裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第2907號判決
裁判日期：民國92年08月21日
裁判案由：證券交易法
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第二九○七號
原告甲○○被告財政部證券暨期貨管理委員會代表人 丁克華 （主任委員）訴訟代理人乙○○
丙○○右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國九十一年六月十三日台財訴字第○九一○○二五二○一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告係和旺建設股份有限公司（下稱和旺建設公司）持股超過股份總額百分之十之股東和洲投資股份有限公司（下稱和洲投資公司）之負責人，和洲投資公司於民國（下同）九十年五月份在櫃台買賣交易市場轉讓所屬公司股票三、九二○、○○○股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，經被告以其違反證券交易法第二十二條之二第一項規定，依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以九十一年二月二十日（九一）台財證（三）字第一○八一九七號處分書，處原告新台幣（下同）三八○、○○○元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：原告未於言詞辯論期日到場，據其提出書狀，聲明、陳述如左：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、依證券交易法第二十二條之二規定：「已依本法發行股票公司之董事．．或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。」之文義，可知其規範對象為實際轉讓股票之董事或股東，且條文既規定為股份之轉讓，當指實際為轉讓行為者，苟非實際行為人，縱為公司董事或大股東，惟非實際行為人，即非該條規範之對象。另同法第一百七十八條規定：「有左列情事之一者，處新台幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰：一、違反．．第二十二條之二第一項．．」，按行政罰之處罰對象，係以行為人為限，不及於行為人以外之第三人，依司法院釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為．．於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」之意旨，亦以人民有該行為為其要件，並以行為人為處罰對象。
２、原告之股票均設質於銀行，由銀行直接持有股票，並全權決定及實施股票斷頭賣出，原告毫無置喙餘地，亦無從參與決策售價、出售日期、交易對象及數量等重要交易資訊，原告並非行為人，即非證券交易法第二十二條之二規定股份轉讓之行為人，亦非同法第一百七十八條規定之處罰對象，原處分及訴願決定逕予裁處，顯屬違法。亦即，行政罰係針對違法行為或違反義務之行為人，倘非行為人，即非行政罰之處罰對象，依民法第九百零一條準用第八百九十三條第一項：「質權人於債權已屆清償期而未受清償者，得拍賣質物．．」之規定，明定拍賣之行為人係質權人，而非質物所有人，被告雖認原告係質物所有人，惟忽略原告非質權人、行為人，如何能對原告課以行政罰？
３、被告稱銀行斷頭賣出股票非原告據為免責事由云云，惟證券交易法並未處罰「於知悉有權處分股票者（如銀行）將有出售股票之虞時，應將知悉之事項申報主管機關」之行為，縱銀行將來可能斷頭賣出而為原告所知悉，惟原告不可能知悉實際交易之金額、數量、日期、對象等細節，且法律未規定原告此時有申報義務，事實上亦無從申報實際交易資訊，自不得任意處罰。故被告就法律未規定之事項，課以人民違法義務，有違法律保留原則。況持股轉讓申請書格式中，要求申報人須申報轉讓股數、轉讓後持有股數及轉讓期間，惟原告非質權人，如何知悉或決定銀行日後將於何時轉讓若干數量股票？依上開格式，原告亦無從申報。
４、目前實務作法，係將設質之股數全部申報為轉讓股數，而轉讓期間為一個月，惟上開作法係假設銀行會於一個月內一次全部斷頭賣出股票，顯與事實不符，且係法律未明定之無義務事項。按證券交易法第二十二條之二第一項係明定自行轉讓之行為人方有申報義務，未規定因質權人可能賣出股份時，出質人亦有將此可能性加以申報之義務，倘被告認後者有加以列管管理之必要，以健全證券市場之發展，應循修法途徑增列規定，另行設計申報書格式，並與現行申報書格式區別，方屬正辦，被告不思此合法途徑，故意曲解法律，課原告法律所無之義務，顯屬違法。
５、被告逕處原告高達三十八萬元罰鍰，即屬過高不當。按原告非行為人，無權參與出售股票之行為，亦無從影響銀行決策及行為，事實上顯無防止銀行動作之可能性，其可非難性相對減低，不同於故意不申報或重大過失之情形，且本件罰鍰之法定裁量上下限為十二萬元至六十萬元，縱應處罰原告，亦應以最低罰度為當，被告忽略原告責任程度之輕微，逕予逾越比例原則之重罰，亦屬違法不當。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。二、依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。
三、於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲轉讓其股票，仍須依前項各款所列方式之一為之。第一項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」、「違反第二十二條之二第一項．．之規定者，處新台幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰。」、「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」證券交易法第二十二條之二、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條分別定有明文。次按司法院釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。」。
２、按證券交易法第二十二條之二第一項規定應向被告辦理事前申報之申報義務主體，依法為公司之內部人（即依證券交易法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東），公司內部人縱將其持股設質，惟股票設質人仍為所有人，股權並未因設質行為而移轉至質權銀行，即無因其股票設質而豁免其責，質權銀行則係依雙方簽訂之質權契約內容實施斷頭賣出股票，故質權人依民法第八百九十二條規定實行質權而拍賣質物時，依民法債篇施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前得照市價變賣，該變賣方式亦為買賣方式之一種，且依民法第八百九十三條規定，賣得價金係用以清償出質人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人。本案和洲投資公司既為出質人，依法即為出賣人，該公司於九十年五月份在櫃檯買賣交易市場轉讓所屬公司股票三、九二○、○○○股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，經被告以其違反證券交易法第二十二條之二第一項第二款規定，依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，處原告三八○、○○○元罰鍰，於法洵無不合。
３、鑒諸一般人對自有財產均應克盡相當之管理注意義務，原告將其股票提供銀行作為債務之擔保，自應注意其擔保價值是否適足，以免其財產遭到處分而生損失。按本件設質標的物為上櫃公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，出質人基於對自有財產管理之注意，應知其設質股票擔保價值不足，將遭債權人處分之結果，且本件質權銀行亦曾以存證信函通知出質人應立即償還貸款，否則將處分設質擔保之和旺建設公司股票，故和洲投資公司未償還貸款，事前已掌控其股票可能遭質權銀行處分之資訊，依法即應向被告申報，則出質人僅須在期限內補足款項，股票即不會遭斷頭賣出，可知出質人對設質股票何時將遭質權銀行斷頭賣出，並非事先無法得知，故原告未申報縱非故意，亦屬「按其情節應注意並能注意而不注意」之顯有過失，依司法院釋字第二七五號解釋意旨，難諉稱其事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務而據以免責，故原告稱無法知悉或決定銀行日後將於何時轉讓若干股票云云，尚待斟酌。
４、按公司內部人事先可得知質權銀行即將斷頭賣出設質股票，申報義務人應即填具證券交易法第二十二條之二公司內部人股權轉讓申報書，向被告申報其預定轉讓股數及金額。亦即，原告得於接獲金融機構以郵局存證信函通知償還貸款時，向被告為「公司內部人預定於集中交易市場或證券商營業處所轉讓持股申報書」之申報，並得於次月就金融機構未賣出之股份為「公司內部人申報轉讓持股未於期限內轉讓說明書」之申報。舉例言之，公司內部人持有一、○○○張股票，其中八○○張股票設質，則其於獲悉質權銀行將斷頭賣出設質股票時，即應向被告申報該八○○張股票轉讓變動事宜，依證券交易法規定，原應於向被告申報三日之後，在一個月內均得轉讓所申報之股票，縱在轉讓期限一個月內，質權銀行未將上開八○○張設質之股票全部斷頭賣出，出質人（即公司之內部人）亦得就未遭斷頭賣出之股票事後填具「未於期限內轉讓說明書」向被告申報，倘嗣後質權銀行就剩餘股票再行斷頭賣出，亦僅須事先再行填具上開證券交易法第二十二條之二公司內部人股權轉讓申報書即可，故遵守證券交易法第二十二條之二規定之申報義務，對原告而言，應無困難之處。況原告與其配偶及所擔任負責人之和洲投資公司、和旺投資股份有限公司等，業於本案違法行為前後多次為上開二項申報，顯見原告已熟知應有之法律責任，卻仍違反證券交易法第二十二條之二規定。
５、按證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被告申報之立法目的，係達到股權管理，健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市上櫃或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東權益及交易之公平。是其立法意旨係強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平目的，此一事前揭露之義務並不因股票是否設質或是否由本人帳戶賣出有所不同，其具體作法係由被告於每日受理公司內部人股權申報資料後，於當日彙總對外發布新聞稿，藉以達資訊之事前揭露目的。是法令既明定應向主管機關（即被告）申報，且相關申報書表格，亦明列正本受文者為被告，原告即應依法申報，被告始得據以將其擬轉讓持股之資訊對外揭露。原告稱證券交易法第二十二條之二第一項係明定自行轉讓之行為人方有申報義務，顯誤解法令，故公司內部人未依證券交易法第二十二條之二規定於其轉讓持股前向被告辦理申報，已違反相關規定，應予處罰。
６、證券交易法第一百七十八條係規範所有違反證券交易法相關規定而應受罰鍰處分情形，故立法時即授權主管機關對當事人違反各款情形，在法定範圍（十二萬元至六十萬元間）為適當裁量處分，故被告基於上開立法目的，統合考量原告股權異動申報義務之情節，包括違反股數、態樣及對市場影響程度等因素，依證券交易法第一百七十八條第一項第一款、第一百七十九條規定及被告內部自訂之裁量基準，在法定範圍內裁處原告三八○、○○○元罰鍰，額度尚屬適當，並無違反比例原則。依被告內部自訂之「違反證券交易法第二十二條之二事前申報『處罰標準』修正對照表」，原則上係以轉讓股數作為裁量級距之認定標準，本件轉讓股數超過一百萬股，原應按第六級距裁處原告四十八至六十萬元罰鍰，惟被告因考量處罰之目的在於對當事人產生警示作用，故予降低一個級距酌加二萬元，在法定範圍內裁處原告三十八萬元罰鍰，已屬從輕，並無裁量不當情事。
７、相關案情，另有鈞院八十九年度訴字第二一六○號判決可參，併予敘明。理由
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，因依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、被告代表人原為 朱兆銓 ，嗣變更為丁克華，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
三、按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。二、依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。
三、於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲轉讓其股票，仍須依前項各款所列方式之一為之。第一項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」、「有左列情事之一者，處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰︰一、違反第二十二條之二第一項、第二項．．之規定者。」、「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」行為時證券交易法第二十二條之二、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條分別定有明文。次按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。．．」復為司法院釋字第二七五號解釋在案。
四、本件原告係和旺建設公司法人董事和洲投資公司之負責人，和洲投資公司於九十年五月份因所設質之和旺建設公司股票遭債權人台新國際商業銀行、大安商業銀行、萬通商業銀行及中華商業銀行在櫃台買賣交易市場轉讓三、九二○、○○○股，未依規定於系爭股票轉讓前向被告申報，經被告於九十一年二月二十日以其違反證券交易法第二十二條之二第一項規定，依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以（九一）台財證（三）字第一○八一九七號處分書，處以三八○、○○○元罰鍰，原告不服，提起訴願遭駁回之事實，有質權銀行台新國際商業銀行、大安商業銀行、萬通商業銀行及中華商業銀行通知和洲投資公司之郵局存證信函、質權設定設質交付異動帳簿劃撥通知書、處分書、訴願書、訴願決定書分別附於原處分卷、訴願卷可稽，自堪信為真實。
五、原告訴稱其無從參與股票之買賣，而係將股票質押銀行，由銀行自行斷頭賣出，股票買賣之行為人為質權銀行，並非原告，自不得對原告課以申報之作為義務，況縱認應處罰原告，因原告事實上無防止銀行出售股票之可能，亦應以最低罰鍰處罰為當（詳如事實欄所載）云云。惟查：
１、證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被告申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平；換言之，其立法意旨即在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平等目的，而此一資訊事前揭露之義務並不因股票是否設質，或是否由本人之帳戶賣出有所不同。金融機構實行質權，依民法第八百九十二條之規定係以拍賣之方式為之，另依民法債編施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之，該變賣方式亦為買賣方式之一種，且依民法第八百九十三條規定，賣得價金係用以清償出質人之債務，故出賣股票者仍為提供股票質押之出質人，本件和洲投資公司既為出質人，依法即為出賣人。查和洲投資公司持有之和旺建設公司股票雖因設質擔保品不足，經質權銀行台新國際商業銀行、大安商業銀行、萬通商業銀行及中華商業銀行於九十年五月份予以賣出，惟原告所負責之和洲投資公司持有之和旺建設公司股票既有轉讓之事實，且並未依前揭規定事前向被告申報，則其違法事實，至為顯然。
２、再者，金融機構接受客戶股票質押作為債務擔保品時，係以該股票最近三個月（或六個月）平均價與其前一日收盤價孰低做為評估標準，其放款額原則不高於百分之六十，若其擔保品價值低於約定價值（例如：放款值一點五倍）時，即要求客戶補提擔保品或做部分償還，否則在通知客戶後，即將其股票賣出；且民法第八百九十二條規定：「因物質有敗壞之虞，或其價值顯有減少，足以害及質權人之權利者，質權人得拍賣質物，．．」，同法第八百九十四條規定：「前二條情形，質權人應於拍賣前通知出質人。．．」，本件質權銀行台新國際商業銀行、大安商業銀行、萬通商業銀行及中華商業銀行於九十年五月份賣出和洲投資公司持有之和旺建設公司股票前，曾以存證信函通知原告所負責之和洲投資公司補足擔保品，則原告當知未補足擔保品，股票即將被賣出。況一般人對自有之財產均應克盡相當之管理注意義務，原告負責之和洲投資公司既將其股票提供銀行作為債務之擔保，自應注意其擔保價值是否適足，以免其財產遭到處分，而生損失，本件設質之標的物為上櫃公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，原告基於對所負責之和洲投資公司自有財產管理之注意，亦應知其設質股票擔保價值不足，勢將遭債權人處分之結果，參以和洲投資公司持股高達三、九二○、○○○股，價值不貲，再衡以原告所負責之和洲投資公司復係從事商業經濟活動之人，其對市場股價波動之注意力，亦應高於常人，故本案原告實難諉稱事先不知情致無法依證券交易法之規定履行向被告申報之義務，則其未依法事前申報轉讓持股，應屬按其情節應注意並能注意而不注意，而顯有過失，依司法院釋字第二七五號解釋意旨，自當論處，尚難諉稱其事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務，據以免責。
３、原告所負責之和洲投資公司於接獲質權銀行以郵局存證信函通知補足擔保品時，當知未補足擔保品，股票即將被賣出，則原告非不得事先依證券交易法第二十二條之二規定，填具「公司內部人預定於集中交易市場或證券商營業處所轉讓持股申報書」，以設質之股票股數作為預定轉讓之股票股數，向被告提出申報，並得於次月就質權銀行未賣出之股票股數，以「公司內部人申報轉讓持股未於期限內轉讓說明書」向被告申報之，倘嗣後質權銀行就剩餘股票再行賣出，原告亦僅須事先再行填具上開申報書及說明書，故遵守證券交易法第二十二條之二規定之申報義務，對原告而言，應無困難之處。況原告與其所負責之和洲投資公司，業於本案違法行為前後多次為上開二項申報，有被告提出之原告、原告所負責之和洲投資公司多次填具之申報書及說明書可參，顯見原告已熟知其應有之法定作為義務，惟其卻仍違反證券交易法第二十二條之二規定，自當受罰。
４、被告為配合八十九年七月十九日總統令修正公布證券交易法第一百七十八條提高罰鍰金額標準為「新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰」之規定，乃自行訂定違反證券交易法第二十二條之二規定之裁量基準（事前申報處罰標準），該處罰標準分為六個級距，即未申報股數一萬股以上至二十萬股罰十二萬元（另規定有例外情形）；超過二十萬股至四十萬股罰十八萬元；超過四十萬股至六十萬股罰二十四萬元；超過六十萬股至八十萬股罰三十萬元；超過八十萬股至一百萬股罰三十六萬元；以及超過一百萬股，視個案有無累犯、股價異常、掏空公司資產等情事予以衡酌處罰四十八萬至六十萬元。有被告所提出「事前申報『處罰標準』修正對照表」為憑。則本件原告所負責之和洲投資公司於九十年五月份在櫃台買賣交易市場轉讓所設質之和旺建設公司股票三、九二○、○○○股，依上開處罰標準，原應處罰四十八萬至六十萬元間，惟經被告斟酌原告違規情節後，降低罰鍰金額為三十八萬元，仍在法定處罰金額範圍內，核無原告所訴原處分逾越比例原則之可言。
六、綜上所述，被告以原告所負責之和洲投資公司於九十年五月份在櫃台買賣交易市場轉讓所設質之和旺建設公司股票三、九二○、○○○股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，乃處和洲投資公司負責人即原告三八○、○○○元罰鍰，徵諸前揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十二年八月二十一日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林樹埔
法官李得灶法官曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年八月二十一日
書記官方偉皓