裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第4029號判決
裁判日期：民國95年11月16日
裁判案由：公寓大廈管理條例
臺北高等行政法院判決
94年度訴字第04029號原告甲○○訴訟代理人戊○○被告臺北市政府代表人乙○○（市長）訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間因公寓大廈管理條例事件，原告不服內政部中華民國94年10月26日台內訴字第0940006159號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
壹、事實概要：原告為台北市大同區統一名廈之住戶，因其所有坐落台北市○○○路2段35號9樓之5建築物旁之共同走廊，設置有門扇，經該大廈管理委員會認已妨礙共同走道逃生安全，而於民國（下同）94年1月25日以存證信函要求原告改善未果，乃函請被告依法處理。被告查證屬實，以94年6月19日府工建字第09413726900號函通知原告，請其於文到15日內依規定改善完畢，否則將依公寓大廈管理條例第49條第1項第4款規定處理。詎被告於94年7月12日派員赴現場複查結果，原告逾期仍未回復原狀，被告乃以94年7月15日府工建字第09413769200號函處原告新台幣（下同）6萬元罰鍰，並請其於文到15日內回復原狀。原告不服，提起訴願，復遭內政部訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決主文所示。
二、被告聲明：求為判決
㈠、原告之訴駁回。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：原告於公寓大廈管理條例施行前繼受既存之系爭違建，卻須負本件罰鍰之行為罰義務，顯與法規不溯既往原則有違：
㈠、按「被告以原告為系爭違建之受讓人，即為事實上有處分權之人，遂認原告依公寓大廈管理條例第8條規定，負有回復原狀之義務，經限期命其回復而不從，乃依同條例第39條（現行法第49條）第1項第2款規定處以罰鍰及命回復原狀，顯與上開法條所定之處罰要件不合，不僅適用法規錯誤，並將公寓大廈管理條例第8條第1項規定，擴大解釋適用於該條例施行前既存之所有違建住戶（含違建行為人及其繼受人），亦即於住戶違建行為之事實終結後，依事後制定之公寓大廈管理條例處罰該條例施行前之違建住戶，自與法規不溯及既往原則有違。」、「公寓大廈管理條例第39條（現行法第49條）規定對於住戶違反第8條第1項之規定，…處罰之對象應係針對違反第8條第1項之行為人而言，屬行政罰之性質，倘非屬違反該行政目的之行為人，自不得依繼受之理論，而逕予處罰」。至該條例第24條所規定：『區分所有權之繼受人應繼受原區分所有權人依本條例或規約所定之一切權利義務。』，然此係指繼受人繼受該已區分所有建築物之設備、狀態、位置所衍生之一切權利義務而言，並不含原區分所有權人應負行為罰之義務。」業經鈞院92年度訴字第28
5號、90年度訴字第4842號判決闡示在案。
㈡、被告明知原告於78年購買於66年所完工之系爭建物，而公寓大廈管理條例既於84年6月28日頒布施行，被告於94年8月19日訴願答辯稱「經由買賣取得系爭房屋，應繼受前手權利義務．．．」，則被告所為之「行政罰」顯與鈞院前揭判決「於住戶（即前手）違建行為之事實終結後，依事後制定之公寓大廈管理條例處罰該條例施行前之違建現住戶（即原告）自與法規不溯及既往原則有違。」蓋「法律不溯既往」之原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，亦即原則上凡某一時期發生之事件，應適用該時期已經有效施行之法律以決定其法律關係，換言之，法律祇適用於施行後所發生之事件，而不能適用於施行以前所發生之事，若法律之有效施行在某事件發生後，則該法律不能回溯至施行以前對某事件發生之效力。則原告既非系爭共同走廊門扇之「興建人」，即無違反公寓大廈管理條例第16條第2項之行為，亦無同條例第49條第1項第4款所謂住戶有變更使用之行為及經制止並令限期改善回復原狀而無效之情事，甚為明確，自無適用該條例處以罰鍰之餘地。且原告於公寓大廈管理條例施行前繼受此違建建物，亦僅繼受該已區分所有建物所衍生之一切權利義務，並無繼受行為罰之義務至明。再從原告提供之照片亦可知，原購買人向建設公司買下隨即設置之門扇，是69年以前之產物，而原告係於78年購入此不動產，與建設公司所設置門扇在時間點上相差12年，原告不可能購得相差12年前之門扇。
二、被告主張之理由：
㈠、本件原告為台北市○○區○○○路○段○○號9樓之區分所有權人，其所屬專有部分旁共同走廊，係屬於大樓共用部分，原告雖稱購買時原屋主已設置門扇，且係於公寓大廈管理條例84年6月28日頒布前所為之行為，應不溯及既往，惟原告經由買賣取得系爭房屋後，即屬房屋所有權人，亦為統一名廈之住戶，自應遵守該大樓規約，非謂透過買賣契約即可繼受前手違法行為。且縱屬約定專用部分，亦不得違反公寓大廈管理條例之規定，本件於共同走廊設置門扇，已違反公寓大廈管理條例第9條、第16條第2項規定，故被告所為之處分並無違誤。
㈡、又公寓大廈管理條例第16條第2項係處罰有於私設通路、防火間隔、防火巷弄、開放空間、退縮空地、樓梯間、共同走廊、防空避難設備等處所堆置雜物、設置柵欄、門扇或營業使用，或違規設置廣告物，或私設路障及停車位，侵占巷道妨礙出入之行為人，且該行為人為住戶者為限，始得依同條例第49條處罰，而屬禁止規定之行為責任。然違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定，依同法第49條規定處罰之種類除罰鍰外，並得令其限期改善或履行義務；屆期不改善或不履行者，得連續處罰，乃為狀態責任，就此部分並非行政罰，不以具有故意或過失為必要，得因買賣等原因，隨同該不動產之移轉由買受人繼受。
㈢、再有關公寓大廈管理條例第16條第2項雖屬係行為責任，然該違章行為所造成之違章狀態之結果因持續當中，繼受人雖非違章行為人，但被告既以依94年7月15日府工建字第09413769200號函請其限期改善，而原告亦無對此提出訴願表示不服，原告即負有一回復原狀之作為義務，然仍以消極不作為達到積極行為相同之事實，且其依法對違反行政法上義務之事實，有防止之義務，故原告即係以不純正不作為違反行政法上義務之行為，此參鈞院94年度訴字第1577號判決甚明。退一步言，縱認為公寓大廈管理條例第16條為行為責任，而不應處罰現住戶，然依同條例第24條第1項規定應由其繼受該違章狀態，而負回復原狀之責任。故被告認本件原告雖非違章行為人，而無法依違反公寓大廈管理條第16條第2項及第49條之行為責任處以罰鍰，然原告仍因同條例第24條第
1項規定繼受該違章狀態，並依同條例第49條規定負有「限期改善或履行義務」即拆除恢復原狀之狀態責任。被告尚非不得依同條例第49條規定命被告「限期改善或履行義務」之處分，並於其屆期不改善或不履行時，得連續處罰。
㈣、末按所謂「法律不溯既往」之原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，亦即原則上凡某一時期發生之事件，應適用該時期已經有效施行之法律以決定其法律關係，換言之，法律祇適用於施行後所發生之事件，而不能適用於施行以前所發生之事件，若法律之有效施行在某事件發生後，則該法律不能回溯至施行以前對某事件發生之效力，原與法律規範之標的物何時存在無涉；又所稱「事件」，係指符合特定法規構成要件之法律事實，倘該事實跨越新舊法持續發生，新法縱然直接適用於法律生效後繼續發生的事實，亦無法律效力溯及既往可言。縱原告稱系爭建物係興建於公寓大廈管理條例公布施行之84年6月28日前之78年購入，惟此僅表示該條例規範之標的物於上開條例公布施行前已存在之單純事實，而非謂該條例所欲規範之公寓大廈如何管理維護等法律事件於該條例施行前即已存在，則公寓大廈管理條例就其公布施行後始發生之事件或持續發生之事實自有適用，而不生「溯及既往」原則之問題。且依據公寓大廈管理條例第55條第1項、第2項規定及本條例施行前已取得建造執照之公寓大廈，僅得不受公寓大廈管理條例第7條不得為約定專用部分之限制而已，仍應依該條例之規定，不可任意使用而違反該條例之規定。再依同條例第15條規定，住戶應依使用執照所載用途及規約使用專有部分、約定專用部分，不得擅自變更。住戶違反前項規定，管理負責人或管理委員會應予制止，經制止而不遵從者，報請直轄市、縣（市）主管機關處理，並要求其回復原狀。故原告所有系爭房屋旁之門扇，雖早於上開條例84年6月28日施行前設置，其約定專用部分，仍有該條例第16條規定之適用。
理由
一、按「住戶不得於私設通路、防火間隔、防火巷弄、開放空間、退縮空地、樓梯間、共同走廊、防空避難設備等處所堆置雜物、設置柵欄、門扇或營業使用，或違規設置廣告物或私設路障及停車位侵占巷道妨礙出入。但開放空間及退縮空地，在直轄市、縣（市）政府核准範圍內，得依規約或區分所有權人會議決議供營業使用；防空避難設備，得為原核准範圍之使用；其兼作停車空間使用者，得依法供公共收費停車使用。」、「住戶違反前四項規定時，管理負責人或管理委員會應予制止或按規約處理，經制止而不遵從者，得報請直轄市、縣（市）主管機關處理。」、「有下列行為之一者，由直轄市、縣（市）主管機關處新臺幣四萬元以上二十萬元以下罰鍰，並得令其限期改善或履行義務；屆期不改善或不履行者，得連續處罰：一、．．．四、住戶違反第十六條第二項或第三項規定者。．．．」公寓大廈管理條例第16條第
2、5項、第49條第1項第4款分別定有明文。
二、次按干涉行政上之義務人有「行為責任」及「狀態責任」二類。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而「狀態責任」則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、回復安全之義務。至干涉行政上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之。本件依上述公寓大廈管理條例第16條第2項、第4項及第49條第1項第4款分別規定之「住戶不得於…防空避難設備等處所『堆置』雜物、『設置』柵欄…或違規『設置』廣告物或『私設』路障…」、「住戶違反前四項規定時，管理負責人或管理委員會應予制止或按規約處理，經制止而不遵從者，得報請直轄市、縣（市）主管機關處理。」、「有下列行為之一者由主管機關…四、住戶違反第十六條第二項…」等文義觀之，上述第16條第2項、第49條第1項第4款條文規範對象，為公寓大廈管理負責人或管理委員會有制止可能性之住戶上述違規「行為」，而非違規之「狀態」，故自應以住戶有於前揭防空避難設備等處所堆置雜物、設置柵欄、門扇等禁止規範行為，始克該當上引法條所規定，違反行政法上義務之構成要件。
三、查原告為台北市大同區統一名廈之住戶，其於78年間自訴外人 吳文國 處，買受坐落台北市○○○路○段○○號9樓之5房屋。該房屋旁之共同走廊經第三人設置門扇，為該大廈管理委員會認已妨礙共同走道逃生安全，而於94年1月25日以存證信函要求原告改善無效後，函請被告依法處理，被告查證屬實，以94年6月19日府工建字第09413726900號函通知原告，請於文到15日內依規定改善完畢，否則將依公寓大廈管理條例第49條第1項第4款規定處理。因被告於94年7月12日派員赴現場複查結果，逾期違規使用部分仍未回復原狀，被告乃以94年7月15日府工建字第09413769200號函處原告
6萬元罰鍰，並請於文到15日內回復原狀。原告不服，提起訴願，復遭駁回等事實，為兩造所不爭，並有該管理委員會請求函、系爭建物樓梯間改善照片、使用執照核准圖說、94年1月25日郵局存證信函、不動產買賣契約書、上述處分書及內政部94年10月26日台內訴字第0940006159號訴願決定書等件影本附於本院卷可稽，自堪信為真實。
四、原告循序提起本件行政訴訟，主張：其非系爭共同走廊門扇設置者，該違建早於公寓大廈管理條例施行前，即經其前手設置，原告繼受既存之系爭違建，不應負本件罰鍰之行為罰義務，否則有違法律不溯既往原則。且原告既非系爭門扇設置者，即無違反公寓大廈管理條例第16條第2項之行為，而無同條例第49條第1項第4款所謂應處罰之住戶有變更使用之行為及經制止並令限期改善回復原狀而無效之情事，自無適用該條例處以罰鍰之餘地。況原告於公寓大廈管理條例施行前繼受此違建建物，亦僅繼受該已區分所有建物所衍生之一切權利義務，並無繼受行為罰之義務云云。
五、按抽象之行為責任，僅構成違反禁止規範之人得以被當作義務人的可能性，須俟行政機關以行政處分予以具體化，其義務始存在，而始足當為義務繼受之標的。而行為責任人應自負其責，在處分已具體化，且係可代行之義務，固非不得為概括繼受之客體，惟在特定繼受方面，因對原行為責任人之責任，既已經處分而具體化，自難認得為繼受之客體。如前所述，原告所有台北市○○○路○段○○號9樓之5建築物旁共同走廊上之門扇，並非原告所設置，為兩造所不爭，並有系爭門扇照片在卷可稽（見本院卷第100、101頁），揆之前揭說明，原告非行為人，自不負公寓大廈管理條例第16條規定之行為責任；而在被告就該違反行政法之義務，對行為人為處分前，該抽象之行為責任乃尚未具體化，亦不生繼受之問題。且原告就本案既非公寓大廈管理條例所指之行為責任人，其前既無違反行政法上義務之行為，自不因被告前以94年6月19日府工建字第09413726900號函所為限期原告改善之通知，即改變其非行為人，不負行為責任之事實，該函充其量僅能認係督促原告自行改善之通知，原告尚不因該函即承擔起原非由其所負之行政法上義務，是其未予置理，自不生任何法律上不利之效果，否則豈非允許被告在無法律依據之情形下，得自行創設人民之義務？故被告以原告為控管系爭共同走廊設置門扇之住戶，其逾上述所定期限仍未回復原狀為由，認其違反公寓大廈管理條例第16條第2項規定，而依同法第49條第1項規定，以94年7月15日府工建字第09413769200號函，裁處原告新台幣6萬元罰鍰，並命於文到15日內回復原狀，乃科非行為人之原告，法律所未規定之責任，於法自有未洽。
六、綜上所述，被告所為裁處原告6萬元罰鍰，並請其於文到15日內回復原狀之處分，徵諸前揭規定及說明，不無違誤，訴願決定未予糾正，亦嫌疏略。原告執以指摘，為有理由，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷。
七、至本院94年度訴字第1577號判決所為非行為責任行為人得因行政機關先行之督促改善通知確定，而負有行政法上之義務乙節，乃個案之判斷，本院不受拘束；另依原告所提照片及建物登記謄本，尚無從確認系爭門扇於公寓大廈管理條例施行前即已存在，是兩造有關本件是否有法律不溯及既往原則適用爭執，暨其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果俱不生影響，故不逐一論究，附敘明之。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年11月16日
第七庭審判長法官李得灶
法官黃秋鴻法官林玫君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年11月16日
書記官黃明和