臺北高等行政法院91年度訴字第2810號判決

裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第2810號判決

裁判日期：民國92年08月21日

裁判案由：徵收補償

臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第二八一○號
原告甲○○訴訟代理人丁○○被告新竹市政府代表人乙○○市長）訴訟代理人丙○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年七月九日台內訴字第○九一○○○五四二四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定關於駁回請求徵收新竹市○○段第七八六地號及新竹市○○段第二一七地號之兩筆土地部分撤銷。
原告之訴其餘駁回。
訴訟費用由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。
事實
壹、事實概要：
一、緣原告所有坐落新竹市○○段第七八六地號土地以及同市○○段第二一七地號土地，目前都市計畫土地使用分區係為都市○○道路用地，實際上分別闢為該市○○路以及民族路使用。
二、原告於民國（下同）九十年七月十三日向被告陳情，前揭土地既經闢為都市○○道路，被告應依法辦理徵收補償，以維原告之權益。
三、被告則以九十年八月一日（九十）府工土字第五四六七七號函回覆原告，表示因目前轄內既成道路仍屬私有土地者甚多，徵收所需經費龐大，非被告財政所能負擔；且因其屬全國一致性案件，被告擬於完成都市計畫容積移轉辦法之法定作業程序後，辦理都市計畫容積移轉予以補償，或俟中央撥款專案補助，或由中央研討因應之法令暨解決方案後，依規定研訂期限籌措財源逐年辦理補償，乃拒絕原告之請求。
四、嗣原告復於九十年八月二十三日、九十年十月三日向被告陳情請求辦理系爭土地之徵收補償，亦屢次向內政部陳情，經該部以九十年十月十九日台九十內營字第九○一四九七二號移文單、同年十一月二十六日台九十內營字第九○一六六六一號函、同年十一月二十七日台九十內營字第九○一七○四五號移文單移請被告處理，被告分別作成九十年九月七日（九十）府工土字第六四九八九號函、九十年十月三十日（九十）府工土字第八一三八九號函、九十年十二月十日（九十）府工土字第九一○○四號函，以與前（九十）府工土字第五四六七七號函相同之理由，拒絕原告之請求。
五、原告不服上述處理結論，經向內政部提起訴願，亦遭駁回，原告於收受訴願決定書後，猶未甘服，遂於法定期間內向本院提起行政訴訟。
貳、兩造訴訟上之聲明：
一、原告部分：
Ａ、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
Ｂ、被告應依法辦理徵收及補償坐落新竹市○○段○○○○號、中華段七八六地號等二筆土地。
Ｃ、如前項聲明無理由，應准原告行使民法規定有關所有權人之權利。
二、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告部分：
Ａ、原告所有坐落新竹市○○段○○○○號、中央段二一七地號等二筆土地，業經被告闢為既成道路供公眾通行，尚未辦理徵收補償，此為兩造所不爭。
Ｂ、依據土地法第十四條，公共交通用地不得為私有，如私有者，得依法辦理徵收補償。又同法第二○八條及都市計畫法第四十八條亦規定甚詳，所以被告應辦理徵收補償，以符法理。
Ｃ、依據司法院八十五年四月二十日院台大二字○七三五五號及司法院釋字四○○號、釋字四四○號、釋字五一六號解釋，政府對既成道路應依法辦理徵收補償，不得違背憲法第十五條、第一百四十三條立法意旨，並確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。同時更指明行政法院（現已改制為最高行政法院）四十五年判字第八號判例、行政院中華民國六十七年七月十四日台六十七內字第六三○一號函及同院六十九年二月二十三日台六十九內字第二○七二號函與平等原則相違，不得再援用在案。所以被告應法辦理徵收補償，否則應允許原告行使民法第七百六十五條、第七百六十七條之權利，以維護自身權益。
Ｄ、又行政院八十五年十二月十四日台內字第四五七四五號令第二項亦規定各級政府對既成道路應以區段徵收或市地重劃等方式取得既成道路用地，並視財政衡酌狀況訂定分年分期自行編定預算逐步加以取得之規定辦理，而被告仍拖延不辦，有監察院九十一年六月六日九一院台業二字第○九一○六三四三○號函為證。
二、被告部分：
Ａ、被告辦理公共設施保留地徵收係依據土地徵收條例第十三條規定，擬具計畫書陳報內政部准予照案徵收。又依據土地徵收條例第三條規定，當計畫開闢該公共事業需用該等土地時，依法辦理徵收。
Ｂ、經查原告所有坐落新竹市○○段○○○○號土地之都市計畫土地使用分區係為都市○○道路用地（民主路），另中央段二一七地號土地之都市計畫土地使用分區係為都市○○道路用地（民族路），其現況已供公眾通行並具公用地役權之現有道路，先予敘明。
Ｃ、依內政部八十五年十一月二十八日台八五內地字第八五一一三五三號函示：「既成道路符合行政法院四十五年第八號判例存在公用地役關係時，於政府尚未按計畫依法徵收前，如因公眾通行之需要，得為必要之改善與養護。至於政府興闢及拓寬道路須徵收私有土地時，如計畫範圍內包含既成道路，應同時辦理徵收」，惟查原告所有前開地號土地，被告目前並無興闢及拓寬道路之計畫，自無辦理徵收之情事，抑是被告於未辦理徵收之情形下，原告並無公法上之徵收請求權。
Ｄ、再查內政部於八十八年八月二十七日以台八八內營字第八八七四三一二號函囑被告就現有既成道路尚未依法辦理徵收補償部分，統計其所需之地價補償費，概值約為五○、一六一、五二○、○○○元。而本案徵收補償所須經費約為八○、○四五、○○○元，實非被告財政所能負擔，又僅單獨針對原告所有土地予以徵收補償，有違社會公平原則，併此說明。
Ｅ、司法院大法官釋字第四○○號解釋「…既成道路符合一定要件成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償…」，對於既成道路之私有土地應如何辦理徵收補償乙節，被告自當遵照台灣省政府八十五年八月二十一日八五府建四字第○七一五○八號函轉行政院八十五年八月七日台八十五內字第二六六九九號函核示：衡量以市區徵收等方式取得，並訂定優先順序研擬長期計畫，積極規劃及籌措財源分年辦理。
Ｆ、又礙於地方政府財源拮据，前台灣省政府建設廳於八十六年十一月廿八日以八六建四字第五六四○號函全省各縣市，對於全國各縣市政府占有人民私有地部份，正建請中央編列經費補助各縣市徵收或由中央政府研擬因應之法令暨解決方案辦理後，被告將積極配合辦理。
Ｇ、爰在新竹市轄內現有類似供公共通行之既成道路，仍屬私有土地者為數甚多，其徵收所需之經費亦甚為龐大，實非被告財政所能負擔，又因囿於目前新竹市財源短絀，無法在短期內辦理徵收補償。而本案乃屬全國一致性，而中央及地方財政確實皆極為困難，且礙於經費龐大，被告擬於完成都市計畫容積移轉辦法之法定作業程序後，辦理都市計畫容積移轉予以補償，或俟中央撥款專案補助，或由中央研討因應之法令暨解決方案後，依規定研訂期限籌措財源逐年辦理中。
理由
壹、程序部分：
一、首先必須言明，行政訴訟法不曾準用民事訴訟法上有關訴訟合併之規定，而且行政訴訟之訴訟類型已被定型化，並未接受民事訴訟有關「訴訟預備合併」之概念，原告在訴之聲明中作此主張，顯於出於對行政訴訟法制之誤解，本院仍對請求內容全部進行勝負判斷，爰在此先行敘明之。
二、而原告訴之聲明中包括：「請求被告依法徵收及補償新竹市○○段○○○○號、中華段七八六地號等二筆土地」、「如前項聲明無理由，應准原告行使民法規定有關所有權人之權利」二部分，本院仍將就所有請求內容進行勝負判斷，而不受原告聲明順序之拘束。
貳、實體部分：
一、兩造爭執之要點：
Ａ、本案系爭坐落新竹市○○段第七八六地號土地以及同市○○段第二一七地號土地，目前都市計畫土地使用分區係為都市○○道路用地，並分別闢為該市○○路以及民族路使用，而未辦理徵收補償，為兩造所不爭。
Ｂ、在此事實基礎下，兩造之法律上爭執要點如下所載：
１、原告主張，依據土地法第十四條、第二百零八條及都市計畫法第四十八條之規定，被告應辦理徵收及補償。且按照司法院釋字四○○號、釋字四四○號、釋字五一六號解釋意旨，政府對既成道路應依法辦理徵收補償，以保障人民財產權，否則應允許原告行使民法權利。
２、被告則抗辯稱，目前並無多餘預算辦理徵收取得土地所有權，本案俟財源充裕或奉上級主管機關專案補助時，再予辦理。
Ｃ、綜觀兩造主張，本件應予審酌之爭點包括：
１、原告有關請求徵收系爭二筆土地之部分：
ａ、本案有權作成徵收處分之權責機關為何？
ｂ、原告是否已向權責機機關提出徵收請求？
ｃ、被告九十年八月一日（九十）府工土字第五四六七七號函、九十年十二月十日（九十）府工土字第九一○○四號函是否構成拒絕原告徵收請求之行政處分？
２、原告有關請求被告因徵收而補償系爭二筆土地部分：司法院釋字第四○○號、第四四○號、第五一六號解釋意旨是否可作為原告向被告機關請求徵收補償之法規範依據？
二、本院之判斷：
Ａ、原告請求撤銷原拒絕徵收處分及訴願決定，並命被告機關作成徵收處分之部分：
１、作成徵收處分權責機關之確定：經查「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條分別定有明文。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而補償機關始為被告機關。
２、本件原告已於九十一年五月十四日具狀向權責機關內政部提出請求，然而權責機關內政部卻對自身之權責認知錯誤，而於九十一年五月二十四作成移文單，將原告之上開書面請求移由被告機關處理，被告機關因此於九十年八月一日作成（九十）府工土字第五四六七七號函、九十年十二月十日
（九十）府工土字第九一○○四號函，向原告表明拒絕就系爭二筆土地辦理徵收之意思。
３、然而本院以為，由於被告機關就系爭二筆土地，非屬有權作成徵收處分之機關，因此所作成之上開函文，亦非行政處分，其理由如下：
ａ、按提起行政撤銷訴訟，以有行政機關違法之行政處分存在為前提，而所謂行政處分，乃中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施應對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政訴訟法第四條第一項，訴願法第三條第一項規定甚明。至若行政機關所為單純之事實敍述或理由說明，既不因該項敍述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起行政訴訟，改制前之行政法院復著有四十四年判字第十八號判例可資參照。
ｂ、本案原告固然曾向監察院、行政院、立法院以及被告機關陳情，要求對系爭二筆土地辦理徵收及補償，而以上各該機關最後亦將原告之書面申請匯總交由被告機關處理，而由被告機關作成上開九十年八月一日（九十）府工土字第五四六七七號函、九十年十二月十日（九十）府工土字第九一○○四號函，表明拒絕原告徵收請求之意思。但依前所述，被告機關本非權責機關，所為之表示非難謂已生拒絕徵收之公法上效果。
ｄ、次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之二面關係，補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係甚明。
從而，被告既非核准徵收之主管機關，則其所為上開函復，純係居於補償機關之法律地位，針對原告之請求所為經辦事件之事實敍述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，揆諸首揭規定及意旨，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟。
４、本案之正確作法應係由內政部本諸權責以決定應否徵收系爭土地，而被告機關錯誤作成決定，揆諸首揭說明，應屬管轄錯誤，原告提起訴願時。內政部原應依訴願法第六十一條規定規定辦理，卻逕為駁回原告訴願之決定，於法尚有未合，應將訴願決定予以撤銷，由應受理訴願機關另為適法之處理。
Ｂ、原告請求撤銷原拒絕徵收補償處分及訴願決定，並命被告機關作成補償處分之部分：
１、此時首應審究者，為原告可否依行政訴訟法第五條規定，對被告提出課予義務之訴，請求被告作成徵收處分及原告可否依據司法院釋字第四○○號、釋字第四四○號、釋字第五一六解釋，請求被告給付徵收補償費之問題。就此爭點本院認為：
ａ、提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。
準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。
ｂ、至於司法院釋字第四○○號等解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，若僅在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語。惟該解釋既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國家所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，抑且該號解釋理由亦敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂明期限籌措財源逐步辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之措施，並非可作為人民得向國家請求土地徵收補償之法律基礎。
ｃ、另附帶言之，土地徵收地價補償費之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償費者，其法效果為何，學說見解目前有所謂「徵收失效說」、「補償請求權發生說」（日本法制）、「徵收違憲說」（德國法制）尚非一致，然參酌現行土地徵收條例第二十條第三項：「需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力」，以及司法院第一一○號解釋：「‧‧‧需用土地人不於公告完畢後十五日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第二七○四號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」意旨以觀，乃採取徵收失效說，而不採請求權發生說。依此規定亦足證明人民對國家公權力機關並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，亦併此敍明之。
２、總結以上所述，本案中針對系爭二筆土地，既然徵收處分尚且未作成，自不生徵收補償之問題。退一步言之，在現行法制下，即使徵收處分已作成，仍無徵收補償請求權發生，是以原告此部分請求於法無據，應予駁回。
Ｃ、最後有關原告請求依民法第七百六十五條、第七百六十七條等規定，行使土地所有權人之有關權利，因其屬於私法事項，並非行政法院所得管轄（行政訴訟法第二條參照），所以在本案中尚無為實體斟酌判斷之必要。
三、綜上所述，原告請求撤銷原拒絕徵收處分部分，原告之訴為有理由，應撤銷訴願決定，由訴願機關內政部另為處分，而此部分乃係依程序上理由而為判決，兩造實體上爭執自尚無審酌之必要，亦併此敘明之。至於被告機關作成拒絕徵收補償之處分部分，原處分尚無違法，訴願決定予以維持亦無違誤，原告訴請撤銷於法無據，應予駁回。至於原告請求行使民法權利部分，因不屬本院管轄範圍，本院無權受理，原告之訴為不合法，亦應駁回之；爰一併以程序上較為慎重之判決為之。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法及無理由，一部有理由，爰依行政訴法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中華民國九十二年八月二十一日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官葉百修
法官黃清光法官帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年八月二十五日
書記官林麗美