裁判字號：最高行政法院96年判字第1367號判決
裁判日期：民國96年08月02日
裁判案由：俸給
最高行政法院判決
96年度判字第01367號上訴人甲○○被上訴人銓敘部代表人乙○○
送達代收人丙○○上列當事人間因俸給事件，上訴人對於中華民國94年12月27日臺北高等行政法院94年度訴字第746號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人係高雄縣六龜鄉戶政事務所一般民政職系戶籍員，前應民國（下同）91年特種考試臺灣省及福建省基層公務人員考試四等考試一般民政職系一般民政科考試及格，於91年8月19日任高雄縣六龜鄉戶政事務所委任第4職等至第5職等一般民政職系戶籍員，並經被上訴人核敘委任第3職等本俸1級280俸點。嗣上訴人申請依後備軍人轉任公職考試比敘條例（下稱「比敘條例」）施行細則第10條規定，以其曾任軍職中尉3年年資比敘及提敘至相當職等俸級，經被上訴人核敘委任第5職等本俸4級360俸點，並溯自00年0月00日生效，歷至92年考績晉敘委任第5職等本俸5級370俸點在案。嗣上訴人又向被上訴人申請採計其82年1月至85年12月曾任上尉軍職年資4年以提敘俸級，並溯自00年0月0日生效，遭被上訴人以93年9月8日部銓五字第0932372801號書函否准。上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：上訴人係比敘條例所稱後備軍人，於91年8月19日任現職。上訴人原僅申請採計其任軍職期間之中尉年資3年，提敘為委任第5職等本俸4級。嗣上訴人參加93年地方公務人員特考三等一般行政考試錄取，惟因家庭因素未能報到，是保留上尉年資已無實益，遂申請重行審定，擬提敘軍職上尉4年年資。被上訴人依93年1月16日施行之「軍職專長與公務人員職系認定對照表」（下稱認定對照表），上訴人之軍職專長與現職之性質並不相近，遂否准上訴人之申請。惟行政機關發布行政命令主要係為達成特定目的，且其施行多會造成權利義務的變更，是除法規明定之方式，尚須考量達成特定目的之需求及該法規影響之對象、範圍、程度等大小輕重，運用各種合宜手段通知人民，如透過大眾媒體或其他方式宣導，方符合比例原則、誠信原則及行政程序法第9條所稱行政機關就該管行政程序應於當事人有利及不利之情形一律注意之意旨。被上訴人主張於訂定系爭認定對照表時，已定有過渡期間，並曾函請中央地方各機關轉知所屬。惟被上訴人並未善盡告知責任，致各機關函轉公文時未能掌握重點。上訴人所隸屬之高雄縣政府承辦人員即因未能發現被上訴人函轉認定對照表之重要性，僅將該認定對照表公布於高雄縣政府公報，未直接發文通知所屬各機關，致高雄縣六龜鄉戶政事務所承辦人員不知法令變更，更不可能以傳閱、公告、提示等方式，使上訴人於舊法適用期間得知訊息，致上訴人未能於新舊法規過渡期間提出申請。是上訴人應屬有不可歸責於己事由，而得適用舊法規、重新審定、提敘軍職上尉4年年資。是原處分及復審決定均應撤銷，被上訴人並應採計上尉4年年資，另為審定等語。
三、被上訴人則以：上訴人於91年8月19日任高雄縣六龜鄉戶政事務所委任第4職等至第5職等一般民政職系戶籍員，經被上訴人審定合格實授，至92年考績晉敘委任第5職等本俸5級370俸點在案。嗣上訴人擬以其於82年1月至85年12月曾任陸軍飛指部軍職上尉4年年資申請提敘俸級4級。惟經向陸軍總司令部人事署查證，上訴人之軍職專長為：4D23-A「力士飛彈發射系統修護官」、4D23-A「力士飛彈修護官」及4D23「飛彈修護官」，依被上訴人與國防部會同訂定、並自93年1月16日實施之認定對照表規定，其軍職專長對照屬公務人員之機械工程職系，該職系與所任現職之一般民政職系非屬同職系職組，亦非屬得單向調任或相互調任之職系，是上訴人曾任軍職上尉年資與現職之性質難稱相近，依法不得依公務人員俸給法第17條等相關規定提敘俸級。次查認定對照表發布時，被上訴人已函請中央地方各機關人事機構查照並請轉知所屬，且刊載於92年11月15日出版之考試院公報第22卷第21期在案，上訴人所隸屬之高雄縣政府，亦已將認定對照表刊登公報轉知所屬機關人員，是本件各相關機關均已善盡合法發布或下達之責任。是本件上訴人自不得以其不知法令為由，請求採計提敘俸級等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件兩造爭點為：93年1月16日實施之軍職專長與公務人員職系認定對照表（下稱認定對照表），有無逾越法律之授權？該認定對照表之發布及下達是否合乎行政程序？按國家對人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾必要程度，憲法第23條定有明文。但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，此項意旨迭經司法院解釋在案。在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。又任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事，有客觀表現之行為，始受信賴保護。即在有關規定停止適用時，未有客觀上具體表現信賴之行為，即無主張信賴保護之餘地。（司法院大法官釋字第480號、第525號解釋意旨參照）。
本件經查：依被上訴人會同國防部於92年10月21日以部銓二字第0922285786號、睦睆字第0920008585號函之說明二略以：「查91年8月30日修正施行之公務人員俸給法第17條第1項規定：『公務人員曾任下列年資，如與現任職務職等相當、性質相近且服務成績優良者，得按年核計加級至其所銓敘審定職等之本俸最高級；如尚有積餘年資，且其年終（度）考績（成、核）合於或比照合於公務人員考績法第7條之規定，得按年核計給級至其所銓敘審定職等之年功俸最高級為止．．．三、依法令任官有案之軍職年資。．．．』復查同日施行之公務人員曾任公務年資採計提敘俸級認定辦法第5條規定：『公務人員曾任公務年資，其工作性質相近，依下列規定認定之：一、．．．必要時得由銓敘部會同國防部訂定對照表認定之。』被上訴人遂依上開規定，會同國防部訂定軍職專長與公務人員職系認定對照表，並報經考試院於92年9月4日第10屆第50次會議審議通過，定自93年1月16日實施。」等語，業已明確指出該「認定對照表」之法律授權依據。又法規之用語如涵義不確定或有多種可能的解釋，即所謂「不確定之法律概念」，將不確定概念適用於具體之事件時，行政機關得自由判斷之情形，謂之「判斷餘地」。是何謂「職務、職等相當、相近」、「工作性質相近」即屬不確定之法律概念，行政法院對於不確定法律概念，固非不得加予審查，但屬於行政機關之判斷餘地者，則應尊重其判斷。本件因國防部修訂頒布「國軍人員分類作業程序」，將已將原有軍職專長9個部門增加為14個部門，原有67個職類增列為89個職類，原有1,091個專長則修訂為2,622個專長，相對於公務人員之職系如何始謂相當、性質相近，為期公務人員曾任軍職年資於依公務人員俸給法第17條辦理提敘時，其曾任軍職專長與行政機關職務是否性質相近，有一認定之標準，而由被上訴人與國防部等主管機關本於法定職權，會同訂定適當、合法、合理之認定對照表，自非法所不許。是上訴人主張認定對照表違反法律授權原則，顯然無據。次查被上訴人於92年10月21日會同國防部發布認定對照表當時，已考量對於職系性質相近之認定方式，實較先前之「服務軍職專長年資得依公務人員俸給法施行細則第15條規定按年核計加級一覽表」認定方式，更加嚴謹。且為使各機關人事人員有充裕時間轉知所屬人員，並定有過渡期間（自93年1月16日起施行）。另法規命令及行政規則只要符合發布或下達之程序，以適當之方法令眾人廣為周知即屬合法有效，並未強行規定應清查並通知與該法規命令或行政規則有關之每一當事人；亦無當事人如未獲知該法規命令或行政規則，其權利義務即得不受拘束之規定。本件認定對照表發布時，業經被上訴人函請中央暨地方各機關人事機構查照並請轉知所屬，且已刊載於92年11月15日出版之考試院公報第22卷第21期，均已善盡合法發布或下達之責任。況上訴人於提敘中尉年資時原可併予提敘上尉年資，其因私人因素，選擇僅提敘中尉年資，有上訴人於91年12月2日書立之切結書可憑，足見上訴人對於應如何提敘之相關法令知之甚稔。其主張被上訴人違反誠信原則、比例原則、信賴保護原則，且因上訴人有不可歸責於己之原因，仍得提敘上尉年資云云，實乏依據。是原處分於法並無不合，復審決定予以維持亦稱妥適。上訴人訴請撤銷，並請求判令被上訴人採計上訴人上尉4年年資，另為審定，均無理由，併予駁回。資為其判斷之論據。
五、本院按：「行政規則應下達下級機關或屬官」「行政機關訂定前條第2項第2款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」為行政程序法第160條所明定。本件系爭認定對照表發布時，被上訴人已會同國防部於92年10月21日，以部銓二字第0922285786號、睦睆字第0920008585號函轉中央、地方各機關人事機構查照並請轉知所屬，且刊載於同年11月15日出版之考試院公報第22卷第21期，已善盡合法發布或下達之責任。又行政規則只要符合發布或下達之程序，以適當之方法令眾人廣為周知即屬合法有效，並未強行規定應清查並通知與該行政規則有關之每一當事人；亦無當事人如未獲知該行政規則，其權利義務即得不受拘束之規定。故不得以不知法令為由，或以不可歸責於己之原因，而主張其仍得適用舊法提敘上尉年資。是以上訴人以：上訴人服務之高雄縣六龜鄉戶政事務所雖有人事人員之編制，然該承辦人員本身尚不知有該認定對照表之修正，該承辦人自無從依法轉知上訴人乙節，加以爭執，自無足取。次查系爭認定對照表係為公務人員曾任軍職年資於依公務人員俸給法第17條規定辦理提敘俸級時，其曾任軍職專長與行政機關職務性質是否相近，有一認定標準，而由被上訴人依公務人員曾任公務年資採計提敘俸級認定辦法第5條規定，會同國防部訂定，法律性質為行政規則而非一般處分。從而上訴意旨猶以：本件認定對照表所涉之規範對象，係曾經辦理保留年資之特定、少數人員，被上訴人應參照行政程序法第7條、第8條所定比例原則及誠信原則，適用同法第92條第2項、第100條第2項有關一般處分之規範及通知方式辦理，不可僅以發布公報之方式為之，事實上被上訴人以往亦均有類似通知程序。被上訴人上開認定對照表既未依行政程序法第160條規定「有效下達」予下級機關及屬官，上訴人自不受其拘束。原判決對此均未予以審究，顯有違法，應予廢棄等語。作為上訴理由，顯係上訴人對法規之誤解。綜上；原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將復審決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年8月2日
第一庭審判長法官高啟燦
法官黃璽君法官廖宏明法官楊惠欽法官林樹埔以上正本證明與原本無異中華民國96年8月2日
書記官彭秀玲