裁判字號：高雄高等行政法院97年訴字第38號判決
裁判日期：民國97年08月12日
裁判案由：土壤及地下水污染整治法
高雄高等行政法院判決
97年度訴字第38號原告台灣中油股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 陳妙泉 律師被告高雄市政府代表人乙○市長訴訟代理人戊○○上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國96年11月14日環署訴字第0960067832號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告所屬煉製事業部高雄煉油廠（下稱高雄煉油廠）廠區內第二烷化工場，經被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）分別於民國96年3月2日、96年3月3日派員會同行政院環境保護署（下稱環保署）認可之檢測機構中環科技事業股份有限公司（下稱中環公司）前往進行土壤採樣，於深度5.0至
5.5公尺處採取12處土壤樣品，並委託中環公司進行檢測，其中位於原告所有之高雄市○○區○○段月眉小段758-1地號土地（下稱系爭土地）內之「SL-KH-11」及「SL-KH-12」2處採樣點之土壤污染物濃度，分別為：「SL-KH-11採樣點」─採樣深度：5.0至5.5公尺，苯：21.5毫克/公斤、甲苯：1,990毫克/公斤、二甲苯：869毫克/公斤、總石油碳氫化合物：9,108毫克/公斤；「SL-KH-12採樣點」─採樣深度：
5.0至5.5公尺，苯：6.9毫克/公斤、甲苯：1,290毫克/公斤、總石油碳氫化合物：3,090毫克/公斤，均超出土壤污染管制標準（苯：5.0毫克/公斤、甲苯：500毫克/公斤、二甲苯：500毫克/公斤、總石油碳氫化合物：1,000毫克/公斤）。
被告乃依土壤及地下水污染整治法（下稱土水法）第11條第2項前段及同法施行細則第13條規定，以96年5月17日高市府環2字第0960025457號公告，劃定系爭土地為土壤污染控制場址（下稱控制場址），同時核認原告為污染行為人。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按「依法行政」乃行政法上之首要原則，法有明文規定者，行政機關即應遵循法律規定之程序，使得其行政行為或行政處分具有正確性，並保障人民權益。經查，被告公告原告所有系爭土地為土壤污染控制場址，主要係依據行為時土壤污染管制標準（下稱管制標準）第4條規定「本標準適用於地下水最低水位以上之未飽和含水層之土壤。」換言之，被告檢測土壤污染物質時，所採樣之土壤必須是位於地下水最低水位以上，且為未飽和含水層之土壤。因此被告在進行土壤採樣時，首先應測量地下水水位，再據地下水水位來進行土壤採樣檢測，才符合管制標準之土壤採樣規定。就此採樣之土壤樣本加以檢測，方可適用土水法之相關規定。惟查被告就本件土壤檢測時，並未先行測量系爭土地地下水水位，僅憑採樣人員主觀判斷而採樣，顯然採樣過程已有重大瑕疵，其據此採集之土壤加以檢測，結果是否可信，殊有疑義。
（二）又原告身為國營事業，一切經營運作皆依國家法令進行，對環保工作尤其重視，故每月在系爭場址測量水位2次，以便確實了解地下有無污染情形。經原告長期監測結果顯示，系爭控制場址周圍地區之地下水平均水位僅為3.79公尺，而被告採樣深度卻深達5.0-5.5公尺（已達地下水最低水位以下），顯然被告土壤採樣已非上開管制標準所規定之最低水位以上之未飽和含水層之土壤，縱其採樣檢測結果超過管制標準值，亦不適用土水法，此有相關案例可供參酌。
（三）再觀被告土壤採樣區平均地下水位圖可知，控制場址平均水位均未超過4公尺，且依距離被告所謂檢測不合格2點（紅色標記部分）甚近之NW-22井水位表所示，其平均水位僅3.79公尺，故被告指稱不合格之「SL-KH-11」、「SL-KH-12」2點之地下水位絕對不超過4公尺，故被告採樣深度顯然有誤。
（四）依系爭土地上2採樣點SL-KH-11、SL-KH-12周圍附近之水位監測井資料所示，足證本件被告採樣時間96年3月份之採樣區域附近地下水水位均介於3.02-3.8公尺，且各監測井亦詳列座標方位，亦證原告監測地下水位之嚴謹及專業。反觀被告於97年4月25日開庭時自承，其採樣之深度5.0-5.5公尺純係推論所為，並未先行實際量測地下水之最低水位，且無客觀之數據足以證明其為地下水之最低水位，又判定採樣土壤樣品是飽和或非飽和含水層，僅憑目測判斷，欠缺科學驗證，故其採樣方法確有嚴重瑕疵，且顯已違反土壤污染管制標準之規定，據此認定公告原告所有系爭土地為污染場址之行政處分，自屬違法，應予撤銷。
（五）基上論結，被告採樣程序確實存有重大瑕疵（未先行量測地下水水位）且採樣深度已超過法令規定之「地下水最低水位以上」等語，並聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）原告主張上開管制標準第4條已詳細規定土壤採樣之土壤深度範圍，被告環保局此次採樣深度為5.0-5.5公尺，而採樣周圍地區平均水位僅為3.79公尺。顯然被告環保局土壤採樣深度已非屬於最低水位以上之未飽和含水層之土壤，因此系爭採樣數據依法應不得公告該地號為控制場址乙節。惟查，系爭控制場址所在位置之土壤採樣區平均地下水位圖，雖記載系爭控制場址之平均地下水位為深度3.79公尺，然上開數據為原告自行量測，且為該量測點之平均地下水位深度，並非系爭採樣點所在之地下水最低水位。且據原告96年12月所提高雄煉油○○○區○○段月眉小段758-1、758-5、758-6地號土地土壤污染控制場址污染控制計畫（修正2版），其中3-21頁採樣深度、5-1頁敘及場址地下水位約地表下4-6公尺、主要污染物約介於地表下4-6公尺，應為地下水自由相（浮油）所致等觀之，尚不足證明被告所採系爭土壤樣品，非屬地下水最低水位以上之未飽和含水層之土壤，自難為原告有利之認定依據。
（二）況且，被告係依土水法第10條及管制標準第4條等規定，考量地下水位豐、枯水期變動等因素，擇於96年3月2、3日派員會同環保署許可之檢測機構中環公司（環署環檢字第20號）進行土壤查證，委託採樣過程均詳實記錄土壤描述、含水狀態等樣品外觀特性於土壤採樣記錄表上，並經現場篩選測試後，截取未飽和含水層土壤送驗，當日稽查紀錄皆經原告之屬員簽認在案，原告所稱被告環保局所採取的土壤樣品非屬未飽和含水層之土壤，實非可採等語，資為抗辯，並聲明求為：判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點為：被告於原告所有系爭土地內之上開2採樣點，所採取土壤樣本之深度為5.0-5.5公尺，原告主張該採樣周圍地區平均水位僅為3.79公尺，則被告土壤採樣深度是否符合管制標準所稱「最低水位以上之未飽和含水層之土壤」之規定？又被告能否依該採樣數據公告原告所有系爭土地為控制場址，此為兩造爭執之所在。
五、經查：
（一）按「本法專用名詞定義如下：．．13、污染控制場址：指造成土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其土壤或地下水污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」「依本法規定進行土壤及地下水污染調查、整治及提供、檢具土壤及地下水污染檢測資料時，其土壤及地下水污染物檢驗測定除經中央主管機關核准外，應委託經中央主管機關許可之檢測機構辦理。」「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址(以下簡稱控制場址)；控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址(以下簡稱整治場址)，並於中央主管機關公告後7日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣(市)政府、鄉(鎮、市、區)公所及地政事務所提供閱覽。」分別為土水法第2條第13款、第10條第1項及第11條第2項所明定。次按「主管機關依本法第11條第2項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：1、場址名稱。2、場址地址、地號或位置。3、場址現況概述。4、污染物及污染情形。5、其他重要事項。前項第1款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。第1項第4款之污染情形，於控制場址時，應列明可能之污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」「本標準適用於地下水最低水位以上之未飽和含水層之土壤。」分別為土水法施行細則第13條、管制標準第4條所規定。又上開管制標準係依據土水法第5條第2項規定，其目的係依居民健康及生活環境需要，而為管制土壤、地下水污染管制區內之土地使用或人為活動之細節性及技術性事項，核與土水法授權意旨相符，爰予援用。
（二）本件原告所屬高雄煉油廠廠區內第二烷化工場，經被告環保局分別於96年3月2日、96年3月3日派員會同環保署認可之檢測機構中環公司前往進行土壤採樣，於深度5.0至5.5公尺處採取12處土壤樣品，委託中環公司進行檢測，其中系爭土地內之「SL-KH-11」及「SL-KH-12」2處採樣點之土壤污染物濃度，分別為：「SL-KH-11採樣點」─採樣深度：5.0至5.5公尺，苯：21.5毫克/公斤、甲苯：1,990毫克/公斤、二甲苯：869毫克/公斤、總石油碳氫化合物：9,108毫克/公斤；「SL-KH-12採樣點」─採樣深度：5.0至
5.5公尺，苯：6.9毫克/公斤、甲苯：1,290毫克/公斤、總石油碳氫化合物：3,090毫克/公斤，均超出土壤污染管制標準（苯：5.0毫克/公斤、甲苯：500毫克/公斤、二甲苯：500毫克/公斤、總石油碳氫化合物：1,000毫克/公斤）。被告乃依土水法第11條第2項前段及同法施行細則第13條規定，以96年5月17日高市府環2字第0960025457號公告，劃定系爭土地為土壤污染控制場址，同時核認原告為污染行為人等情，有中環公司96年3月15日土壤檢測報告（報告編號：ET96PJ05-1，報告日期：96年3月15日）、被告環保局土壤及地下水污染稽查紀錄、土壤採樣記錄表附原處分卷可稽，應堪信實。
（三）次依環保署94年11月30日環署檢字第0940097070號公告之「土壤採樣方法」（自公告日起實施NIEAS102.61B），其中摘要「六、採樣及保存：．．採樣作業之各項步驟說明如下．．（二）採樣點配置與採樣深度：對於調查區域內，視需要可分割成不同採樣原的採樣分區；採樣點配置與採樣深度以取得具有代表性樣品、減低成本及最高調查品質為主要考量。並應審慎檢查每一鑽孔的位置，避開地下管線、儲槽或其天然障礙。．．．2、採樣深度：．．有機污染物之採樣深度視可能的污染源位置、污染物之特性、土壤之質地、孔隙度或地下水位深度而決定，應於採樣計畫中說明。一般深度參考方式如下：分別於可能的污染源位置（如地表下管線及儲槽埋設深度）及地下水位附近抓取兩種深度的樣品；或將採樣點之深度分別設於地表下0-30公分處、地表至當時地下水面之中間區處（中間區處採樣深度間距以自地表往下隔1.5公尺至3公尺設一採樣點）、及地下水位上方及下方各1公尺之區間等三個不同之深度；或自地表往下採至未發現污染處。」
（四）再依經濟部標準檢驗局於90年6月8日印行「土壤描述及判定法」9.5針對土壤含水狀態之描述有「乾燥：無水分、多灰塵、觸摸感覺乾燥。潤濕：潮濕但看不見水分。潮濕：清楚地看見水分，通常這類土壤位於地下水面之下。」又參佐原告所提出之國中地球科學書籍之土地剖面圖及說明所載可知：地下水水位係介於未飽和層及飽和層之交界面，而未飽和層係指地下岩層空隙中有些有水、有些無水之地層；飽和層係指地下岩層空隙中都是水之地層。另參酌被告人員於系爭2檢測點之土壤採樣紀錄表中，於5.0-5.5公尺所取樣土壤之含水狀態，勾選為「潤濕」、5.5-6.0公尺之土壤含水狀態則分別勾選為「潤濕」、「潮濕」及「潮濕」，準此可知，系爭土地之該2採樣位置，其地下水位之深度應介於5-6公尺之間，已甚明確。
（五）又中環公司採樣人員丙○○於本院97年5月30日準備程序時具結證稱：「（問：「濕潤」是什麼?）含一點水氣，不是全部都是水，是屬於未飽和含水層。」「（問：這2點採樣有無在水面下面或5.0-5.5公尺上面）採樣方式是從0公尺一直採到我們所寫的深度，全部都是一個孔，每50公分擷取一點出來用儀器去測試，採最高數值重量。」「（問：採樣5.0-5.5公尺土壤部分也是主觀判斷否?）我們是用儀器判斷空氣污染值何處為最高而作採樣。這和土壤污染有連帶關係，因為土壤有高濃度污染，才會有污染出現在空氣中。」「（問：本件採樣時，有無先測量地下位，並先判斷最低水位?）要先土壤採樣，再去判斷水位，才做地下水井。」另中環公司採樣員丁○○亦同日於本院具結證稱：「（問：編號11、12深度都在5.0-5.5公尺，土壤含水情形請說明?）潤濕是屬於未飽和含水層，潮濕是飽和含水層。」「（問：提示土壤分析結果表予證人閱覽，為什麼只送5.0-5.5公尺樣本化驗?）5.5-6.0是屬於潮濕，很明顯有很多水份存在，所以不送。5.0-5.5公尺因為水份沒那麼多，檢測比較明確。」「（問：法規有無規定只需用目測來判斷?）採樣紀錄有寫並無規定須要用儀器。我們只是採樣員，並不是使用分析人員。如果看到2公尺內就有水在，那就不會往下採了。」「（問：中間不會有模糊地帶嗎?）採樣時看水有無往下滴，如果沒有，那就是未飽和。」等語，有該準備程序筆錄附卷可稽。由此可見，本件上開地點土壤之採樣，確係依據前揭環保署94年11月30日環署檢字第0940097070號公告之「土壤採樣方法」中有關採樣深度之規定，分別於可能的污染源位置及地下水位附近上方及下方各1公尺之區間等採取3個以上不同深度之樣本以為化驗之根據；且亦依上開經濟部標準檢驗局於90年6月8日印行「土壤描述及判定法」有關土壤含水狀態之描做為地下水面深度之判斷，依法核無不合。另依據原告96年12月所製作之高雄煉油○○○區○○段月眉小段758-1、758-5、758-6地號土地土壤污染控制場址污染控制計畫（修正2版），其中3-21頁採樣深度、5-1頁所載系爭場址地下水位約地表下4-6公尺、主要污染物約介於地表下4-6公尺，應為地下水自由相（浮油）所致等觀之，可知系爭土地之地下水位因豐、枯水期而有變動，而約在地表下4-6公尺之間，故原告主張系爭土地之平均地下水位為深度3.79公尺，惟其所提出之數據為原告自行量測，顯與其所製作之上開土地土壤污染控制場址污染控制計畫所載內容不符，亦與上開經濟部標準檢驗局印行之「土壤描述及判定法」及原告自行提出之國中地球科學書籍之土地剖面圖及說明所載意旨相違，復與前揭證人所論述情節有間，尚難憑採。則被告依據上開檢驗結果之證據，依土水法第11條第2項前段及同法施行細則第13條規定，以96年5月17日高市府環2字第0960025457號公告，劃定系爭土地為土壤污染控制場址，同時核認原告為污染行為人，依法自無違誤。
六、綜上所述，原告上述主張均非可採。被告依據其所委託之中環公司所製作之土壤檢測報告檢測結果，依土水法第11條第2項暨同法施行細則第13條規定，公告該原告所有系爭土地為控制場址，同時核認原告為污染行為人，即非無據。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年8月12日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年8月12日
書記官宋鑠瑾