裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第185號判決
裁判日期：民國91年04月17日
裁判案由：工程受益費
臺北高等行政法院判決九十年度訴字第一八五號
原告 王竣民 即祭祀
業 王五祥 管理人）訴訟代理人 王振志 律師複代理人 鄭淑婉 律師被告臺北市稅捐稽徵處代表人甲○○處長）訴訟代理人乙○○
丙○○丁○○右當事人間因工程受益費事件，原告不服臺北市政府中華民國八十九年十一月九日府訴字第八九○七九一四七○一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告於民國（以下同）八十九年六月二十日向被告所屬文山分處申報移轉所有台北市○○區○○段一小段一一、一四、二六、二八及二九地號土地之移轉現值，該分處辦理土地移轉欠繳工程受益費查欠作業時，查得系爭土地尚有「景隆路拓寬工程」、「景美志清國小周圍道路」及「羅斯福路六段拓寬工程」等工程受益費計新台幣（以下同）四五五、四○七元仍未繳納，乃請原告一併繳清。嗣原告委請律師於八十九年七月四日向臺北市政府工務局函請撤銷系爭工程受益費，經臺北市政府工務局養護工程處以八十九年七月十七日北市工養權字第八九六二九○八○○○號函移請被告所屬文山分處查明原告申請撤銷系爭工程受益費乙案後逕復原告。案經被告所屬文山分處以八十九年七月二十一日北市稽文山乙字第八九○○九九七三○○號函復否准原告所請。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造之訴辯意旨如左：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、被告應給付原告四五五、四○七元及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
３、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、緣原告前因辦理申報坐落台北市○○區○○段一小段一一、一四、二六、二八、二九地號土地移轉現值申報增值稅乙案，經被告所屬文山分處查得系爭一一地號土地尚有「羅斯福路六段拓寬工程」（工程受益費金額：二○、六七五元，繳納期間：六十七年十二月三十日至六十八年四月三十日）、「景隆路拓寬工程」（工程受益費金額：一六一、五九四元，繳納期間：七十四年八月一日至七十四年十一月三十日）、系爭一四地號土地尚有「景隆路拓寬工程」（工程受益費金額：二四、五○○元，繳納期間：七十四年八月一日至七十四年十一月三十日）、系爭二六地號土地尚有「景隆路拓寬工程」（工程受益費金額：一五、四四一元，繳納期間：七十四年八月一日至七十四年十一月三十日）、系爭二八地號土地尚有「景隆路拓寬工程」（工程受益費金額：一四、四一二元，繳納期間：七十四年八月一日至七十四年十一月三十日）及系爭二九地號土地尚有「景美志清國小周圍道路」（工程受益費金額：二一八、七八五元，繳納期間：六十八年三月一日至六十八年七月一日）未繳。原告為辦理系爭土地持分移轉登記，乃先完納上開工程受益費用以辦理查欠俾先辦理產權移轉登記，另就上開工程受益費徵收已逾時效而申請被告註銷上開工程受益費，惟遭被告以八十九年七月二十一日北市稽文山乙字第八九○○九九七三○○號函略以：「依內政部八十一年一月十五日臺內營字第八○○四○六○號函釋，以工程受益費徵收條例暨其施行細則，無徵收期限之規定，是土地欠繳工程受益費，不得辦理註銷。」而否准原告所請。原告不服，提出訴願，案經臺北市政府八十九年十一月九日府訴字第八九○七九一四七○一號訴願決定書略以：「．．．衡諸工程受益費．．．性質上與租稅不同，自無稅捐稽徵法有關時效規定之適用．．．原處分機關文山分處否准訴願人（即原告）申請撤銷系爭工程受益費之徵收，並無不合。」，而駁回原告之訴願。
２、按原告於八十九年七月五日繳納系爭工程受益費時，業已於前一日即去函臺北市政府工務局請求撤銷系爭工程受益費處分，有該函文暨回執可稽，且原告於收受系爭工程受益費繳款書時，即向被告所屬文山分處表示系爭工程受益費業已罹於時效而應予註銷，惟被告所屬文山分處以其僅係代徵機關而非主管機關而轉告原告應向主管機關即臺北市政府工務局申請註銷，原告即以上開函文向臺北市政府工務局申請註銷系爭工程受益費，惟該工務局養護工程處又以八十九年七月十七日北市工養權字第八九六二九○八○○○號函移請被告所屬文山分處辦理，該分處始以八十九年七月二十一日北市稽文山乙字第八九○○九九七三○○號函否准原告之請求。是原告全係因受被告所屬文山分處誤導，始向臺北市政府工務局申請撤銷系爭工程受益費，惟此並無礙原告業已於八十九年七月四日提出不服系爭工程受益費課徵之意思表示。
３、被告所為之上開處分，有諸多違誤之處：
⑴、時效制度本為一般性之法律制度，是原則上亦適用於公法領域，故除民事法規定
有明文外，舉凡國家賠償法、稅捐稽徵法等法規均有消滅時效之規定。本件工程受益費徵收條例暨其施行細則雖無有關徵收之消滅時效規定，然此乃立法之疏漏，故本應類推適用其他公法上請求權有關消滅時效之規定，以補足法律之不備。本件系爭工程受益費繳納期間迄今均已逾十五年至二十二年不等，即依民法之規定，該工程受益費均已罹於一般十五年之時效，更遑論本應類推適用同性質之稅捐稽徵法第二十三條五年時效之規定，亦已罹於時效。
⑵、按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」行政程
序法第一百三十一條第一項定有明文，蓋立法者亦因慮及諸多公法法規就公法上之請求權均漏未規定，乃制訂此一條文，以補足公法法規有關消滅時效規定之疏漏。本件工程受益費徵收條例暨其施行細則既無有關消滅時效之特別規定，自應適用上開行政程序法之規定，雖該行政程序法於九十年一月一日始施行，惟查「．．．主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，應適用實體從舊程序從新之原則處理。」原行政法院（現已改制為最高行政法院）七十二年判字第一六五一號判例可稽（中央法規標準法第十八條參照），行政程序法於本件行政救濟程序中既已施行，揆之上開行政法院判例要旨，本件即應依程序從新原則，以該工程受益費已罹於消滅時效而撤銷原處分。
⑶、按「行政執行自．．．其他依法令負有義務經通知期限履行之文書所定期間屆滿
之日起，五年內未經執行者，不再執行。」行政執行法第七條第一項定有明文。行政執行法自八十九年六月二十一日修正公布施行，是揆之本件系爭工程受益費依其所載之繳納期間均已逾行政執行法第七條所定之五年執行期間，依法被告即不得再摯單命原告繳納。從而被告命原告繳納之處分既屬違法，該處分應認無效，並應返還原告已繳納之金額。抑且原告於八十九年七月五日繳納時，前一日即已向被告表示撤銷該處分，並非無保留返還請求權，尤須說明。
⑷、退一步以言，按「行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適
用行政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定．．．」有法務部法律決字第○○○一三二號函釋及九十年三月二十二日法九十令字第○○八六一七號令可稽。又「工程受益費徵收條例第六條並非行政程序法第一百三十一條第一項所稱之特別規定，．．．其五年請求權時效之起算時點，以實際開單徵收之繳納期限開始之日為起算點。至該法施行前已發生之工程受益費請求權，得類推適用民法第一百二十五條規定因十五年間不行使而消滅。」復有內政部九十年六月二十一日臺內營字第九○八四一四六號函可稽。況退一步言，本件系爭工程受益費中之萬慶段一小段十一地號土地之「羅斯福路六段拓寬工程」及二九地號土地之「景美志清國小周圍道路」，其實際開單徵收之繳納期限迄今均亦已逾十五年以上，揆之上開法務部及內政部函令，自應類推適用民法有關十五年消滅時效之規定而不得再予徵收。
４、按「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之：．．．（二）發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。」行政程序法第一百二十八條第一項第二款亦有明文。本件行政處分當時行政程序法雖未施行，然於行政救濟程序中行政程序法業已施行，並就公法上之請求權定有消滅時效之原則規定，雖本件行政處分尚未經過法定救濟期間，惟依「舉重明輕」法理，亦當符合該法第一百二十八條第一項第二款之「發生新事實」要件，理應撤銷原處分，而依同法第一百三十一條消滅時效之規定，撤銷本件工程受益費課徵之處分。
５、末按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第七條定有明文，又「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。」同法第八條第二項亦有明文。本件工程受益費原告業已繳納，是原告本於前揭規定一併請求被告如數給付上開業已繳納工程受益費之本金及利息損失，依法並無不合。
６、茲就被告之答辯提出辯駁如左：
⑴、被告所援引內政部八十一年一月十五日臺內營字第八○○四○六○號函釋，其
意旨與法務部法律決字第○○○一三二號函釋、九十年三月二十二日法九十令字第○○八六一七號令及內政部九十年六月二十一日臺內營字第九○八四一四六號令意旨互有牴觸，自不應予以援用。
⑵、系爭工程受益費既係於行政程序法施行前即已發生之公法請求權，揆之法務部及
內政部函令意旨，自應類推適用民法第一百二十五條消滅時效之規定。原告雖於八十九年七月五日繳納完畢，惟此乃原告因礙於地政機關移轉作業審查程序非完成工程受益費查欠程序否則不得辦理移轉登記作業，乃暫先予以繳清系爭工程受益費，並非表示原告對被告所為之徵收處分業已誠服，是被告所稱本件工程受益費業因原告依限完納而告確定，實屬無稽。
⑶、依上開法務部及內政部函令解釋本件係應類推適用民法有關消滅時效期間之計算
規定，然就消滅時效之效力以言，於公法領域因有較多公權力之色彩，影響所及非如民法之私法領域僅侷限於當事人間。誠如有關稅捐之行政救濟程序，納稅義務人於繳納期間內先完稅後再提出復查申請，乃係為避免行政救濟期間加計利息所致，非可遽認納稅義務人依限完稅即謂其對稅額無異議且因此確定。是就民法有關消滅時效所採行抗辯權發生主義之效力，因與公法領域之本質不同，自不得予以類推適用。
⑷、另按「受益人對應納工程受益費有異議時，應於收到繳納通知後按照通知單所列
數額及規定期限先行繳納二分之一款項，申請復查，對復查之核定仍有不服，得依法提起訴願及行政訴訟。」工程受益費徵收條例第十六條定有明文。而揆之工程受益費之課徵機關係屬稅捐稽徵處，且不服其課徵之行政救濟程序又與稅捐稽徵法之行政救濟相同（稅捐稽徵法第三十五條參照），故工程受益費與稅法之屬性、性質相似，是其核課期間亦應類推適用稅捐稽徵法五年期間（稅捐稽徵法第二十一條參照），始符合類推適用乃係對於法律所未規定之事項，比附援引性質相似之法規，以解決具體問題之論據之內涵。是就內政部九十年六月二十一日臺內營字第九○八四一四六號令將工程受益費之消滅時效，認於行政程序法施行前應類推適用民法第一百二十五條規定，因十五年間不行使而消滅，實係自作最有利之解釋，然卻未解釋「類推適用」法律用詞之實質意義，殊不足採，本院當不受上開內政部令之拘束。
⑸、另被告所提之本院另案（八十九年度簡字第三○號）判決，核該判決之案情與本件不同，所持見解亦難謂正確，自無拘束本件之餘地，而殊不足採。
７、綜上所述，本件工程受益費之課徵既已罹於時效，是內政部八十一年一月十五日臺內營字第八○○四○六○號函令即因與行政程序法第一百三十一條第一項規定有所牴觸而不應予以援用，故被告所為之行政處分應予以撤銷，請判決如原告訴之聲明。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決如主文所示。
二、陳述：
１、按工程受益費徵收條例第八條第一項及第二項前段規定：「工程受益費之徵收標準，按土地受益之程度．．．擬定徵收費率。」、「工程受益費向公告徵收時之土地所有權人徵收之；．．．」同條例第六條第二項規定：「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」同條例第十三條前段規定：「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以稅捐稽徵機關為經徵機關；．．．」又按稅捐稽徵法第二條規定：「本法所稱稅捐，指一切法定之國、省（市）及縣（市）稅捐。．．．」同法第三條前段規定：「稅捐由各級政府主管稅捐稽徵機關稽徵之，．．．」另按內政部八十一年一月十五日臺內營字第八○○四○六○號函釋規定：「說明二、．．．關於土地買賣移轉欠繳工程受益費，不以僅查義務人持有該筆土地期間欠繳之工程受益費為限乙節，按工程受益費徵收條例暨其施行細則，並無徵收期限之規定，是土地欠繳工程受益費，不得辦理註銷，應於查欠作業時一併清繳之。．．．」
２、查台北市○○區○○段一小段一一、一四、二六、二八及二九地號土地為原告所有，是臺北市政府以原告為徵收「景隆路拓寬工程」、「景美志清國小周圍道路」及「羅斯福路六段拓寬工程」等之工程受益費對象，並由被告經徵工程受益費計四五五、四○七元，洵屬有據，且為原告所不否認。嗣被告所屬文山分處於原告移轉土地時，查得原告有工程受益費未繳，乃核發繳款書催請原告繳納，與工程受益費徵收條例及內政部八十一年一月十五日臺內營字第八○○四○六○號函釋規定並無不合，原告亦已於八十九年七月五日繳納完竣，是被告所屬文山分處八十九年七月二十一日北市稽文山乙字第八九○○九九七三○○號函並無違誤。
３、查首揭稅捐稽徵法第二條之立法理由：本法之適用，以一般所稱內地稅捐為限，又同法第三條之立法理由亦載明現行各項稅捐，係按政府之組織，分為國稅、省（市）稅、縣（市）稅三種；再依財政收支劃分法所規定之稅課收入亦無工程受益費，是原告訴稱系爭工程受益費應援依稅捐稽徵法第二十三條規定，顯係誤認工程受益費為稅捐稽徵法所規定之稅捐。又本件於行政程序法九十年一月一日施行前業已確定，應無內政部九十年六月二十一日臺內營字第九○八四一四六號令之工程受益費請求權得類推民法第一百二十五條規定，因十五年不行使而消滅之適用。而不知工程受益費係按各人因政府新闢、改善道路等工程就受益程度大小而收取之公課，性質上與租稅不同，自無稅捐稽徵法有關時效規定之適用。況與本件相同案件業經本院八十九年度簡字第三十號判決在案。原告猶執前詞，主張本件應類推適用民法有關消滅時效期間之計算規定，後又訴稱就民法有關消滅時效所採行抗辯權發生主義之效力，因與公法領域之本質不同，自不得予以類推適用等節，其說詞自相矛盾，顯不足採。第查行政程序法第一百七十五條明定該法施行日期自九十年一月一日施行，是本件應無原告主張應有行政程序法第一百三十一條第一項規定適用之情事。
４、工程受益費雖於工程受益費條例第六條第二項定有開徵期限，惟查該條例暨施行細則規定並無徵收期間之規定，是依財政部八十一年三月六日台財庫第000000000號函釋規定：「主旨：關於土地移轉欠繳工程受益費查欠作業，及繳納義務人持有該筆土地期間問題，請照內政部來函意見辦理。說明：二、准內政部八十一年一月十五日臺內營字第八○○四○六○號函稱：『按工程受益費徵收條例暨施行細則，並無徵收期限之規定，是土地欠繳工程受益費，不得辦理註銷，應於查欠作業時一併清繳之。．．．』」是被告所屬文山分處否准原告申請撤銷系爭工程受益費，揆諸首揭法條規定及財政部函釋規定並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。
５、按諸民法第一百四十四條：「時效完成後，債務人得拒絕給付。請求權已經時效消滅，債務人仍為履行之給付者，不得以不知時效為理由，請求返還；其以契約承認該債務或提出擔保者，亦同。」之規定，我國實務上關於民法之消滅時效，係採抗辯權發生主義，即消滅時效完成之效力，僅發生在債務人拒絕給付之抗辯權，並非使請求權當然消滅。準此，於稅捐稽徵機關向繳納義務人催繳工程受益費之情形，繳納義務人如已依限繳納，自無於事後另行主張不知時效或時效業經完成之可言。
７、綜上所述，原處分否准原告撤銷該處分之申請，並無違誤，原告之訴應認為無理由，請判決如被告答辯之聲明。
理由
一、按工程受益費徵收條例第二條第一項規定：「各級政府於該管區域內，因推行都市建設，提高土地使用，便利交通或防止天然災害，而建築或改善道路、橋樑、溝渠、港口、碼頭、水庫、堤防、疏濬水道及其他水陸等工程，應就直接受益之公私有土地及其改良物，徵收工程受益費。．．．」財政部八十一年三月六日臺財庫字第八一一四三八六七七號函釋：「主旨：關於土地移轉欠繳工程受益費查欠作業，及繳納義務人持有該筆土地期間問題，請照內政部來函意見辦理。說明：．．．二、准內政部八十一年一月十五日臺內營字第八○○四○六○號函稱：『按工程受益費徵收條例暨其施行細則，並無徵收期限之規定，是土地欠繳工程受益費，不得辦理註銷，應於查欠作業時一併清繳之。有關繳納義務人之認定，應依工程受益費徵收條例第八條第二項、第六條第三項暨本部七十一年九月三日臺內營字第一○一○九二號函等規定辦理。』．．．」內政部八十一年一月十五日臺內營字第八○○四○六○號函釋：「．．．說明：．．．二、按工程受益費徵收條例暨其施行細則，並無徵收期限之規定，是土地欠繳工程受益費，不得辦理註銷，應於查欠作業時一併清繳之。．．．」
二、查台北市○○區○○段一小段一一、一四、二六、二八及二九地號土地為原告所有，原告應繳納「景隆路拓寬工程」、「景美志清國小周圍道路」及「羅斯福路六段拓寬工程」等之工程受益費共計四五五、四○七元。嗣原告於八十九年六月二十日向被告所屬文山分處申報移轉系爭土地之移轉現值，該分處辦理土地移轉欠繳工程受益費查欠作業時，查得系爭土地尚有系爭工程受益費仍未繳納，乃請原告一併繳清。嗣原告委請律師於八十九年七月四日向臺北市政府工務局函請撤銷系爭工程受益費，經臺北市政府工務局養護工程處以八十九年七月十七日北市工養權字第八九六二九○八○○○號函移請被告所屬文山分處查明原告申請撤銷系爭工程受益費乙案後逕復原告。案經被告所屬文山分處以八十九年七月二十一日北市稽文山乙字第八九○○九九七三○○號函復否准原告所請。原告不服，提起訴願，訴稱：時效係指在一定期間內繼續行使或不行使權利，而發生取得權利或請求權減損效力的制度，因此，時效既為一般性的法律制度，除民事法規外，原則上亦適用於公法領域。且就法律漏洞與類推適用論之，雖該工程受益費徵收條例及其施行細則無工程受益費請求權消滅時效之規定，惟參酌前述消滅時效制度存在之目的與理由，本件系爭工程受益費徵收處分，亦應類推適用其他法律關於消滅時效之規定，如關稅法第四之二條、稅捐稽徵法第二十三條之五年時效規定，以撤銷系爭工程受益費之徵收處分。另按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」、「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」行政程序法第一百三十一條第一項、第二項定有明文，是為公法上請求權消滅時效期間及效力之一般規定，工程受益費徵收請求權亦屬公法上之請求權，工程受益費徵收條例既無消滅時效之特別規定，當然應適用行政程序法關於消滅時效之規定。原告前即以系爭工程受益費之徵收期間迄今已罹時效，請求撤銷工程受益費之徵收處分云云。訴願決定機關以：衡諸工程受益費係按各人因政府新闢、改善道路等工程就受益程度大小而收取之公課，性質上與租稅不同，自無稅捐稽徵法有關時效規定之適用。查首揭財政部函釋引用內政部八十一年一月十五日臺內營字第八○○四○六○號函作為工程受益費徵收條例及其施行細則無徵收期限規定之說明，自屬有權解釋。是依首揭規定及函釋意旨，被告所屬文山分處否准原告申請撤銷系爭工程受益費之徵收，並無不合，應予維持。
三、原告於本件行政訴訟中猶執前詞爭議，惟經本院審核被告否准原告函請撤銷系爭工程受益費之處分所持之右開理由，及訴願決定機關決定駁回原告之訴願所持之右開理由，均無不妥，是原告之陳詞均不可採。又本件被告為原處分時，行政程序法雖已公布，但尚未施行，核與原行政法院（現已改制為最高行政法院）七十二年判字第一六五一號判例意旨：「在行政救濟程序進行中法規有『變更』者」不符，自無實體從舊程序從新原則之適用，另亦無行政程序法第一百三十一條第一項、第二項消滅時效、第一百二十八條第一項第二款行政處分於法定救濟期間經過後，發生新事實或發現新證據，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之等規定之適用。另原告已依限繳納系爭工程受益費，自無行政執行法第七條第一項規定之適用。復按諸民法第一百四十四條：「時效完成後，債務人得拒絕給付。請求權已經時效消滅，債務人仍為履行之給付者，不得以不知時效為理由，請求返還；其以契約承認該債務或提出擔保者，亦同。」之規定，我國實務上關於民法之消滅時效，係採抗辯權發生主義，即消滅時效完成之效力，僅發生在債務人拒絕給付之抗辯權，並非使請求權當然消滅。準此，於稅捐稽徵機關向繳納義務人催繳工程受益費之情形，繳納義務人如已依限繳納，自無於事後另行主張不知時效或時效業經完成之可言。從而，原告所訴各節均不足採，而被告所為之上開處分，揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應給付原告四五五、四○七元及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，均無理由，應予駁回。
四、兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段判決如主文。
中華民國九十一年四月十七日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官徐瑞晃
法官李得灶法官吳慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年四月十八日
書記官林玉卿