裁判字號：最高行政法院98年判字第975號判決
裁判日期：民國98年08月27日
裁判案由：有關國防事務
最高行政法院判決
98年度判字第975號上訴人甲○○被上訴人國防部代表人 陳肇敏 訴訟代理人乙○○
丙○○上列當事人間有關國防事務事件，上訴人對於中華民國96年8月14日臺北高等行政法院96年度訴字第907號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、緣上訴人自陳其原係被上訴人所屬軍事情報局第五處金門工作站站長，於民國80年退伍後，在82年間奉派至大陸地區擔任營救被俘人員任務，於89年間遭中共逮捕拘禁，因向國防部軍事情報局（下稱軍情局）申請求償涉訟，遂於95年10月13日向國防部參謀本部申請解除其擔任營救大陸被俘人員任務相關案卷之機密等級，而後上訴人因不服該部於受理申請後逾期未為處理，95年12月14日向國防部提起訴願(期間軍事情報局曾以95年11月10日劍支字第0950006427號函通知上訴人否准其申請)，被上訴人訴願委員會受理中，被上訴人復以96年1月3日選道字第0960000159號函（下稱系爭公函）否准上訴人所請，被上訴人訴願審議委員會遂以應作為機關於訴願決定作成前已依職權為處分，故以訴願無理由駁回之。上訴人仍表不服，提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：按國防部組織法第6條規定，國防部參謀本部並非獨立之組織體，亦無單獨法定地位，屬於國防部機關內部單位，故國防部參謀本部並非行政機關，從而其下級軍情局亦非行政機關。是以，按行政訴訟法第26條、第27條規定，本案自應以其之直接上級機關（即國防部）為被告機關提起訴訟始為合法；又依國家機密保護法第5條、10條、28條、29條規定，上級機關有核定權責人員得依職權或依申請，就實際狀況適時註銷、解除機密或變更其等級，政府資訊公開法第19條前條更規定，限制公開或不予提供之政府資訊，因情事變更已無限制公開或拒絕提供之必要者，政府機關應受理申請提供。本案上訴人申請個人領據及機票應予解密，並未涉及目前情報來源和情報組織工作人員，因該單位已撤銷、人員早離退，且內容於80年香港警署政治部早已知悉係上訴人出面接洽律師並前往香港維多利亞監獄探視我國受羈押情報員，80年香港警署早將是項資料移交為中共所知悉，故其保密條件已完成並喪失限制為秘密屬性之必要，政府機關自不得就社會上已公開之資訊及人民持有之領據為掩飾違法行政作為而永久保密，是以上訴人申請本案解密文件乃為有理由；況被上訴人對於上訴人本件所申請之資料有無涉及國家安全情報來源，未依國家機密保護法施行細則第14條規定，於法定受理申請30日內送請「國防部外洩機密審議委員會」鑑定後始為准駁之決定，亦有違誤等語，為此，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求命被上訴人做成「原告墊支聘請律師收據」、「原告墊支機票乙紙」、「原告親筆收據」、「原告親筆簽署訪談費收據」、「原告親筆簽署訪談同意書」、「原告親筆陳述內容」解除機密之行政處分。
三、被上訴人則以：倘有涉及國家安全情報來源或管道之國家機密，為國家安全及利益考量，自應永久保密，而不適用國家機密保護法第11條及檔案法第22條有關保密期限，解密條件之規定，此觀國家機密保護法第12條甚明。本件上訴人申請解除擔任營救被俘任務相關案件檔案之機密，其內容乃載有我國派赴秘密地區從事特種情報工作人員相關之人事作為，涉及情報組織及有關情報人員與情報協助人員身分之資訊，如遭他國知悉將有利他國或減損我國情報蒐集，故屬國家機密保護法第4條第3款暨施行細則第7條第1款需永久保密之國家機密，且業經權責人員依國家機密保護法第12條規定核定保密期限為永久保密在案，他案臺北高等行政法院94年度訴字第1856號判決亦已論及，故被上訴人否准上訴人申請，於法無違等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人申請解除機密之文件，原係被上訴人所屬軍事情報局所核定，該文件之機密等級核定後，亦應由被上訴人所屬軍事情報局依職權或依申請解除之。然上訴人未以之為被告，即屬當事人不適格，按本院78年度判字第2320號判決意旨，因提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，故應認其訴為無理由而以判決駁回之。況依國家機密保護法第11條、第12條規定及檔案法第22條規定資訊若涉及國家安全情報來源或管道之國家機密，應永久保密，不適用國家機密保護法第11條及檔案法第22條有關保密期限、解密條件之規定。是以，為國家安全及利益計，是類資訊較其他非涉情報來源及管道者應受較嚴格之管制，不因時間經過或條件完成而喪失維護該資訊秘密屬性之必要，自不得無條件任由人民申請解除機密等級。本件依上訴人所言，其請求解除機密者，係有關於上訴人所稱「擔任被上訴人所屬軍事情報局第五處金門工作站站長，於82年間奉派至大陸地區，營救失事人員遭逮捕拘禁，迄至92年始獲釋返回臺灣」等情，縱然屬實，亦屬「涉及國家安全情報來源或管道之國家機密」文件，揆諸上開規定，自應永久保密，並不能解除機密。是以，上訴人為上開聲明事項之請求，於法律上亦顯無理由，應予駁回等語，資為論斷。
五、本院按：
㈠、按國家機密保護法第4條第3款規定：「國家機密等級區分如下：…三、機密適用於洩漏後足以使國家安全或利益遭受損害之事項。」、同法第7條第1項規定：「國家機密之核定權責如下：一、絕對機密由下列人員親自核定：（一）總統、行政院院長或經其授權之部會級首長。（二）戰時，編階中將以上各級部隊主官或主管及部長授權之相關人員。二、極機密由下列人員親自核定：（一）前款所列之人員或經其授權之主管人員。（二）立法院、司法院、考試院及監察院院長。（三）國家安全會議秘書長、國家安全局局長。（四）國防部部長、外交部部長、行政院大陸委員會主任委員或經其授權之主管人員。（五）戰時，編階少將以上各級部隊主官或主管及部長授權之相關人員。三、機密由下列人員親自核定：（一）前二款所列之人員或經其授權之主管人員。（二）中央各院之部會及同等級之行、處、局、署等機關首長。（三）駐外機關首長；無駐外機關首長者，經其上級機關授權之主管人員。（四）戰時，編階中校以上各級部隊主官或主管及部長授權之相關人員。」第10條第1項規定：「國家機密等級核定後，原核定機關或其上級機關有核定權責人員得依職權或依申請，就實際狀況適時註銷、解除機密或變更其等級，並通知有關機關。」；國家機密保護法施行細則第10條第2項規定：「本法第七條第一項第二款第一目、第四目及第三款第一目、第三目所定主管人員，為本機關所屬幕僚主管、機關首長及編階中將以上之部隊主管。」；又國防部國防機密資訊審認作業要點第肆點第2項規定：「…二、機密等級核定權責：為嚴謹國防機密資訊等級核定，避免浮濫、標準不一，依本法第七條及其施行細則第十條之規定，訂定國防機密資訊等級核定權責如下（如附表）：…（三）機密…⒉平時：依本法第七條第一項第一、二、三款規定，部長授權國防部所屬各單位簡任十一職等或編階少將以上主官（管）；『軍事機密』及『國防機密』之核定權責亦同。」上開國防部國防機密資訊審認作業要點係主管機關國防部基於職權，依據國家機密保護法及其施行細則等相關規定所訂定具有細節性之行政規則，為法律必要之補充，未對人民權利之行使增加法律所無之限制，亦未逾越母法之限度，自可加以適用。依據上開規定，國防機密之核定應由國防部長所授權之主管人員親自為之，而機密等級核定後，亦應由該核定權責人員依職權或依申請解除之；又所謂之主管人員，指本機關所屬幕僚主管、機關首長及編階中將以上之部隊主管。
㈡、本件上訴人於95年10月13日向被上訴人之下級機關國防部參謀本部提出申請書，主張依據國家機密保護法第10、28、29條及同法施行細則第34條規定，向軍事情報局之上級機關(有核定權責之人)申請解除系爭機密，有申請書附卷可查（原審卷第139頁）上訴人因未獲准許，乃循序提起本件訴訟，是徵諸前引該法第10條規定可見，上訴人係提起課予義務訴訟固屬無疑，惟本件應以何機關為請求之對象，換言之，在實體上，何機關為上訴人請求之有權決定機關，乃本件首要之爭點。上訴人於申請書主張其請求權基礎中，最主要者為國家機密保護法第10條，依該條規定，「國家機密等級核定後，原核定機關或其上級機關有核定權責人員得依職權或依申請，就實際狀況適時註銷、解除機密或變更其等級，並通知有關機關。」故國家機密之解除，原核定機關固為有權解除之機關，但核定機關之上級機關亦為有權解除機密機關，應可是認。是原審以軍事情報局為機密核定機關，上訴人未以軍事情報局為被告，即屬當事人不適格，並以之作為駁回上訴人請求之主要論據之一，即屬速斷。
㈢、又，上訴人係向國防部參謀本部提出申請，按國防部組織法第6條規定「國防部設參謀本部‧‧，其組織以法律定之。」。國防部參謀本部組織條例第1條亦規定「本條例依國防部組織法第6條規定制定之」同條例第5條規定「參謀本部為遂行軍隊指揮，得設特業機構、執行機構與支援機構及部隊；其組織以編組裝備表定之」而軍事情報即屬國防部參謀本部情報參謀次長室掌理之事項之一，情報參謀次長室並負責督導與管理軍事情報局（國防部參謀本部辦事細則第6條），則國防部參謀本部似為國防部之下級機關，軍事情報局似又為國防部參謀本部之下級機關，其涉及國防部參謀本部及軍事情報局是否為獨立機關？何機關為有權解除機密之機關？凡此均未經原審調查，亦無相關資料附卷可憑以認定，則原審以國防部為被請求機關（訴願機關亦為國防部）由實體上審認上訴人之請求為無理由，其判決亦有適用法規不當之違誤。
㈣、又「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正」、「撤銷訴訟。原告於訴狀誤列被告機關者，準用第1項規定」行政訴訟法第107條第1、2項定有明文。前述規定，於課予義務訴訟應類推適用之。原審審判長於言詞辯論時雖亦就被告適格問題對原告行使闡明權，惟依據筆錄記載，並未明確表明被告不適格並依前述規定定期命上訴人補正，復未諭知不補正之法律效果（駁回起訴），即逕以被告不適格駁回上訴人之起訴，尚有判決不適用法規之違法。
㈤、綜上所述，本件上訴為有理由，應將原判決廢棄，發回原審法院。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國98年8月27日
最高行政法院第七庭
審判長法官藍獻林
法官廖宏明法官張瓊文法官姜素娥法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國98年8月27日
書記官阮思瑩