裁判字號：臺北高等行政法院89年訴字第2294號判決
裁判日期：民國91年01月24日
裁判案由：都市計畫
臺北高等行政法院判決八十九年度訴字第二二九四號
原告甲○○原告乙○○訴訟代理人丁○原告丙○○訴訟代理人己○○原告共同訴訟代理人戊○○律師被告台北縣政府代表人 蘇貞昌 縣長）訴訟代理人辛○○
庚○○右當事人間因都市計畫事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十九年九月七日八九府訴二字第一二七五五一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣被告依都市計畫法第十七條規定，擬定台北縣永和都市計畫「捷運系統頂溪站Ａ出入口聯合開發用地（捷三）細部計畫案」；並以民國（以下同）八十六年二月一日八六北府工都字第０四四０六二號公告：「自八十六年二月五日起公開展覽三十天」，並刊登於八十六年二月六日青年日報，公展期間收獲公民團體陳情計兩件，經彙整後為一件，陳報台北縣都市計畫委員會八十六年五月十七日、六月十三日第二五０、二五一次會議審議通過，並經被告工務局廢改道小組第八、九次會議：「維持原決議」轉陳台灣省政府前都市計畫委員會八十六年十二月三十一日第五四三次會議審查通過，被告乃於八十七年四月十六日以北府都字第九四七二五號公告發布實施。原告對上開細部計畫中「土地分區使用管制」，將四米既有道路，變更為除消防救災外只能供人行走，不能通行車輛，而改走另一條替代道路之處分，即上開細部計畫中廢止四米既有道路之車行功能之部分，表示不服，請求予以撤銷，回復可隨時供人車通行之狀態，向台灣省政府提起訴願，經台灣省政府以其所不服之公告非屬行政處分為由，不予受理而駁回在案。原告猶不服，循序提起行政訴訟，經改制前最高行政法院於八十九年四月十三日以八九年度判字第一０七三號判決撤銷再訴願決定及訴願決定，並責由台灣省政府另為決定，嗣台灣省政府於八十九年九月七日以八九府二字第一二七五五一號為訴願無理由駁回之決定，原告不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告八十七年四月十六日八七北府工都字第九四七五二號公告發布實施之「擬定永和都市計畫（捷運系統頂溪站）出入口聯合開發用地（捷三）細部計畫」案中「土地分區使用管制」，將四米既有道路，改為除消防救災外只能供人行走，而不能通行車輛之管制處分，是否違誤？
甲、原告主張之理由：
一、緣被告公佈永和市都市計劃案（八十七年四月廿二日）該細部計畫中記載：「．．．二、土地使用分區管制：．．．．㈣原保留之四公尺通道（復興街），地面樓空間除捷運必要設施（捷運機房、電梯間及其他捷運必要設施）外餘作為開放空間，另六公尺原規畫替代道路仍保留。㈤四公尺通道原則上作為人行步道，除緊急消防救災等情形僅供行人通行。」亦即欲廢除原來之四十年既有巷道．．．復興街，而另以他處替代道路替代之。而系爭捷三道路─永和市○○街○段既成道路（中信段四六七等筆地號土地），四十年來向為勵行、中興兩里數千位居民，通往永和路二段唯一之出入口，巷內多為無法直通大馬路之死巷，故該既成道路為原告等當地三千居民日常生活所必經之路，且為對外聯絡之主要幹道，若無此既成道路附近居民之生活將受到嚴重之影響，且財產亦會喪失其使用價值。被告任意廢止復興街前段既成道路，規劃另一Ｓ型替代狹小道路，使原本直行暢通之既成道路，變成增加兩個九十度轉彎之替代狹小道路，不但徒增行車、會車之不便，嚴重阻塞交通，且視線不良容易發生車禍，徒增人車之公共危險，此一廢街改道之行政處分，顯已廢止並變更原四十年既成道路，嚴重侵害三千多居民之通行權。
二、系爭處分經行政法院認定為行政處分殆無疑義本案已經改制前行政法院八十九年判字第一０七三號判決認定「系爭都市計畫變更已直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益受到限制，即有斟酌之必要．．．
」，並令受理訴願機關重為實體上之決定，是系爭處分係屬行政處分已無疑義。被告答辯狀之答辯理由再主張本案不得訴願、再訴願、行政訴訟，顯無理由。本件復興街前段既成道路廢止並變更，已嚴重侵害原告等三千餘位居民通行權及生命、財產安全，顯已致特定人或可得確定之多數人之權益受到限制，是該處分為限制人民權利義務之行政處分，其理至明。
三、系爭行政處分顯有違法、不當㈠本件永和市○○街○段既成道路，屬於公用地役權之道路；
按既成道路為不特定公眾通行所必要，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事，並須經歷之年代久遠而未曾中斷等要件，而成立公用地役之關係，乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係。經查本件復興街前段既成道路，已經公眾通行四十年以上，此有台北縣永和市戶政事務所門牌設籍證明書可證，故本件復興街前段已因時效而取得公用地役權，管理機關自不容任意廢止。
㈡原告等人對於本件既成道路，享有法律上保護之利益：
經查本件永和復興街前段既成道路，多年來向為勵行、中興兩里數千位居民，通往永和路二段唯一之出入口，且巷內多為無法直通大馬路之死巷，故該既成道路為原告等當地居民日常生活所必經之路，亦為對外聯絡之主要幹道，若無此既成道路附近居民之生活將蒙受嚴更之形響，財產亦會因此而喪失應具之價值。再者，台北市政府捷運工程局北市捷五字第八五０二四０六七號函亦說明，捷運中和線頂溪站Ａ出口取得用地，與地主辦理聯合開發，併同捷運設施興建十九層之商業大樓，再為大樓完整性，供公眾通行多年之復興街前段巷道，須予移設。
㈢廢除既有巷道，而以替代巷道替代之情事，顯屬違法：
依都市計畫法第四十三條：「公共設施用地，應就人口、土地使用、交通等現狀及未來發展趨勢，決定其項目、位置與面積，以增進市民生活之便利，及確保良好之都市生活環境。」被告任意廢止復興街前段既成道路，規劃另一Ｓ型替代狹小道路，使原本直行暢通之既成通路，轉替成增加兩個九十度轉彎之狹小道路，不但徒增市民行車、會車之不便，嚴重阻塞交通，且易因視線不良而發生車禍，徒增人車之公共危險，然被告卻藐視廣大民眾之安危，任意將該既成道路廢止變更，此舉已嚴重侵害原告等三千餘位居民之通行權及生命、財產等安全。
㈣本件替代道路完全無法發揮原有既成道路之功能：
此替代道路位於知名之「麥當勞」速食店旁，為圖方便之故，該店顧客皆將其機車任意停滿整條巷道，致使原本變狹窄之替代道路更顯窒礙難行；而復興街一巷旁為傳統市場，且附近即永和市最大之溪州民生市場，經常匯集大量人群及運送蔬果之大貨車，然替代道路○○○區○○○○道，依前所述，其確實無法負載龐大之人潮及車流。
㈤消防安全未達法定標準，顯已造成公共危險之事實：
復興街廢巷改道事件，經台北縣政府八十七年四月十六日八七北府工都字第０九四七二五號，擬定永和都市計劃（捷運系統頂溪站Ａ出口聯合開發用地〈捷三〉）細部計劃公告發布實施，公告內容：「．．．（五）四公尺通道原則上作為人行步道，除緊急消防救災等情形僅供行人通行」。所謂「除緊急消防救災等情形」意義為何？如何具體落實？而由於基地北側六公尺Ｓ型替代巷道，經台北縣警察局永和分局永利消防小隊現場勘查，認定消防車無法進入，且復興街巷道狹長（約達一百五十米），須佈置八條消防水帶，約耗時五分鐘方可到達，顯有影響消防救災之時效。為達緊急消防救災之目的，以確保復興街中興、勵行兩里數千居民之生命及財產安全，該「四公尺通道」於聯合開發大樓興建中與完工後之管理使用，應以不影響公共安全為前提，應隨時（二十四小時）保持暢通，不得設置任何固定式或非固定式之障礙（如鐵門、欄杆、地面突起障礙）及任何可能影響救災車輛、設備通行之物品，以確保人身財產安全。
四、系爭行政處分顯然不當且違反行政法之比例原則與行政程序法第七條之規定㈠被告暨捷運局將永和市捷運系統頂溪站Ａ出入口，規劃在復興街既成道路上，其
規劃顯然不當且違反行政程序法第七條之比例原則。「比例原則係淵源於憲法上法治國家思想之一般法律原則之一種，具憲法層次效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為，因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所做成之行政處分必須符合比例原則，換言之，除該行政處分需最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要範圍，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定比例，始足當之。」「．．．於行使裁量權．．．除應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等是）外，應符合法規之目的並不得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然」。改制前行政法院八十三年判字第二二九一號判決及八十三年判字第二六三六號判決明白闡述。比例原則係行政法之基本原則，向來我國多數行政法學者（如 翁岳生 、 吳庚 、 程仲模 等大法官）、釋字二二三號、三八四號等解釋暨前揭行政法院判決之承認。九十年一月一日施行之行政程序法第七條亦明白落實此一基本原則：「行政行為，應依下列原則為之：．．．二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失平衡。」㈡查，被告對於擬定該捷運站出入口之位址時，應選擇侵害人民權利最少之範圍內
行使之。例如，將該捷運站Ａ出入口略往北移數公尺，既能保持該出入口之整體性而不必以涵洞方式之奇怪建築，亦可保持原復興街四十年既有道路之暢通。再查，中和線頂溪站Ａ出口與Ｂ出口之大小差距甚巨，何以Ａ出口需要比Ｂ出口多出數倍之面積，且非佔據於既有巷道之上不可，顯不符合必要性與比例性之原則。縮小Ａ出口面積或向北移數公尺等方法，均可達相同目的，此即為行政程序法第七條第二款所謂「有多種同樣能達成目的之方法」。
㈢再按行政程序法第七條第三款：「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之
利益顯失平衡」。查，被告答辯狀稱：「捷運局為利基地整體辦理聯合開發，於八十五年間向本府申請廢止該巷道．．．」，足證其所欲達成之目的僅為聯合開發而已，並非捷運設施所必須。再查，台北市政府捷運工程局北市捷五字第八四一四六四一號函（附件二）協調會議記錄：「（一）．．．但捷運局用大眾捷運法解釋，『聲稱不需一般程序辦理』，．．．願在不損害地主權益之原則下，同意擴大聯合開發基地。」此亦足證會議所達結論─擴大聯合開發基地範圍，僅為圖利聯合開發地主之利益而擴大基地面積，非為公益而設。捷運局與被告一再以國家重大建設所需為由，未依合法行政程序，違反比例原則。廢街改道之行政處分致復興街三千民眾每日出入不便、徒增公共危險，威脅生命、財產安全之結果，與聯合開發十九層商業大樓之少數地主私益，顯失平衡！雖永和市都市計畫之交通建設係重要且不可或缺，然被告在擬定該計畫行使裁量權時，亦應注重手段之合理性，以兼顧平衡公、私益之目的，而不應將該捷運車站出入口設在眾多居民依賴通行之復興街既成道路上。此一將出入口建構於既成巷道之畸形特例，為大眾捷運數百出入口所無，其所選擇之方式，嚴重剝奪原告等居民之通行權、生命財產安全，就此部分而言，原處分顯有規劃不當，違反行政法上比例原則之嚴重瑕疵。
㈣細部計畫之不當⒈退萬步言，原告等暨數千名復興街居民，因捷運局與被告宣稱國家建設之必要，
忍受捷運Ａ出口業已坐落於既有巷道之既成事實，所有車行民眾每日以穿過涵洞之方式通行，已為特別犧牲。然八十七年四月十六日八七北府工都字第０九四七二五號，擬定永和都市計畫（捷運系統頂溪站Ａ出入口聯合開發用地〈捷三〉）細部計畫案之公告竟進一步規定：「（五）四公尺通道原則上作為人行步道，除緊急消防救災等情形僅供行人通行。」捷運局一度依該細部公告之規定，封鎖原四公尺通道，禁止車輛通行，形成車輛必須以Ｓ形，兩個九十度狹小直角進出原本即十分狹小之巷道，以致險象環生。經原告等一再陳情、請願、訴願、再訴願、行政訴訟之程序，爭取基本人權，捷運局方同意暫時允許汽車通行四公尺原有通道，於訴訟程序完結後再作處理。是訴願決定書理由中所謂：「復查本案都市計畫尚未廢除系爭街道之公用地役權，仍維持原通行使用」，不應以現行暫得通行之事實為由，維持原處分，此乃倒果為因之結論。被告另立細部計畫限制民眾之通行權利，除緊急消防救災等情形僅供行人通行，致使原告等及數千民眾每日擔憂現行通行通道將再面臨被封鎖之命運，昔日惡夢，再度重現。
⒉請鈞院命被告說明何以做成「四公尺通道原則上作為人行步道，除緊急消防救災
等情形僅供行人通行」之決議，其決議之理由與依據何在？是否符合行政程序法第七條比例原則之規定？倘該通道再度被封鎖，僅得於緊急消防救災時允許車輛通行，若緊急消防事件發生於深夜，負責之人無法於第一時刻抵達現場，以致加劇人員、財產傷亡，責任誰負？此一計畫內容「四公尺通道原則上作為人行步道，除緊急消防救災等情形僅供行人通行。」之細部計畫內容，未符合「選擇對人民權益損害最少」之方式，再度違反行政程序法第七條之規定，應予撤銷，以確保通道之人車通行無阻、保障原告等之基本人權。
⒊再依該細部計畫之規定：「伍、實質計畫（四０原保留之四公尺通道（復興街）
，地面樓空間除捷運必要設施外餘作為開放空間」鑒請鈞院調查被告所稱「地面樓除捷運必要設施外餘作開放空間」，何謂「必要設施」？地面樓除捷運必要設施外是否已全為開放空間？被告於答辯狀中宣稱：「系爭巷道非該地區唯一出口，亦規劃有八公尺計畫道路（尚未開闢）」，此一說詞，圖拖空言，原告等聞所未聞，其可否實行，尚在未定之秋，被告提供適當證明。
⒋本件既成道路之廢止及變更顯有違法不當之處，迭經居民多次陳情，並組成復興
街自救委員會尋求救濟，乃被告均視若罔聞，擅自將該復興街前段之既成道路予以變更並廢止，損害原告等當地數千位居民之權益，危害公共利益至鉅。
五、綜上所陳，被告認事用法顯有違誤，請鈞院明察，判決如訴之聲明，以維權益。
乙、被告主張之理由：
一、被告為配合台北都會區捷運系統中和線工程計畫，於八十年七月二十五日發布實施變更永和都市計畫（部分住宅區、商業區為捷運系統用地）案，系爭「捷三」用地即由原商業區所變更，供設置頂溪站出入口。依變更計畫書第五項土地使用管制規定：『捷運系統用地係供捷運車站、轉乘設施、停車場、路線（軌道）及其相關設施之使用，並得依大眾捷運法及其他規定辦理聯合開發，惟應另行依法定程序擬定細部計畫』，台北市政府捷運工程局（以下簡稱捷運局）乃依該變更規定向被告申請辦理「擬定永和都市計畫（捷運系統頂溪站）出入口聯合開發用地（捷三）細部計畫」案，該細部計畫以被告八十六年二月一日八六北府工都字第四四０六二號公告自同年二月五日起公開展覽三十天。
二、本案系爭「捷三」用地為一約四公尺寬既成道路（復興街）所穿越，捷運局為利基地整體辦理聯合開發，於八十五年間向被告申請廢止該巷道，案經提被告廢改道審查小組第八次會審查原則同意辦理廢改道公告無異議後准予廢改道。該案爰依台灣省建築管理規則第六條規定，以被告八十六年一月十七日八五北府工都字第四六四二四二號公告徵求異議，公告期間接獲民眾異議，乃將案再提該廢改道審查小組第九次會議。其時適前述細部計畫公開展覽期間亦接獲民眾不得廢止系爭復興街之相關陳情意見（經列入人民陳情意見綜理表第１案）。該廢道小組第九次會除維持第八次會原決議並補充建議事項外，並將案併細部計畫案提供都委會審議參考。該細部計畫案經提本縣都市計畫委員會八十六年五月十七日第二五０次會、八十六年六月十三日第二五一次會議審查通過，其中針對該陳情意見之決議為：「請捷運局考量原保留之四公尺通道（復興街），地面樓空間除捷運必要設施（捷運機房、電梯間及其他捷運必要設施）外餘作為開放空間，另六公尺原規劃替代道路仍保留。通道原則上作為人行步道，除緊急消防救災等情形僅供行人通行」。全案復經省都委會八十六年十二月三十一日第五四三次會審查通過，被告以八十七年四月十六日八七北府工都字第九四七五二號公告發布實施。
三、「都市計畫之擬定、發布及擬定機關依都市計畫法第二十六條規定五年定期通盤檢討之必要變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，不具行政處分性質，自不得提起訴願、再訴願。」（釋字第一五六號）。本案被告以八十七年四月十六日八七北府工都字第九四七五二號公告發布實施之「擬定永和都市計畫（捷運系統頂溪站）出入口聯合開發用地（捷三）細部計畫」案，係被告依都市計畫法規定所為之擬定、發布，揆諸前揭大法官會議解釋，非得提起訴願、再訴願及行政訴訟，合先陳明。
四、「提起訴願，以有官署違法或不當之行政處分存在為其前提要件，所謂行政處分，則指官署對人民所為之單方行政行為而發生具體法律上效果而言，且以該項處分損害其本人之權利或利益者，始得對之提起訴願。若恐將來有損害發生，而預行請求行政救濟，則非法之所許。．．．」。按都市計畫擬定後，應送由該管政府或鄉鎮縣轄市都市計畫委員會審議，在審議前應公開展覽，於公開展覽期間任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫委員會審議，審議結果報請上級政府核定後公布實施。為都市計畫法第十七條至二十一條、二十三條所明定，本案細部計畫之擬定、發布，遞依法定程序辦理，並無違誤，而本案訴訟標的被告八十七年四月十六日北府工都字第０九四七二五號公告係為依都市計畫第二十一條為完成法定程序所必須之處分，並無違法或不當。另原告所稱永和消防大隊經演練結果未達消防法定標準，經查該演練係假設系爭巷道屆時無法供消防車進出，必須以六公尺替代通路為唯一進出所得之結論，而本案該四米通道依細部計畫原旨，得供消防車出入殆無疑義，至捷運局於設計時是否依該規定留設供消防車輛進出所須空間，是屬建築管理事宜，應屬另一事件，是該消防演練之假設狀況不實，所得結論自不得以論斷有礙當地消防安全。原告訴為本細部計畫廢止系爭四公尺巷道恐造成公共危險，顯非有理由。
五、另關於公用地役權之取得或廢止，行政主體得依法律規定，對私人財產取得他物權，使該私人財產成為他有公物，此項公物關係，亦得由行政主體為廢止之意思表示而消滅（公用或共用廢止）。本案系爭巷道並非都市○○道路，其原係商業區，雖原有通行道路之事實，惟其後已因國家重大工程需要變更為捷運系統用地，被告配合捷運局興辦國家重大計畫辦理本案細部計畫並非無據，系爭巷道非該地區唯一出口，亦規劃有八公尺計畫道路（尚未開闢），本案細部計畫中規定該系爭巷道維持原寬度保留供人行通行，並未廢止其供公眾通行之功能。並另留設六公尺通道以代替疏解車流，實為考量國家建設與地區交通、消防救災兩全之方案。原告主張系爭巷道具公共地役關係而絕不可廢止，並屢訴本細部計畫任意廢止該既成道路為違法云云，顯非事實。
六、綜上所述，本案原告之訴實無理由，為此狀請判決如答辯之聲明，駁回原告之訴。
理由
一、按「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮或縣轄市公所公開覽三十天，並應將公開展覽之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請上級政府核定之。該管政府都市計畫委員會審議修正，或經上級政府指示修正者，免再公開展覽。」、「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登周知。．．．」都市計畫法第十九條、第二十一條定有明文。又「在實施都市計畫範圍內，道路規畫應由主管機關依都市計畫法之規定辦理，已依法定程序定有都市計畫並完成細部○○○區○○○道路之設置，即應依計畫實施，而在循法定程序規畫道路系統時，原即含有廢止非計畫道路之意，於計畫道路開闢完成可供公眾通行後，此項非計畫道路，無繼續供公眾通行必要時，主管機關自得本於職權或依申請廢止之」，大法官會議釋字第二五五號解釋，載有明文，其解釋理由書更闡明「按城市區○道路溝渠及其他公共使用之土地，依土地法第九十條規定，應依都市計畫法預為規定之，都市計畫之市鎮計畫，應先擬定主要計畫書，表明主要道路及其他公眾運輸系統，主要計畫公布實施後，應繼續完成細部計畫，表明道路系統，其主要計畫及細部計畫，均應送由該管政府或鄉鎮（縣轄市）都市計畫委員會審議，在審議前應公開展覽，於公開展覽期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計畫委員會審議，審議結果並應報請上級政府核定後公布實施。此為都市計畫法第十五條第一項第六款、第十七條至第二十一條、第二十二條第一項第五款及第二十三條所明定。是在實施都市○○○○○道路之規畫，既應依上述法定程序確定，任何有關之公民或團體，亦均有機會知悉道路設置之狀況並提出意見，則在該計畫確定後，即應依其計畫實施，而在循法定程序規畫道路系統時，原即含有廢止非計畫道路之意，於計畫道路開闢完成可供公眾通行後，此項非計畫道路，無繼續供公眾通行必要時，主管機關本於職權或依申請廢止之，乃符合都市計畫法立法意旨之行政行為。內政部中華民國六十六年六月十日台內營字第七三○二七五號、六十七年一月十八日台內營字第七五九五一七號，關於廢止非都市○○巷道函及台北市○○市○○巷道廢止或改道申請須知，既與前述意旨相符，與憲法保障人民權利之本旨尚無牴觸」。
二、查捷運系統中和線全長五．三公里，沿線佈設頂溪等四站，被告為配合台北都會區捷運系統中和線工程計畫，於八十年七月二十五日發布實施變更永和都市計畫部分住宅區、商業區為捷運系統用地案，系爭「捷三」用地即由原商業區所變更，供設置頂溪站出入口。依變更計畫書第五項土地使用管制規定：「捷運系統用地係供捷運車站、轉乘設施、停車場、路線（軌道）及其相關設施之使用，並得依大眾捷運法及其他規定辦理聯合開發，惟應另行依法定程序擬定細部計畫」，台北市政府捷運工程局乃依該變更規定向被告申請辦理「擬定永和都市計畫（捷運系統頂溪站）出入口聯合開發用地（捷三）細部計畫」案，被告即依上述主要計畫擬定「永和都市計畫（捷運系統中和線頂溪站Ａ出入口）聯合開發用地（捷三）細部計畫」，以八十六年二月一日八六北府工都字第四四０六二號公告自同年二月五日起公開展覽三十天。系爭「捷三」用地為一約四公尺寬既成巷道（復興街）所穿越，捷運局為利於基地整體辦理聯合開發，於八十五年間向被告申請廢止該巷道，案經提被告所屬廢改道審查小組第八次會議審查，原則同意辦理廢改道公告無異議後准予廢改道。被告乃依台灣省建築管理規則第六條規定，以八十六年一月十七日八五北府工都字第四六四二四二號公告徵求異議，公告期間接獲民眾異議，乃將該案再提廢改道審查小組第九次會議。其時適前述細部計畫公開展覽期間亦接獲民眾陳情不得廢止系爭復興街巷道之相關意見。該廢道小組第九次會議除維持第八次會議原決議並補充建議事項外，並將各方意見併細部計畫案提供台北縣都市計畫委員會審議參考。該細部計畫案經提台北縣都市計畫委員會八十六年五月十七日第二五０次會議、八十六年六月十三日第二五一次會議審查通過，其中針對該陳情意見之決議為：「．．．維持原決議．．．原保留之四公尺通道（復興街），地面樓空間除捷運必要設施外餘作為開放空間，另六公尺原規畫替代道路仍保留；通道原則上作為人行步道，除緊急消防救災等情形僅供行人通行（已研討大型消防車『高四．六公尺、寬二．五公尺』通過情形）」，並陳台灣省政府前都市計畫委員會八十六年十二月三十一日第五四三次會議審議通過，被告業於八十七年四月十六日以北府工都字第九四七二五號公告完成法定程序，自八十七年四月二十二日起實施，乃都市計畫之個別變更，已直接限制一定區域內人民之法律上利益，依司法院大法官會議釋字第一五六號解釋意旨，即具有行政處分之性質。按原告所爭執之四公尺通道並非都市○○道路，原係商業區，雖原有通行道路之事實，惟其後已因國家重大工程需要變更為捷運系統用地，被告配合捷運局興辦國家重大建設而辦理本案細部計畫，揆諸首揭規定暨參照首揭大法官會議解釋，於法並無不合。
三、復查本案「永和都市計畫（捷運系統中和線頂溪站Ａ出入口）聯合開發用地（捷三）細部計畫」中「土地使用分區管制」載明「㈣原保留之四公尺通道（復興街），地面樓空間除捷運必要設施（捷運機房、電梯間及其他捷運必要設施）外餘作為開放空間，另六公尺原規畫替代道路仍保留」、「㈤四公尺通道原則上作為人行步道，除緊急消防救災等情形僅供行人通行」，足見本案都市計畫並未廢除系爭巷道之公用地役權，僅加以限制，原則上作為人行步道，除緊急消防救災等情形外，僅供行人通行，並於其北側增闢六公尺替代道路，可供車輛通行。揆其理由，乃因該四公尺通道（即原告所指既有巷道）之出口緊臨捷運系統中和線頂溪站Ａ出入口，為進出該捷運站人潮必經之地，如仍容許車輛通行，勢將使車流與人潮動線形成丁字型交岔，加上捷運站大樓牆壁阻隔人車雙方的視線，其交通安全堪虞，且該既有通道寬度既僅有四公尺，如容許車輛通行，亦將造成人車爭道之危險及交會車之困難，業經本院到場勘驗屬實，並有現場照片附本院卷證物袋內可稽，故有限制車輛通行之必要，惟被告為彌補該捷運站後方復興街居民通行之需求，乃另於該捷運站大樓北側增闢六公尺替代道路，可供車輛通行。其設想已相當週全。雖然該替代道路位於知名之「麥當勞」速食店旁，該店顧客為圖方便之故皆將其機車任意停滿整條巷道，致使原本狹窄之替代道路更顯窒礙難行，但此乃對於違規停車如何加強勸導及取締之問題，殊難據此否定該替代道路應有之功能。另原告指稱永和消防大隊經演練結果，該替代道路未達消防法定標準云云，經查該演練係假設系爭巷道屆時無法供消防車進出，必須以六公尺替代通路為唯一進出所得之結論，而系爭四米通道依細部計畫原旨，得供消防車出入，殆無疑義。何況本院就所謂「四公尺通道原則上作為人行步道，除緊急消防救災等情形僅供行人通行」，是否意指該「四公尺通道」，應隨時保持暢通，不得設置任何固定式或非固定式之障礙及其他任何可能影響緊急消防救災車輛、設備通行之物品？等問題，函詢台北市政府捷運工程局及台北縣政府，經其分別以九十年十月二十六日北市捷五字第九０二二二九０三００號及九十年十月三十一日九十北府城規字第三六七八五０號函覆：「查內政部七十九年十一月二十日台內營字第八七０五四八號函規定略以：『．．．二、按建築物設置騎樓係供公眾通行之用，建築技術規則建築設計施工編第五十七條第二款已明定不得裝置任何台階或阻礙物。．．．』（詳如附件一）。本案『四公尺通道』應比照前函之精神，亦即隨時保持暢通，不得設置障礙或其他可能影響緊急消防救災車輛、設備通行之物品」、「該四公尺通道在一般正常情形下（未有火災或其他緊急事故情形下），僅供行人通行，至是否設置任何固定式或非固定之障礙以達該管制之目的，允由捷運工程單位就實際管理上之需要酌予考量辦理。惟無論設置何等障礙或物品，均不得影響一旦火災或緊急事故發生時消防救災車輛之通行」。足見本案細部計畫中規定系爭巷道維持原寬度保留供人行通行，並未廢止其供公眾通行之功能，又增設六公尺通道以代替疏解車流（另在附近亦規劃有八公尺計畫道路，見被告所提計畫道路圖，附本院卷證物袋），實為考量國家建設與地區交通、消防救災兩全之方案。至捷運局於設計時是否依該規定留設供消防車輛進出所須空間，是屬建築管理事宜，應屬另一事件，是該消防演練之假設狀況不實，所得結論自不得據以論斷有礙當地消防安全。原告指稱本案細部計畫廢止系爭四公尺巷道，恐造成公共危險云云，顯非事實。
四、綜上所述，被告所公告實施之本案細部計畫中，將系爭四米既有道路限制為「原則上作為人行步道，除緊急消防救災等情形，僅供行人通行」，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告起訴意旨，仍執陳詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。至於原告另主張本案細部計畫擬定捷運中和線頂溪站Ａ出入口位置及面積不當，違反行政法之比例原則與行政程序法第七條之規定云云，乃另一問題，溢出本件訴訟標的範圍，自無審究之必要，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十一年一月二十四日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官姜素娥
法官帥嘉寶法官林文舟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年一月二十八日
書記官林孟宗