公告「修訂臺北市南港區都市計畫（主要計畫）通盤檢討案」之範圍，嗣被告考量忠孝東路7段以南、保護區以北之農業區面對南港車站精華區，且地形平坦，已不適合作農業使用，而應配合南港車站整體發展，故於92年12月31日公告「擬訂臺北市南港車站特定專用區細部計畫案」（下稱南港車站細部計畫），將包含訟爭土地在內之車站南側農業區變更為「南港車站特定專用區」，並規劃訟爭土地為特定商業B區。原告在訟爭土地上興建訟爭建築物，係在被告將原屬農地之訟爭土地「原地形」開挖整地開發為建築用地後，依循都市計畫指定用途之單純建築行為，並非另一次為開發利用之目的而對「原地形」採取挖填土石方之行為，依最高行政法院98年度判字第179號判決意旨，自不該當水土保持技術規範第88條第1項所指為開發目的，而對「原地形」採取挖填土石方之開挖整地行為，無依回饋金繳交辦法課徵回饋金之餘地。況且，原告在訟爭土地上興建訟爭建築物，並未超出建築法第4、7條之建築物及雜項工作物之建築行為，或建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為，亦無另涉其他開挖整地行為，依行政院農業委員會（下稱農委會）94年3月4日農授水保字第0941803754號函釋（下稱94年3月4日函）意旨，純屬建築行為，無須依水土保持法第12條擬具水土保持計畫。
㈡訟爭土地係原土地所有權人因區段徵收而領回之抵價地，面
積遠較原有被徵收之土地為少，故已形同捐地給被○○○區段徵收之本質及區段徵收時擬具水土保持計畫設計之用途，被告區段徵收時所擬水土保持計畫中，預先評估開發後之需求量，於特定商業B區及C區設置之矩形SA地下滯洪沉砂池，自應供為抵價地之訟爭土地使用，故原告在訟爭土地上興建訟爭建築物時，得使用現有已完成之水土保持計畫設施，無須再重複擬具水土保持計畫；且訟爭建築物基地面積僅1,
954.01平方公尺，依臺北市山坡地開發建築要點第7條第2項規定，免申請開發許可，得依同要點第8、9條規定，直接申請雜項及建造執照。惟因被告實際施作完成之滯洪沉砂池與原計畫不符，致可使用容量不足，被告始於原告申請訟爭土地之建造執照時，藉詞要求原告應依水土保持法第12條規定擬具水土保持計畫增設滯洪沉砂池，原告為求儘速取得建造執照，逼不得已，只得依被告要求擬具水土保持計畫，且因而必須在訟爭建築物基地上增設擋土設施、排水設施及滯洪沉砂池，而變更原本純建築行為之設計，並非訟爭建築物原本即不符純建築行為之要件。被告以原告事後所提之水土保持計畫，認定原告具有符合水土保持法第12條第1項規定之行為，據此要求原告繳交系爭回饋金，顯係倒果為因，並與最高行政法院99年度判字第787號及第1198號等判決意旨有違，且致訟爭土地所有人在因區段徵收而僅能領回較少面積之土地，復無法利用被告辦理區段徵收所設置水土保持設施之外，再因與原告合建訟爭建築物而須共同負擔系爭回饋金，而受有第三重損害，實難謂正當。
㈢被告依區段徵收方式將訟爭土地由農業用地變更為建築用地
時，既認屬農業發展條例第12條第4項規定，得免繳交按變更可建築使用面積與獲准變更使用當期公告土地現值乘積5%計算農業用地變更回饋金之情形，自無於變更後，對於原告依其變更所為使用目的行為（即興建訟爭建築物），要求繳交按計畫面積與當期公告土地現值乘積12%計算之山坡地開發利用回饋金，否則被告無異先免除自己繳交回饋金之義務，而將之轉嫁於原告，致原告無法依回饋金繳交辦法第8條第5款規定，主張免繳回饋金，豈合於公平正義及誠信原則？故本件情形至少應可認屬法律漏洞，原告應得類推適用回饋金繳交辦法第8條第5款規定免繳交回饋金，或依公平正義、誠信原則，認原告無須繳交系爭回饋金。
㈣並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯：㈠訟爭土地雖已變更為非農業使用，惟仍屬公告之山坡地範圍
，原告為興建訟爭建築物，前依水土保持法第12條第1項規定提出水土保持計畫書，並於訟爭土地上有開挖整地、挖填土方並改變地形地貌之行為，屬水土保持法第12條第1項第
4款所定開發建築用地及其他開挖整地之行為，依農委會10
2年4月1日農授水保字第1021861491號函釋意旨，原告負有水土保持之義務；且因訟爭土地先前未曾繳交農業用地變更回饋金，故無回饋金繳交辦法第8條免繳回饋金之適用，則被告依森林法第2條、第48條之1、水土保持法及回饋金繳交辦法第2、3、4條等規定，核定原告應繳交系爭回饋金，並無違誤。至於訟爭土地係被告辦理南港車站細部計畫而進行區段徵收，被徵收土地所有權人領回之抵價地，及訟爭土地自農業用地變更為非農業使用等節，與原告因在訟爭土地上從事水土保持法第12條第1項所定行為，故負有繳交系爭回饋金之義務，均屬二事，原告執上述事由主張得免繳系爭回饋金，自非可採。
㈡原告於訟爭土地預計興建之訟爭建築物，並非供農業經營或
利用，不符水土保持計畫審核監督辦法第4條免擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之情形，原告應依一般建築申請流程，提出水土保持計畫，並規劃設置必要之水土保持設施。復依水土保持技術規範第3條規定，原告為避免開發建築用地開挖整地下引發洪水與土砂災害，自須對訟爭土地之地表、地下排水系統、開挖整地、防砂、沉砂、滯洪、邊坡穩定及植生綠化等水土保持處理與維護，以及臨時防災措施，應作系統規劃、配置，並依施工順序妥予處理，原告主張其無重複實施水土保持計畫之必要，並不足採。況原告所擬水土保持計畫，已依水土保持技術規範第169條第2項規定，利用被告所興建之「排水道」、「集水井」等公共設施，足見被告無故意不給原告利用滯洪沉砂池之情，原告實係因訟爭建築物建築配置及導引水流之問題，而須新設滯洪沉砂池，故與被告無涉，亦與是否提出水土保持計畫書無關。
㈢並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有原處分書及訴願決定書附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告要求原告繳交系爭回饋金，有無理由？經查：
㈠按「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，制定本法
。」「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「（第1項）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：…（第2款）二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。…（第2項）前項…第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」森林法第1條、第2條、第48條之1第1項第2款及第2項分別定有明文。森林法中央主管機關農委會遂以89年11月30日（89）農林字第890156162號令訂定發布回饋金繳交辦法，其第1條規定：「本辦法依森林法第48條之1第2項規定訂定之。」第2條規定：「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3條第3款所定之山坡地。」第3條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。」第4條規定：「山坡地開發利用回饋金…之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。」第5條第1項及第3項規定：「（第1項）本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積6%至12%計算。…（第3項）第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」又98年1月23日修正之該辦法第6條第1項規定：「水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書前，屬應繳交本回饋金者，由主管機關計算本回饋金數額，通知繳交義務人於申領水土保持施工許可證或簡易水土保持申報書核可函前，一次繳納。」另前引回饋金繳交辦法條文中引用之水土保持法第3條第3款係規定：「三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：㈠標高在100公尺以上者。㈡標高未滿100公尺，而其平均坡度在5%以上者。」第12條第1項第4款則規定：「（第1項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：…（第4款）
四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。…」而回饋金繳交辦法係主管機關農委會根據森林法第48條之
1第2項授權訂定，為對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之統一規定，經核並未逾越母法之授權範圍，自得予以適用。又被告依回饋金繳交辦法第5條第3項規定，於98年12月24日以府產業農字第09834924501號公告之「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」第2點規定：開發利用程度類別，係非屬原有合法房屋改建或重建、農舍、學校事業及社會福利相關暨其附屬設施、公用事業設施、獨立或雙併住宅、連棟或集合住宅之開發建築者，乘積比率為12%（參見訴願卷第60至62頁），此乃被告基於為直轄市臺北市之森林法主管機關，根據前引回饋金繳交辦法條文規定所訂定及公告，亦為適法之行為。
㈡經查，訟爭土地係水土保持法第3條第3款所稱之山坡地，
有山坡地公告範圍及山坡地範圍圖附本院卷一第132、133頁可稽，是擬在訟爭土地內從事開發建築用地或其他開挖整地行為，依水土保持法第8條第1項第5款：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：…（第5款）五、於山坡地或森林區內開發建築用地，…或其他開挖整地。」之規定，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，且依同法第12條第1項第4款，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。至何謂「於山坡地內開發建築用地」、「其他開挖整地」行為，水土保持法第8條第2項既規定應依中央主管機關即農委會所授權公告之水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，則其意涵應與水土保持技術規範之內容相符。按水土保持技術規範第8條規定：「於山坡地或森林區內開發建築用地，應避免大規模開挖整地、挖填土石方，減少對水文、環境之不利影響為原則。為防止開挖整地引發洪水與土砂災害，對計畫地區之地表、地下排水系統、開挖整地、防砂、沉砂、滯洪、邊坡穩定及植生綠化等水土保持處理與維護，以及臨時防災措施，應作系統規劃、配置，並依施工順序妥予處理。」第13條規定：「於山坡地或森林區內從事其他開挖整地行為，仍應實施水土保持之處理與維護。」第88條第1項規定：「開挖整地係指為開發目的，而對原地形採取挖填土石方之行為。」第169條規定：「開發建築用地之基地內對外排放之洪峰流量，以重現期距25年之降雨強度計算。其開發中及開發後之排放流量，不得超過開發前之洪峰流量，並應以重現期距50年之降雨強度計算其滯洪設施。地表水排水系統之規劃設計，應與開挖整地、道路設施、建築物、公共設施等有效配合，並儘量配合利用天然坑溝。」101年3月30日修正前之第170條第1項規定：「開發建築用地之開挖整地，以挖填平衡為原則，其挖方總量不得超過其申請基地總面積乘以每公頃1.5萬立方公尺，並儘量分期分區施工，減少土壤裸露面積，加強植生綠化。但直轄市、縣（市）主管機關得視轄區環境特性需要，得同意依目的事業主管機關較嚴格之規定。…」第172條規定：「基地內除建築物、道路等設施外，應進行植生綠化，其植生方法以能快速達到水土保持及坡地防災目的之植生群落為主。坡面之保護及坡腳安定工程之規劃、設計與施工，應同時考慮工程構造物之安定及相關植生配合處理方法。」由以上規定可知，所謂「開挖整地」，係指為開發目的，而對原地形採取挖、填土石方之行為，在山坡地內從事此等行為，依上開技術規範第13條，應實施水土保持之處理與維護；而所謂「開發建築用地」，則因通常會較大規模的開挖整地、挖填土石方，對於水文、環境之不利影響更鉅，上開技術規範第8條乃規定為防止開挖整地引發洪水與土砂災害，對計畫地區之地表、地下排水系統、開挖整地、防砂、沉砂、滯洪、邊坡穩定及植生綠化等水土保持處理與維護，以及臨時防災措施，應作系統規劃、配置，並依施工順序妥予處理。承上說明，農委會94年3月4日函說明⒊：「…㈢於山坡地或森林區內，申請雜項執照、建造執照，如其申請事項純屬建築法第4條及第7條之建築物及雜項工作物，且未涉及開挖整地行為，應無水土保持法第12條規定之適用。㈣個案審核時，於山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為者，應無水土保持法第12條規定之適用。」（參見本院卷二第57頁）核上開函釋係主管機關農委會基於職權所為釋示，且將不適用水土保持法第12條規定之情形，限制在純屬申請雜項執照、建造執照，及與建築物合體連結等之建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為之範圍內，與水土保持法之立法意旨尚無牴觸，可資適用。被告雖抗辯：農委會94年3月4日函業經廢止云云，惟依其所提農委會102年4月24日農授水保字第1021861629號函主旨所載：「本會…94年3月4日農授水保字第0941803754號函說明三㈠，自即日停止適用」等語（參見本院卷二第41頁），可知農委會於10
2年4月24日發布之上述函文，僅將94年3月4日函說明⒊之㈠部分停止適用，前引該函說明⒊㈢、㈣部分則否，是被告所辯上情，尚非可採。
㈢次查，原告因計畫於訟爭土地上新建1棟地上10層、地下4
層之辦公大樓（即訟爭建築物），而擬具水土保持計畫；依該水土保持計畫「二、計畫範圍」部分記載，原告申請使用面積為訟爭土地全部面積1,954.01平方公尺，其中訟爭建築物之面積為628.09平方公尺；另觀該計畫「五、開挖整地」之5.1整地工程⑴「開挖整地前、後之等高線地形對照」部分記載：「…主要之整地工程為基地南側配合建築物設計高程進行開挖及構築擋土設施，及西側配合景觀設計之小規模整坡。…」⑵「挖、填土石方區位」部分記載：「…主要之水土保持整地為南側擋土設施配合建築地面高進行之挖方，及東側整坡之挖方。」⑸「計算挖、填土石方量」所列「表
5.1土石方數量計算表」部分記載：「挖方量（立方公尺）：737.64（立方公尺）；另5.2「賸餘土石方之處理方法、地點」記載：「本基地無填方，挖方約872.45立方公尺，故棄方量約為872.45立方公尺」；「六、水土保持設施」6.2「排水設施」部分記載：「排水系統主要包括兩部分，其一為上位計畫施做完成之既有排水設施，其二為本案新設之排水設施，其中既有排水設施與建築物配置重疊部分，將拆除後另行改道新設排水設施；此外，基地南側地界之既有截水溝，因緊鄰新設之擋土設施，可能因擋土設施開挖而遭破壞，將配合擋土設施完成後予以復原。基地內之截排水則將沿建築物北側邊緣，新設排水溝，及基地西北側角隅新設滯洪沉砂池，於收集基地範圍內之地表逕流後，導排至滯洪沉砂池，經沉降土砂及滯留洪峰後，以涵管銜接至區外之既有集水井後排放。…」等語（參見本院卷一第59、60、65至67頁），再對照該水土保持計畫所附之挖填土石方區位圖標示之挖方區、新建擋土牆及新建擋土排樁，係位於訟爭建築物基地之東側及南側，且已在該圖所標示之地下層範圍框線以外（參見本院卷一第88頁），又水土保持設施配置圖所示之新設滯洪沉砂池，亦位於訟爭建築物基地範圍外之西北側（參見本院卷一第89頁）等情，足見原告為新建訟爭建築物，除建築物本體之興建行為外，尚在建築物基地範圍以外，從事挖方、整坡、施作擋土設施及設置滯洪沉砂池等獨立之開挖整地行為，故與農委會94年3月4日函說明⒊㈢、㈣所稱僅單純於山坡地申請建築物、雜項工作物之雜項執照或建造執照，及僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為者，均非相符。是原告在訟爭土地上新建建物，於建築物主體以外另有其他開挖整地行為，即符合水土保持法第12條第1項第
4款規定，而為回饋金繳交辦法第3條所稱之山坡地開發利用，依同辦法第4條規定，原告即負有繳交山坡地開發利用回饋金之義務，則被告於100年12月1日，按訟爭土地屬山坡地範圍之面積（1,146.581平方公尺，參見卷附上開山坡地範圍圖）及該土地100年之公告土地現值（每平方公尺80,800元，參見原處分卷所附原告訴願書證物三之土地登記謄本），另依其於98年12月24日公告之回饋金乘積比率12%，以原處分核算原告應繳交山坡地開發利用回饋金為11,117,249元（即1,146.581X80,800X12%=11,117,249.376，小數點以下四捨五入），於法並無不合。原告主張：訟爭建築物並未超過建築法第4條及第7條建築物及雜項工作物之建築行為，或於建築物主體外另涉其他開挖整地行為，依農委會94年3月4日函意旨，非水土保持法第12條第1項第4款所指行為，故其無須繳交系爭回饋金云云，尚無可採。
㈣再查，訟爭建築物之基地即訟爭土地係經被告「修訂臺北市
南港區都市計畫（主要計畫）通盤檢討案」變更為南港車站特定用區，再經南港車站細部計畫擬定為特定○○○區○○○區段徵收之方式辦理農業區變更為建築用地等情，有南港車站細部計畫案附原處分卷（即原告訴願書所附證物一）可稽。原告雖據此主張：訟爭土地於被告辦理區段徵收農業區變更為建築用地時，即已有水土保持技術規範第88條第1項所定為開發目的，而對原地形採取挖填土石方之開挖整地行為，並就原生表土為相當程度之破壞，依最高行政法院98年度判字第179號判決意旨，原告於訟爭土地上所為建築行為，非水土保持法第12條第1項為4款所指之開發建築用地及其他開挖整地行為，無須繳交系爭回饋金云云。然查，被告依「修訂臺北市南港區都市計畫（主要計畫）通盤檢討案」及南港車站細部計畫案辦理之「開發」內容，悉依都市計畫法之規定而定，故與森林法第48條之1及其授權之回饋金繳交辦法所定應繳交回饋金之「山坡地開發利用」，係指依水土保持法之規定，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為者，所依據之法令全然不同；況依前述，原告在訟爭土地上新建訟爭建築物，於建築物本體及與其合體連結之興建行為以外，確實另有挖方、整坡、施作擋土設施及新設滯洪沉砂池等其他開挖整地行為，故與農委會94年3月4日函說明⒊㈢、㈣所指情形不符，而應依水土保持法第12條第
1項第4款規定，擬具水土保持計畫，則被告依回饋金繳交辦法相關規定核算後，命原告繳交系爭回饋金，洵無不合。至原告引用之最高行政法院98年度判字第179號判決，係以該案上訴人在業經被上訴人辦理「臺北市木柵二期重劃」為建築用地之山坡地上，申請興建建物，有無涉及建築物主體外之其他開挖整地行為，並非明確，本院就該案所為原判決，徒以該案上訴人於山坡地申請建造執照中併同申請雜項執照，且已提出水土保持計畫，即認其須繳交山坡地開發利用回饋金，卻未實質探求山坡地開發利用者之開發內容是否有依水土保持法第12條第1項提出水土保持計畫之必要，適用法律尚有違誤為由，將原判決廢棄（參見該判決理由第五項），故與本件依前揭事證，已可確認原告在訟爭土地上從事之開挖整地行為，已逾前揭農委會函釋之範疇，而屬水土保持法第12條第1項為4款所定行為者，情形顯有不同，原告執該另案判決內容，主張訟爭土地在被告依區段徵收方式辦理農業區變更為建築用地時，已就原生表土為相當程度之破壞，則其嗣後在該土地上開發建築用地及開挖整地之行為，自無庸繳交回饋金云云，並非可採。
㈤復查，訟爭土地係經區段徵收後，由所有權人領回之抵價地
，該等所有權人嗣出具土地使用權同意書，同意原告在訟爭土地上興建訟爭建築物等情，有土地登記謄本及土地使用權同意書各1份附本院卷一第76至83頁足憑。原告固因而主張：訟爭土地之原土地所有權人因區段徵收而領回較少面積之土地，故已形同捐地給被告，依區段徵收之本質及區段徵收時擬具水土保持計畫設計之用途，被告區段徵收時所擬水土保持計畫中，於特定商業B區及C區設置之滯洪沉砂池，自應供為抵價地之訟爭土地使用，且訟爭建築物基地面積僅1,
954.01平方公尺，依臺北市山坡地開發要點第7條第2項規定，免申請開發許可，得依同要點第8、9條規定，直接申請雜項及建造執照，依最高行政法院99年度判字第787號及第1198號等判決意旨，原告在訟爭土地上興建訟爭建築物時，本無須重複擬具水土保持計畫，然因被告實際施作完成之滯洪沉砂池與原計畫不符，致可使用容量不足，被告始於原告申請訟爭建築物之建造執照時，藉口要求原告再擬具水土保持計畫增設滯洪沉砂池，原告為儘速取得建造執照，方被迫擬具水土保持計畫，且因而必須在訟爭建築物基地上增設擋土設施、排水設施及滯洪沉砂池，而變更原本純建築行為之設計；詎被告卻倒果為因，認原告係依水土保持法第12條規定擬具水土保持計畫，故應繳交系爭回饋金，實非合理，且致訟爭土地所有人在因區段徵收而領回面積較少之土地而受損失外，另受有損害云云。然查：
⒈按土地徵收條例第39條第1項規定：「區段徵收土地時，應
依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。」可知抵價地係指區段徵收土地時，由土地所有權人申請取得徵收後可供建築之土地，以折算抵付其依土地徵收條例第30條規定應受補償之地價；至於森林法第48條之1第1項第2款及第2項授權之回饋金繳交辦法規定山坡地開發利用者應繳交回饋金，則係因山坡地開發利用影響林相甚鉅，故對開發利用山坡地之人課以繳交回饋金之經濟上負擔，除歸入造林基金用以支應長期造林復育之經費外，並藉此降低開發利用山坡地之意願，以期達成抑制山坡地開發利用速度之目的。承前所述，原告在訟爭土地上，除興建訟爭建築物之主體外，另有在該建築物基地範圍外挖方、整坡、設置擋土設施及新設滯洪沉砂池等開挖整地行為，已符合前引森林法及回饋金繳交辦法條文所稱之山坡地開發利用，從而自應繳交回饋金，此與訟爭土地是否係所有權人因其等原有土地經區段徵收後領回之抵價地者，乃全然無關，更遑論原告並非訟爭土地之所有權人，即便訟爭土地所有權人於原有土地經區段徵收至領回抵價地之過程中，受有何種損失，亦早應由該等土地所有人於徵收補償程序中請求救濟，斷非原告得在嗣後開發利用抵價地時代為主張，是原告稱被告命其繳交系爭回饋金，將導致訟爭土地所有權人因領回抵價地所受土地面積減少之損失外，另受損害，並非合理云云，殊無可採。
⒉次查，原告係為配合訟爭建築物設計高程，而在其基地南側
進行開挖及構築擋土設施，另在西側為景觀設計而小規模整坡，在東側進行整坡之挖方；至其在訟爭建築基地西北側新設滯洪沉砂池，則係為收集基地範圍內之地表逕流，導排至其內，經沉降土砂及滯留洪峰後，以涵管銜接至區外之既有集水井後排放等情，業據其提出之前述水土保持計畫載明；是其在訟爭建築物基地東、西、南側所為挖方、整坡、設置擋土設施等行為，與在基地西北側新設之滯洪沉砂池，二者所欲達成之目的顯不相同。則原告主張：訟爭土地本得使用被告為南港車站細部計畫之特定商業B區及C區規劃設置之滯洪沉砂池，惟因該滯洪沉砂池實際施作完成後與原計畫不符，致可使用容量不足，被告始於其申請訟爭建築物之建造執照時，藉口要求原告再擬具水土保持計畫增設滯洪沉砂池一節，縱屬可採，充其量僅能說明原告於訟爭建築物基地西北側設置滯洪沉砂池，非其興建訟爭建築物時之原始規劃。惟原告另在訟爭建築物基地外之東、西、南側進行挖方、整坡、設置擋土設施等開挖整地行為，已合於水土保持法第12條第1項第4款規定，而應擬具水土保持計畫，且該等開挖整地行為實施之地點，與上述滯洪沉砂池並無相連，難認係為設置該滯洪沉砂池所必要之關聯行為；又原告對其所稱上述挖方、整坡及設置擋土設施之舉，亦係受被告無理要求，被迫變更原本純建築行為之設計一節，雖提出其於99年2月25日向被告所屬都市發展局提出之陳情說明書，及臺北市大地工程處99年3月19日北市地工審字第09931094800號函各
1件為證，惟上開陳情說明書係原告因認其送經被告所屬都市發展局於97年9月18日同意竣工備查之水土保持設施，符合農委會94年3月4日函釋之情形，應可免擬具水土保持計畫併請領建造執照，而請該局提出說明；至臺北市大地工程處之函文，則係就原告上開陳情說明書，回覆略以：依農委會98年12月19日函釋意旨，有關免擬具水土保持計畫之函釋內容，係水土保持法第12條之例外規定，個案適用上應採從嚴審慎之立場，原告在訟爭土地上之開發利用行為，仍應依水土保持法第12條規定擬具水土保持計畫等語（參見本院卷一第280、281頁），故該2份書證內容，均不足以證明原告在訟爭建築物基地範圍以外所為上述挖方、整坡及設置擋土設施等開挖整地行為，係出於被告之要求，原告此部分主張，難以輕信。是以，原告擬具之水土保持計畫中新設之滯洪沉砂池，不問是否如其所言，係出於被告之要求所作規劃，原告既在訟爭土地上，除興建訟爭建築物主體及新設滯洪沉砂池以外，另有其他挖方、整坡、設置擋土設施等開挖整地行為，則被告認其應依水土保持法第12條第1項第4款規定擬具水土保持計畫，並據此命其繳交系爭回饋金，即無違誤，原告稱其提出水土保持計畫及在訟爭土地上從事上述開挖整地行為，均導因於被告辦理區段徵收時所擬水土保持計畫中之滯洪沉砂池設置不當，被告據此要求其繳交系爭回饋金，係屬倒果為因云云，核無足取。原告雖聲請本院囑託臺灣省土木技師公會或其他單位，就被告為南港車站細部計畫特定商業B區及C區設置之滯洪沉砂池，實際完成之規模是否不足核定計畫之要求？是否不敷原告開發之用？及該滯洪沉砂時可否提供原告使用？等問題進行鑑定，惟不論其結果如何，對於原告因在訟爭土地上除新設滯洪沉砂池外，另有其他符合水土保持法第12條第1項第4款規定之行為，而應繳交回饋金之事實，不生任何影響，本院因認無調查必要，附此敘明。
⒊再按臺北市政府於88年6月7日修正發布之臺北市山坡地開
發建築要點第2條規定：「本要點以都市計畫發展區內（不含保護區、農業區）或指定作公共設施用地有關開發建築行為並於都市計畫圖說中加以劃定之山坡地區，為適用範圍。」第7條規定：「（第1項）山坡地開發時，申請者應先提出開發計畫書，…向都市計畫主管機關申請開發許可。（第
2項）前項申請開發面積不足2公頃，且符合第3條規定者，免申請開發許可。」第8條第1項規定：「山坡地開發建築於取得開發許可後，申請者應備妥整地計畫（包括挖、填土、棄土計畫）、水土保持計畫、土地使用計畫（包括房屋建築配置計畫）、設施計畫（包括道路、自來水供水系統、雨水排水系統、雨水貯留池、沈沙池、污水下水道及集中污水處理）等計畫之相關規劃或設計圖說、環境影響評估報告書、施工進度計畫、財務計畫等文件向建築主管機關申請核發雜項執照後，始得動工。」第9條規定：「申請者應依計畫施工完成，報經建築主管機關勘驗合格領得雜項使用執照後，始得依法請領建造執照，建築房屋。」訟爭土地為臺北市都市計畫範圍內山坡地區土地，原告在上述要點於101年10月31日修正並更名為臺北市都市計畫劃定山坡地開發建築管制規定之前，申請在訟爭土地上開發建築，即有該要點之適用。原告雖主張：其申請開發之訟爭土地面積僅為1,954.01平方公尺，不足2公頃，依上開要點第7條第2項規定，其於向建築主管機關申請雜項執照（建造執照）前，得免向都市計畫主管機關申請開發許可，得依同要點第8、9條規定，直接申請雜項及建造執照，被告以其提出水土保持計畫，即認其應繳交回饋金，與最高行政法院99年度判字第787號及第1198號等判決意旨不符云云。惟原告應否繳納系爭回饋金，應依其行為客觀上是否符合水土保持法第12條第1項及第4項所定應擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之要件而定，而依前所述，原告在訟爭土地上除興建訟爭建築物之本體外，另有其他開挖整地行為，故與農委會94年3月
4日函說明⒊㈢、㈣之情形不符，而屬水土保持法第12條第
1項第4款規定之行為，依回饋金繳交辦法第4條規定，即負有繳交系爭回饋金之義務；而原告所援引之最高行政法院99年度判字第787號及第1198號等判決，實亦係表示相同見解，此觀前一判決理由第五項第㈡部分及後一判決理由第五項第㈢部分所述：前揭臺北市山坡地開發建築要點第8條，如屬農委會94年3月4日函釋說明⒊㈢、㈣所稱之情形，則非屬水土保持法第12條第1項第4款所稱之「開發建築用地」之申請許可，即不能以申請建築執照有提出水土保持計畫，而認應繳納森林法第48條之1第2項第2款之回饋金等語，即可明瞭。是被告對原告於訟爭土地上所為水土保持法第12條第1項第4款所定之山坡地開發利用行為，課以繳交回饋金之義務，並無不合，原告稱被告僅以其提出水土保持計畫一節，即認其應繳交回饋金，與上述最高行政法院判決意旨不符云云，對該等判決所持見解不無誤認，核無足取。
㈥末按農業發展條例第10條第1項規定：「農業用地於劃定或
變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」第12條第1項規定：「第10條第1項用地之變更，應視其事業性質，繳交回饋金，撥交第54條中央主管機關所設置之農業發展基金，專供農業發展及農民福利之用。」第4項規定：「第10條第1項用地之變更，有下列情形之一者，得免繳交回饋金：一、政府興辦之公共建設及公益性設施。
二、政府興辦之農村建設及農民福利設施。三、興辦之建設、設施位於經濟部公告為嚴重地層下陷地區，或中央主管機關所定偏遠、離島地區。」訟爭土地係經被告擬定之南港車站細部計畫規劃為特定○○○區○○○區段徵收之方式辦理農業區變更為建築用地等情，業如前述，故其用途由農業用地變更為非農業使用，因符合農業發展條例第12條第4項第
1款所定情形，得免繳交同條第1項所定供作農業發展及農民福利用途之回饋金；至於原告在訟爭土地上變更為建築用地後，在其上所為前述開挖整地行為，係因屬森林法第48條之1第2項授權之回饋金繳交辦法所定開發利用山坡地行為，而應繳交山坡地開發利用回饋金，作為造林基金。故被告為興辦增進公共利益之設施，將訟爭土地變更為非農業用地，而免予繳交回饋金，與原告因開發利用山坡地所應繳交之回饋金，二者各有不同法律依據，且被告免繳回饋金之情形，與前引農業發展條例規定並無不符，原告主張：被告係先免除自己繳交回饋金之義務，而將之轉嫁於原告，致原告無法依回饋金繳交辦法第8條第5款：「山坡地之開發利用，有下列情形之一者，免繳交回饋金：…五、已依農業發展條例繳交相當回饋性質之金錢或代金。」規定，主張免繳回饋金，不符公平正義及誠信原則云云，洵無足取。又所謂法律漏洞，係指某一法律問題，法律依其內在目的及規範計劃，應有所規定而未規定而言；森林法第48條之1第2項授權農委會訂定回饋金繳交辦法之目的，即在對於開發利用山坡地之人課徵一定金額之負擔，作為復育森林之基金，同辦法第
8條並就已依其他法令規定繳納性質相當之金錢或其他特殊情形，訂有免予繳交回饋金之例外規定。原告在訟爭土地上從事上述開挖整地行為，乃該辦法第3條所定應繳交回饋金之行為，且與同辦法第8條所定得免繳回饋金之情形無一相符，則被告命原告繳交系爭回饋金，並無任何不符回饋金繳交辦法之訂定目的與規範意旨之處，亦無違背公平正義或誠信原則之可言，原告另稱本件情形可認屬法律漏洞，原告應得類推適用回饋金繳交辦法第8條第5款規定免繳交回饋金，或依公平正義、誠信原則，無須繳交系爭回饋金云云，亦無足取。
六、綜上所述，原告在訟爭土地上從事水土保持法第12條第1項第4款規定應擬具水土保持計畫之開挖整地行為，依回饋金繳交辦法第4條，即負有繳交山坡地開發利用回饋金之義務，被告按回饋金繳交辦法、開發利用程度類別及計算回饋金之乘積比率等相關規定，以原處分核定原告應繳交山坡地開發利用回饋金11,117,249元，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違法，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年12月25日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官徐瑞晃
法官陳姿岑法官鍾啟煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年12月25日
書記官李建德