裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第3056號判決
裁判日期：民國95年06月06日
裁判案由：食品衛生管理法
臺北高等行政法院判決
94年度訴字第03056號原告兆豐興農股份有限公司代表人甲○○（董事長）訴訟代理人乙○○被告臺北市政府衛生局代表人 宋晏仁 （局長）住同上訴訟代理人丙○○上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服臺北市政府中華民國94年8月25日府訴字第09421054400號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分關於「『美白菇』產品之包裝述及『美白』涉及誇張或易生誤解違反食品衛生管理法第19條第1項規定，限於94年5月19日前回收改正完成，如再經查獲依法加重處分」部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔3分之1，餘由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告販售之「鴻喜菇、美白菇」產品（下稱系爭產品），因產品外包裝未依規定標示食品內容物名稱及重量、容量（或數量）及有效日期，經彰化縣政府衛生局於民國（下同）94年1月11日在該轄之彰化縣○○鄉○○路○段○○○巷○○弄○號主婦超市查獲，並當場製作抽驗物品報告表後，嗣即以94年1月17日彰衛食字第0941001133號函檢附食品檢體及相關資料移請被告處理。被告受理後即通知原告至其南區聯合稽查站陳述意見，嗣經該聯合稽查站於94年2月15日訪談原告之代理人乙○○並作成談話紀錄表後回送被告核處。被告爰以94年2月25日北市衛藥食字第09431307800號函請行政院衛生署釋示系爭產品是否為包裝食品，經以94年3月9日衛署食字第0940008501號函復略以：「說明：…二、案內菇類生鮮商品，以保鮮膜熱溶於保利龍盒上密合完整包裝，以延長陳售時間者，應屬食品衛生管理法第17條規定所稱有容器或包裝之食品。」被告認原告販售之系爭產品外包裝未依規定標示，違反食品衛生管理法第17條第1項第2款、第5款之規定，乃依同法第29條第1項第3款、第33條第2款規定，以94年3月18日北市衛藥食字第09431841500號行政處分書，處原告新臺幣（下同）3萬元罰鍰，並限其於94年5月
19日前回收改正完成，如再經查獲依法加重處分（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
（一）原告主張之理由：⒈本案涉及食品衛生管理法及產品實物上之認定原則，原告
生產之生鮮菇類所使用之包裝容器，係透明、透氣保鮮膜容器，其形狀、容量鮮度明顯可見，屬一般蔬菜簡易包裝範圍而非中央主管機關公告指定項目，原告一再強調系爭產品形狀、外觀及標示並無違規，亦提出10餘種均無需標示重量或日期之相類似實物（容器包裝），以佐證系爭產品為非完整包裝，唯被告仍認定其為完整包裝產品而加以處分，難謂有據。
⒉違反食品衛生管理法第17條及第19條規定之行為固應加以
處罰，然必須同時該當主觀構成要件與客觀構成要件始能成立，且行政機關亦需確實證明其違法事實，若不能確認違法事實存在，其處罰即不能認為合法。本件被告未就原告之行為是否符合處罰要件予以認定，且本件亦有蔬菜之完整包裝或非完整包裝無法區分之問題，被告主觀作成行政處分，實逾越立法用意並影響原告生計，實難謂公平合理。
（二）被告主張之理由：⒈依食品衛生管理法第17條第1項第2款、第5款規定，有
容器或包裝之食品，應以中文及通用符號顯著標示「內容物名稱及重量、容量或數量」、「有效日期」於容器或包裝之上。原告販售之系爭產品外包裝未依規定標示內容物名稱及重量、容量或數量及有效日期，自於法有違，被告依此處分自屬有據。
⒉本件原告所使用之容器係以保鮮膜熱溶於保利龍盒上密合
完整包裝，與以保鮮膜覆蓋可方便拆除包裝並重複使用之情形不同，原告所採用之包裝方式已足延長產品陳售期間，應屬食品衛生管理法第17條規定所稱有容器或包裝之食品，此亦經行政院衛生署94年3月9日衛署食字第0940008501號函釋在案，原告執此理由主張，無足採據。至原告稱有其他10餘種類似容器包裝無須標示重量或日期之產品云云，因行政法上不得為差別待遇及應以誠實信用之方法為之，僅針對合法之行政行為，並不適用於違法行政行為。原告依法應於系爭產品外包裝標示內容物名稱及重量、容量及有效日期，其他業者包裝方式是否適法，乃屬另案查處之問題，原告就此主張應屬誤解。從而，被告依前揭規定及公告意旨所為處分，並無違誤。
理由
一、「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」食品衛生管理法第8條定有明文，原告於設臺北市○○區○○路1段202號10樓之2，臺北市政府為本件違反食品衛生管理法事件之法定主管機關。又臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」是臺北市政府依據上述及行政程序法第15條規定，以94年2月24日府衛企字第0940440440
0號公告：「公告修正本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。…公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『…六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之…（七）食品衛生管理法中有關本府權限事項。…』」將食品衛生管理法中有關臺北市政府權限事項，委任被告，以被告名義執行之，並自94年2月24日起生效，被告為本件之主管機關，合先敘明。
二、原告主張：原告生產之生鮮菇類所使用之包裝容器，係透明、透氣保鮮膜容器，其形狀、容量鮮度明顯可見，屬一般蔬菜簡易包裝範圍而非中央主管機關公告指定項目，無需標示重量或日期，被告認定其為完整包裝產品而加以處分，難謂有據。又本件被告未就原告之行為是否符合處罰要件予以認定，且本件亦有蔬菜之完整包裝或非完整包裝無法區分之問題，被告主觀作成行政處分，已逾越立法用意並影響原告生計，實難謂公平合理。為此，依據行政訴訟法第4條第1項之規定提起撤銷訴訟，求為判決如聲明所示云云。被告則以：本件原告所使用之容器係以保鮮膜熱溶於保利龍盒上密合完整包裝，與以保鮮膜覆蓋可方便拆除包裝並重複使用之情形不同，原告所採用之包裝方式已足延長產品陳售期間，應屬食品衛生管理法第17條規定所稱有容器或包裝之食品。又行政法上不得為差別待遇及應以誠實信用之方法為之，僅針對合法之行政行為，並不適用於違法行政行為。原告依法應於系爭產品外包裝標示內容物名稱及重量、容量及有效日期，其他業者包裝方式是否適法，乃屬另案查處之問題，原告就此主張應屬誤解。從而，被告依前揭規定及公告意旨所為處分，並無違誤等語，資為抗辯。
三、按「本法所稱標示，係指於下列物品用以記載品名或說明之文字、圖畫或記號：…二、食品器具、食品容器、食品包裝之本身或外表。」「有容器或包裝之食品、食品添加物，應以中文及通用符號顯著標示下列事項於容器或包裝之上：…
二、內容物名稱及重量、容量或數量；其為二種以上混合物時，應分別標明。…五、有效日期。經中央主管機關公告指定須標示製造日期、保存期限或保存條件者，應一併標示之。」食品衛生管理法第8條第2款、第17條第1項第2款、第5款分別定有明文。又依同法第29條第1項第3款規定：
「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第二十四條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：…三、標示違反第十七條、第十八條或第十九條第一項規定者，應通知限期回收改正；屆期不遵行或違反第十九條第二項規定者，沒入銷毀之。」同法第33條第2款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰；一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照：…二、違反第十一條第八款、第九款、第十三條第二項、第十四條第一項、第十七條第一項、第十八條、第二十二條第一項規定者。」
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有被告94年3月18日北市衛藥食字第09431841500號行政處分書、北市衛藥食字第09430744500號聯合稽查業務交辦單、行政院衛生署94年3月9日衛署食字第0940008501號函、南投縣政府衛生局94年2月14日投衛局食字第0940001937號函、彰化縣政府衛生局94年1月17日彰衛食字第0941001133號函及隨附之94年1月11日抽驗物品報告單、臺北市政府衛生局談話紀錄表（原告之代理人乙○○）、系爭產品照片6張、公司基本資料查詢卡、臺北市政府營利事業登記證等件分別附原處分卷、訴願卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造之上述主張，本件爭執之重點在於：原告販售之系爭產品是否屬食品衛生管理法第17條第1項所稱「有容器或包裝之食品」？經查：
（一）食品衛生管理法所稱食品，係指供人飲食或咀嚼之物品及其原料；又所稱食品容器、食品包裝，係指與食品或食品添加物直接接觸之容器或包裹物。為該法第2條、第5條分別所規定甚明。本件原告所販售之「鴻喜菇、美白菇」，為菇類產品，可供人食用，屬於食品衛生管理法所稱之食品，並無疑義。另就系爭產品之照片觀之，該產品係以保利龍盒為底盤，外面裹以保鮮膜，作為覆蓋或底盤用之保鮮膜及保利龍盒，皆與被包裝之香菇直接接觸，緊密結合，並無與外界相接通之縫隙，經核與上開規定所稱之食品包裝定義相符。又此包裝方式在避免食品與外界直接接觸，有防塵、防污染及保護內容物之效果，一般而言可延長產品之陳售期間，其功能亦與一般市售應受規制產品之外包裝相同。基此，系爭產品確屬食品衛生管理法第17條第1項所稱「有包裝之食品」，足堪認定。本件行政院衛生署依據被告之申請就本案所作94年3月9日衛署食字第
0940008501號之函復：「…二、案內菇類生鮮商品，以保鮮膜熱溶於保利龍盒上密合完整包裝，以延長陳售時間者，應屬食品衛生管理法第17條規定所稱有容器或包裝之食品。」係在其職權範圍內所為解釋性之行政函釋，符合母法規範之本旨，被告加以援用並作成原處分，自非無據。從而，原告主張系爭產品所使用之包裝容器，係透明、透氣保鮮膜容器，其形狀、容量鮮度明顯可見，屬一般蔬菜簡易包裝，無需標示重量或日期云云，容係誤解法令所為之辯解，不足憑採。
（二）本件原告於上開時、地，因所販售之系爭產品外包裝未依規定標示食品內容物名稱、重量、容量（或數量）及有效日期等，經彰化縣政府衛生局查獲等各節，為本院所確認之事實，已如前述，且查獲產品之種類有4種，數量亦多達8盒，有上開彰化縣政府衛生局94年1月11日抽驗物品報告單附卷可參，則原告對於實施上開違章行為自難委為不知。原告在客觀上既有違章行為，主觀上復有違章之故意，自符合行政處罰之要件。是原告訴稱本件行政機關不能證明其有違法事實，其處罰自屬違法云云，當與事實不符，洵非可採。又原告銷售系爭產品已違反食品衛生管理法第17條第1項第2款、第5款，已如前述，即應依同法第29條第1項第3款、第33條第2款規定加以罰鍰，並令其回收改正，至於其他食品業者有相同或類似行為，亦僅是主管機關執行不力以致有漏網之魚未被查獲之問題，業者並不能以此反推作為適法之依據。因此，原告另訴稱其所提出10餘種均無需標示重量或日期之相類似實物，可佐證系爭產品為非完整包裝，不應受罰云云，即有上開謬誤，亦非可取。
（三）基上說明，被告認定原告販售系爭產品，因產品外包裝未依規定標示食品內容物名稱、重量、容量（或數量）及有效日期，違反食品衛生管理法第17條第1項第2款、第5款之規定，乃依同法第29條第1項第3款、第33條第2款規定，以原處分書處原告3萬元罰鍰，並限其於94年5月19日前回收改正完成，如再經查獲依法加重處分，自無違誤之處。
六、本件原處分除認原告因產品外包裝未依規定標示食品內容物名稱、重量、容量（或數量）及有效日期，違反食品衛生管理法第17條第1項第2款、第5款之規定外，另認定原告在系爭產品上使用「美白菇」之名稱，已違反食品衛生管理法第19條第1項有關食品所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之規定，乃針對此部分另作成「限其於94年5月19日前回收改正完成，如再經查獲依法加重處分」之處分。此部分被告辯以：「系爭產品品名述及『美白』，依衛生署88年7月31日衛署食字第88037735號公告之食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表規定，涉有誇張易生誤解。」云云，固非無見。然查：被告所引用之行政院衛生署88年7月31日衛署食字第88037735號公告，業經同署以94年4月1日衛署食字第0940402396號公告表明自即日起不再援引適用，故被告援用事後已遭廢止之公告作成本部分之行政處分，其妥當性即不無疑義。且查，原告曾將系爭「美白菇」產品，送請行政院衛生署就是否涉及虛偽、誇張或醫藥效能等作解釋，經該署覆稱：「貴公司菇類農產品學名『Hypsizigusmarmoreus』使用『美白菇』為品名，以描述產品形狀外觀，尚無違規，惟其標示及廣告等，不得有影射人體美白之效果。…」等語，有該署94年5月23日衛署食字第0940018841號函在卷可稽，被告對此亦不爭執。另就系爭產品之照片觀之，該產品之標籤上亦未使用可影射人體美白效果之廣告用語，此外亦查無其他積極證據可認定原告確有本件使用不實、誇張或易生誤解之標示、宣傳或廣告行為，則被告認定原告有以上行為，並據以作成「『美白菇』產品之包裝述及『美白』涉及誇張或易生誤解違反食品衛生管理法第19條第1項規定，限於94年5月19日前回收改正完成，如再經查獲依法加重處分」之處分，於法即有未合。
七、綜上所述，被告以原告販售系爭產品，在產品外包裝上未依規定標示食品內容物名稱、重量、容量（或數量）及有效日期，違反食品衛生管理法第17條第1項第2款、第5款之規定，乃依同法第29條第1項第3款、第33條第2款規定，以原處分處原告3萬元罰鍰，並限其於94年5月19日前回收改正完成，如再經查獲依法加重處分，揆諸首揭規定，其認事用法並無違誤，訴願決定就此部分予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，就此部分訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。至被告認定原告販售之「美白菇」產品之包裝述及「美白」，涉及誇張或易生誤解違反食品衛生管理法第19條第1項規定，乃就該部分作成「限於94年5月19日前回收改正完成，如再經查獲依法加重處分」之行政處分，乃有違誤，訴願決定就此部分未予撤銷，即有未合，應由本院就此部分予以撤銷。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中華民國95年6月6日
第一庭審判長法官王立杰
法官周玫芳法官劉錫賢上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年6月6日
書記官林佳蘋