裁判字號：最高行政法院95年判字第1562號判決
裁判日期：民國95年09月21日
裁判案由：眷舍
最高行政法院判決
95年度判字第01562號上訴人甲○○被上訴人國防部海軍司令部
通訊處大直郵政90151號信箱代表人林鎮夷通訊處同上訴訟代理人 徐克銘 律師
洪大植 律師上列當事人間因眷舍事件，上訴人對於中華民國94年3月15日高雄高等行政法院93年度訴字第405號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人上訴主張：上訴人係高雄市海光三村原眷戶，民國85年間以該村眷地輔助購宅款遷購高雄市翠峰國宅，87年10月間高雄市政府國宅處將翠峰國宅房地所有權辦理移轉登記於上訴人，上訴人並於91年10月25日領取高雄市○○區○○路○○號15樓之所有權狀，嗣不服被上訴人91年10月8日（91）揚眷字第1593號及91年12月16日（91）揚眷字第02027號二份通知其領取輔助購宅款及搬遷補助費，逾期依法提存之處分函，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，經原審法院以判決駁回。惟（一）依85年9月7日高雄地方法院公證處認證書中上訴人與國防部之約定，上訴人就眷舍之改建無須負擔自備款，被上訴人並應補償上訴人2坪坪數差額款，然被上訴人於87年9月12日修正國軍老舊眷村改建條例施行細則（下稱眷改條例施行細則）第19條增列第4項規定，由原先規劃之「外興隆營區」變更為「翠峰國宅」，並改變計算價格標準，違反原「認證書」之約定，亦違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠信原則、公益原則及不當聯結禁止原則，並牴觸國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第20條及第21條規定。原審就上揭上訴人於原審提出之主張未詳予調查，依最高法院44年台上字第1244號判決及54年台上字第1944號判例意旨，其判決有不備理由之違法，並違反行政訴訟法第209條第1項第6款、第7款、第2項及第3項之規定。（二）原判決所引用之國軍軍眷業務處理辦法（下稱軍眷處理辦法）第2條，與本件所應適用之眷改條例無涉，且該辦法牴觸該條例第1條及第2條規定，該辦法復於91年12月30日廢止，原審以之作為判決依據，自難謂適法。（三）依國軍老舊眷村改建各項輔（補）助款結報作業要點（下稱眷改作業要點）第2點第2項、第3項及第8點第1項規定，被上訴人應將系爭輔助購宅款及搬遷補助費直接撥入上訴人銀行帳號，然被上訴人未撥入，反將該款項提存於法院，有違該作業要點之規定；且依眷改條例施行細則第13條規定，主管機關應為國防部而非被上訴人，原審對此爭點未予審酌，顯違反司法院釋字第137號解釋意旨。又本件上訴人並無受領遲延或不能確知上訴人之情事，被上訴人將系爭款項提存，亦違反民法第326條之規定。（四）上訴人於原審提出之意見調查書，雖未蓋有被上訴人之官印，然確為被上訴人所提供，被上訴人應受其拘束；而證人 李萬宗 及 陳鳳珠 於原審之陳述並無偏頗，應可採信；又中國晚報87年2月24日報導前國防部長 蔣仲苓 承諾86年眷村改建特別預算案於立法院三讀後，即連本帶利歸墊上訴人等情亦為事實，原審就上述證據未經調查即不予採納，其判決即屬違背法令。（五）原判決稱被上訴人通知上訴人領取系爭輔助購宅款及搬遷補助費時，應聲明放棄「外興隆營區」改建案之法院認證之結報手續，經多次通知上訴人，均未配合辦理乙節，並未有具體證據支持，故有未依法調查證據及違反經驗法則之違法。（六）上訴人於85年10月間即遷入翠峰國宅，然被上訴人違法變更原定改建計畫於後，致使上訴人負擔原所無之自備款新臺幣（下同）440,335元，然原判決卻謂上訴人既已遷入翠峰國宅，即以實際行為同意本件原定改建計畫之變更云云，顯有理由矛盾之違法。為此，訴請廢棄原判決，另為准如上訴人於原審聲明之判決等語。
二、被上訴人為上訴答辯則以：（一）原處分關於已結算之輔助購宅款2,704,006元部分，係對上訴人有利；而搬遷補助費利息部分，業經本件國防部92年3月19日92年決字第28號訴願決定撤銷該部分，責由被上訴人另為適法之處分，均屬對上訴人有利，故上訴人就上開二部分請求撤銷，即屬欠缺權利保護之必要。（二）本件眷村改建計畫原眷戶之利益方向一致，且無多數不同行政機關之權限競合問題，故並非行政程序法第164條第1項所稱之行政計畫，故該計畫之擬訂、確定、修訂及廢棄之程序，得由被上訴人自行辦理，且不須經公開聽證程序（法務部90年8月22日法律字第000491號函、90年5月21日（90）法律字第013072號函、90年11月19日法律字第041272號函、91年4月1日法律字第0910010061號函、91年7月29日法律字第0910028126號函及內政部91年1月29日內授營都字第0910081426號函參照），從而被上訴人應有權自行變更本件眷村改建計畫。（三）依眷改條例第22條規定，國軍老舊眷村改建計畫應得原眷戶3/4以上同意方得推行，而本件原定改建計畫已符合此要件，後因不可抗力因素須變更時，被上訴人仍比照上開要件辦理，已兼顧原眷戶之利益，並無違法之處。（四）本件原定改建計畫並非具體明確之行政處分，其內容不足作為信賴基礎，上訴人於原定改建計畫至變更期間，亦無任何信賴表現，揆諸司法院釋字第574號解釋 許宗力 大法官協同意見書意旨，被上訴人原公布之輔助款金額對上訴人而言，僅屬一種單純之期待，自無信賴保護原則之適用。（五）依最高行政法院91年度3月份庭長法官聯席會議決議，法律不溯及既往原則之目的，係基於法治國家法安定性及信賴保護之要求，於無信賴保護問題時，非不得變更現存之法律狀態。故本件既無信賴保護原則之適用，上訴人主張被上訴人適用眷改條例施行細則第19條第4項規定違反法律不溯及既往原則乙節，自屬無據。（六）上訴人於原審提出之意見調查書，其內容僅供被上訴人參考，被上訴人與原眷戶間並未成立任何意思合致，故該意見調查書並無拘束被上訴人之效力；而中國晚報87年2月24日報導內容亦不符合行政契約成立要件，故上訴人之主張洵無可採等詞置辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人係高雄市海光三村原眷戶，而該海軍眷舍之改建，係經國防部制定政策，而由被上訴人依法執行，此觀行為時軍眷處理辦法第2條之規定自明。又觀以上訴人於85年9月7日所填具經高雄地方法院認證之申請「翠峰國宅」之申請書內容，其自承已瞭解眷戶的權益與義務，並同意遷購高雄市政府興建之左營區「翠峰國宅」，故被上訴人於將配售之「翠峰國宅」房舍交付予各該眷戶進住後，因「外興隆營區」改建基地遲遲無法解決關於要塞管制區之法令限制而無法發包，進而使海光三村已遷入「翠峰國宅」之住戶無法領取輔助購宅款，為圖儘速解決，乃依行為時眷改條例施行細則第18條及第19條第4項規定，經由海光三村原眷戶3/4以上之原眷戶同意依規劃改建並認證完畢，將原「外興隆營區」改建計畫正式變更為遷購高雄市政府興建之「翠峰國宅」，並以該國宅之興建成本為計算基準，依眷改條例第20條第1項所定，以國有土地可計價公告土地現值總額69.3%為分配總額，而按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算各眷戶之輔助購宅款，於法尚無不合。（二）依眷改條例第22條規定，眷村之改建應有原眷戶3/4以上同意為之，惟並未禁止於第一次同意改建計畫後，得再由原眷戶3/4以上之同意再變更改建計畫；況本件係原改建計畫因法令限制而無法發包，被上訴人經由眷戶3/4以上同意變更為具體可行之改建計畫，已照顧大多數眷戶之利益，與眷改條例第1條興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶之立法目的相合，自與誠信原則無違。而原眷戶第一次同意之「外興隆營區」改建計畫仍處於規畫階段，嗣被上訴人見該計畫推行困難，依新修訂之眷改條例施行細則第19條第4項規定，變更為遷購高雄市政府興建之「翠峰國宅」，並非將該新修訂之規定溯及適用於已實行完成之原計畫，亦與法律不溯及既往原則無違。而原「外興隆營區」改建條件並非為上訴人依其主觀努力所能達成，上訴人自無從主張其有信賴利益之可言，是系爭二次改建計畫輔助款金額之差異，對上訴人而言，既僅屬單純之期待，且上訴人復未舉證其有任何信賴表現之行為，亦與信賴保護原則之要件不符。（三）依上訴人所提出之意見調查書內容觀之，該文件僅屬一不具法律效力之問卷調查，被上訴人並非就該文件之內容與原眷戶成立意思合致，自不受拘束，且該文件上並未有被上訴人之任何官印，亦無被上訴人所屬人員之簽名，是上訴人稱該意見調查書所載即係被上訴人於該案預算核撥執行後，會將上訴人預付款再歸墊上訴人之承諾保證云云，即屬無憑。（四）上訴人主張辦理「翠峰國宅」過戶由被上訴人通知需先墊繳自備款440,335元部分，由前國防部長蔣仲苓承諾86年眷村改建特別預算案於立法院三讀後，即連本帶利歸墊上訴人乙節，固據同村之眷戶證人李萬宗、陳鳳珠到庭證述明確，並有上訴人提出之中國晚報87年2月24日之報導為憑。惟查李萬宗前於訴外人 李楊佩華 與被上訴人間同類案件所進行之訴訟擔任訴訟代理人，該案現仍繫屬於臺北高等行政法院，況李萬宗及上訴人均係同一眷村改建事件中極少數不同意後續改建之眷戶，其證詞難免有偏頗，自無可採；而陳鳳珠亦僅空言證述確有其事，惟並無法提供其它具體證據以實其說，其證詞仍難遽採；又中國晚報之前述報導，並非行政機關之處分或命令，並無拘束被上訴人之效力，上訴人持以作為請求返還其購屋自備款之依據，仍無可採。
（五）原「外興隆營區」既經原眷戶依法多數同意變更為「翠峰國宅」，上訴人並已遷購進住「翠峰國宅」，該屋總價為3,144,341元，上訴人自付440,335元，輔助購宅款依完工後之房地總價計算為2,766,400元，業經國防部撥付高雄市政府2,704,006元，是上訴人亦以實際行為同意該變更案，上訴人本無再主張依第一次「外興隆營區」改建案計算購屋輔助款之理。從而被上訴人通知上訴人於申領前述餘款時，應聲明放棄「外興隆營區」改建案之法院認證之結報手續，於法尚非有違，惟經多次通知上訴人，其均未配合辦理，被上訴人遂逕予結算，通知上訴人限期領回退款，逾期將予提存，惟上訴人並未依限領取該筆款項，被上訴人遂提存於高雄地方法院提存所，於法並無不合。從而原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷，並請求被上訴人應歸墊上訴人依其承諾而墊繳之房地總價15%自備款退款440,335元及自85年10月9日起至清償日止按週年利率5%計算之利息，暨返還搬遷費10,000元及坪數差額退款90,521元，並自退款日起至清償日止按週年利率5%計算之利息，均無理由，應予駁回等語，作為其判決之論據。
四、本院查：按「原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣(市)轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限，其有不足部分，由改建基金補助。原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。」、「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」、「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷戶居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」、「前項原眷戶一次搬遷者，發給每戶新台幣一萬元搬遷補助費；」、「原眷戶依本條例第二十一條規定於規劃改建基地房屋建造完成前，自願領取輔助購宅款後搬遷者，應以書面向主管機關提出申請，經核定後發給，其與實際房屋建造完成當期決算之價格發生差異時，不予追加減。前項輔助購宅款，其數額應於主管機關規劃改建基地建築工程發包後，依決標價格計算之。原眷戶於規劃改建基地房屋建造完成，自願領取輔助購宅款搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依決算後之房地總價計算之。經主管機關輔導改建眷村內，原眷戶有四分之三以上放棄承購依本條例改建之住宅，自願領取輔助購宅款後搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第二十八條第一項興建之眷宅，完工決算後之房地總價計算之。前項原眷戶領取輔助購宅款後，得依其意願購置主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第二十八條第一項興建之眷宅。」行為時眷改條例第20條第1、2、3項、第21條、第22條及同條例施行細則第13條第2項前段、19條分別定有明文。經查(一)本件上訴人係高雄市海光三村原眷戶，而該海軍眷舍原欲在左營「外興隆營區」為改建，惟上訴人等原該眷戶因尚在居住之眷舍老舊，乃欲依眷改條例第21條規定，以輔助購宅款自行以購宅方式遷購「翠峰國宅」，並由上訴人於85年9月7日所填具經高雄地方法院認證之申請遷購「翠峰國宅」之申請書內容，自承已瞭解眷戶的權益與義務，並同意遷購高雄市政府興建之左營區「翠峰國宅」，故被上訴人於將配售之「翠峰國宅」房舍交付予各該眷戶進住後，惟因「外興隆營區」改建基地遲遲無法解決關於要塞管制區之法令限制而無法發包，進而使海光三村已遷入「翠峰國宅」之住戶無法按原欲興建「外興隆營區」改建基地規劃估算發放輔助購宅款，被上訴人為圖儘速解決，乃依行為時眷改條例施行細則第18條及第19條第4項規定，經由海光三村原眷戶3/4以上之原眷戶同意依規劃改建並認證完畢，將原「外興隆營區」改建計畫正式變更為遷購高雄市政府興建之「翠峰國宅」，並以該國宅之興建成本為計算基準，依眷改條例第20條第1項所定，以國有土地可計價公告土地現值總額69.3%為分配總額，而按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算各眷戶之輔助購宅款，於法尚無不合。（二）又眷改條例第2條固規定國防部係眷改條例之主管機關，惟國防部尚非不可將欲執行事項委由其下屬機關執行，從而國防部依其制定之國軍軍眷業務處理辦法第2條規定「軍眷業務處理權責劃分如下：一、國防部負責軍眷服務政策之制定。二、各總司令部、軍管司令部、憲兵司令部負責所屬軍眷服務業務之執行。三、．．．。」故本件被上訴人就有關其所屬軍眷服務業務之眷改事件委由被上訴人予以執行，依法並無不當，上訴人稱該辦法違反眷改條例顯無可採。又本件行為時國軍軍眷處理辦法尚屬有效之法規，被上訴人予以適用並無違法，上訴人雖稱該辦法嗣後於91年12月30日廢止，核與被上訴人於本件行為時適用有效之法規無涉。
(三)另依眷改條例第22條規定，眷村之改建應有原眷戶3/4以上同意為之，惟並未禁止於第一次同意改建計畫後，得再由原眷戶3/4以上之同意再變更改建計畫；而本件係原改建計畫因法令限制而無法發包，業如前述，被上訴人經由眷戶3/4以上同意變更為具體可行之改建計畫，已照顧大多數眷戶之利益，與眷改條例第1條興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶之立法目的相合，自與誠信原則無違。而原眷戶第一次同意之「外興隆營區」改建計畫仍處於規畫階段，嗣被上訴人見該計畫推行困難，依新修訂之眷改條例施行細則第19條第4項規定，變更為遷購高雄市政府興建之「翠峰國宅」，並非將該新修訂之規定溯及適用於已實行完成之原計畫，亦與法律不溯及既往原則無違。而原「外興隆營區」改建條件並非為上訴人依其主觀努力所能達成，上訴人自無從主張其有信賴利益之可言，是系爭二次改建計畫輔助款金額之差異，對上訴人而言，既僅屬單純之期待，且上訴人復未舉證其有任何信賴表現之行為，亦與信賴保護原則之要件不符。亦經原判決敘明甚詳，再被上訴人乃係因原規劃之「外興隆營區」礙於法令限制致無法發包，為考慮及大多數眷戶及早取得輔助購宅款，始經原眷戶3/4以上之同意，變更為遷購高雄市政府興建之「翠峰國宅」，並以該「翠峰國宅」為計算輔助購宅款基準，此符合眷改條例第22條之規定，並無違反原「認證書」之約定，且復符合公益原則，亦無上訴意旨所指有違公益原則及不當聯結禁止原則。(四)另原「外興隆營區」既經原眷戶依法多數同意變更為「翠峰國宅」，已如前述，上訴人並已遷購進住「翠峰國宅」，該屋總價為3,144,341元，上訴人自付440,335元，輔助購宅款依完工後之房地總價計算為2,766,400元，業經國防部撥付高雄市政府2,704,006元，是上訴人亦以實際行為同意該變更案，上訴人本無再主張依第一次「外興隆營區」改建案計算購屋輔助款之理。從而被上訴人通知上訴人於申領前述餘款時，應聲明放棄「外興隆營區」改建案之法院認證之結報手續，於法尚非有違，惟經多次通知上訴人，其均未配合辦理，有多次公告影本附卷可參，被上訴人遂逕予結算，通知上訴人限期領回退款，逾期將予提存，惟上訴人並未依限領取該筆款項，被上訴人遂提存於臺灣高雄地方法院提存所，於法並無不合。且即便如上訴人所稱上訴人並無不配合辦理，被上訴人不該將款項予以提存屬實，惟被上訴人既將款項提存於臺灣高雄地方法院，上訴人即處於隨時可領取之狀態，上訴人亦無起訴請求被上訴人給付權利之保護必要。自無上訴意旨稱原判決有未依法調查證據及違反經驗法則之違法。(五)至上訴人固提出被上訴人對眷村改建所發之意見調查表，主張該表上記載被上訴人於預算核撥執行後，會將上訴人預付款再歸墊與上訴人之保證，認被上訴人應受該調查表之拘束，惟此業據原判決敘明依上訴人所提出之意見調查書內容觀之，該文件僅屬一不具法律效力之問卷調查，被上訴人並非就該文件之內容與原眷戶成立意思合致，自不受拘束，且該文件上並未有被上訴人之任何官印，亦無被上訴人所屬人員之簽名，是上訴人稱該意見調查書所載即係被上訴人於該案預算核撥執行後，會將上訴人預付款再歸墊上訴人之承諾保證云云，即屬無憑。再上訴人復舉證人李萬宗、陳鳳珠於原審證稱被上訴人承諾於該案預算核撥執行後，會將上訴人預付款再歸墊上訴人云云，惟其所據除僅為前開意見調查表外，並無其他可供採酌之證據，況原審判決復敘明李萬宗亦為因同一眷改事件尚與被上訴人為訴訟中，其證詞難免偏頗而未採信該二證人證詞，再中國晚報之報導，並非行政機關之處分或命令，自亦無拘束被上訴人之效力，且原判決就上開事實認定及證據取捨之職權行使，業已敘明甚詳，縱其認定及採證未符上訴人之所認，亦難憑上訴人一己之見解，即謂原判決有證據未經調查即不予採納之違背法令之處。(六)綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦屬妥適，原判決因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年9月21日
第五庭審判長法官鄭淑貞
法官黃合文法官吳明鴻法官林茂權法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國95年9月21日
書記官郭育玎