裁判字號：最高行政法院89年判字第1192號判決
裁判日期：民國89年04月21日
裁判案由：退休補償金
行政法院判決八十九年度判字第一一九二號
原告乙○○
送達訴訟代理人甲○○被告丙○○右當事人間因退休補償金事件，原告不服考試院中華民國八十七年十二月二十一日八七考台訴決字第二四八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告係彰化縣警察局退休人員，前向彰化縣警察局請求補發公務人員退休金其他現金給與差額，經該局否准後，循序提起訴願、再訴願，經台灣省政府於民國八十七年一月九日以八七府訴一字第一四○七七六號再訴願決定：「原決定、原處分均撤銷，由原處分機關另為適法之處理。」嗣彰化縣警察局依據台灣省政府上開再訴願決定，將再訴願人之申請案移送被告處理，案經被告於八十七年一月二十二日以八七台特三字第一五八三四七三號書函答復彰化縣警察局確實無法同意照辦，彰化縣警察局乃於同年二月四日以彰警人字第六二八三七號函將被告復函轉知原告。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭駁回，遂提起本訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、依公務人員退休法而論：㈠查國家須制定法律，建立公務人員退休及養老制度，以利妥善安養照顧公務人員，及體恤公務人員之忠勞，並勵其為國效命之心，此乃憲法第八十三條之立法意旨。㈡原告為依公務人員退休法規定核准之退休警察人員，於七十八年十二月十六日退休，應適用民國六十八年一月二十四日所公布之公務人員退休法，首先敍明。次依公務人員退休法第六條規定：「退休金給與之方式，均按月俸額為計算基礎」、同法第八條規定：「本法所稱月俸額包括實領本俸及其他現金給與。前項其他現金給與之退休金應發數額，由考試院會同行政院定之」。惟公務人員退休法自六十八年修正迄今，考試、行政兩院迄未按照規定，訂定發給數額，自係放棄職守，無意訂定數額，故應予全額發給，並加發利息等補償金方是。㈢按公務人員退休法第八條第二項規定：「前項現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之」。查此一規定可否解釋為法律授權行政機關得為排除各種加給、俸給基數範圍外之依據，殊值商榷？果爾，何不於公務人員退休法第八條項下明定為月俸額僅指實領本俸，不包含「其他現金給與」，以杜爭議？立法機關既肯定月俸額包括其他現金給與於先，焉能解釋其授權行政機關可排除其他現金給與於後，而自陷矛盾。總之，本俸與其他現金給與無干，係兩種截然不同之法定待遇項目。㈣復按中央法規標準法第十八條但書之規定：「但舊法規有利於當事人且新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」及司法院釋字第四四七號之解釋意旨，依上開規定及解釋之意旨，足見原處分、訴願決定、再訴願決定等機關受理本件申請退休金其他現金給與事件，即應依六十八年一月二十四日所公布公務人員退休法第八條之規定處理本件申請案，方為適法。二、依警察人員管理條例而論：原告前擔任警察人員，奉公守法，為國奉獻終生。按警察人員法定任務具有公務人員、司法人員與軍人多種職責，國家特別立法，制頒警察人員管理條例規範之。依據警察人員管理條例第二十二條規定：「警察人員俸給分本俸、年功俸及加給均以月計」、同條例第二十七條規定：「警察人員之加給分勤務加給、技術加給、地域加給．．．」足證其待遇加給，均經按照所任工作之特殊性質，特別立法規定，勿庸置疑。無奈考試院於八十四年十月十七日以（八四）考台組二字○八一八八號令發布：「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，暨丙○○八四台中特二字0000000號函令規定以依各退休人員退休時之俸薪等級以八十五年公教人員相同俸薪等級之本俸或年功俸之百分之十五為補償金基數。經查，前揭行政命令均與公務人員退休法及警察人員管理條例之規定有所違背，自屬違法之行政命令，其規定應屬無效。國家自應依法全數發給。三、公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法應屬違法：㈠行政院及考試院將公務人員退休金其他現金給與及警察人員管理條例第二十七條列舉規定為法定待遇之各種加給排除在外，明顯剝奪退休警察人員應有之權利，於法不合。㈡公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法所定「發給標準」為無法源依據之行政命令，明顯牴觸上開法律並違反中央法規標準法第十一條規定：「．．．命令不得牴觸憲法與法律．．．」、同法第五條第一項第二款規定：「．．．二、關於人民權利義務者．．．應以法律定之」，及憲法第二十三條所示「法律保留」之立法意旨。四、又查，公務人員待遇有公務人員俸給法規範，是公務人員俸給法第三條明定：「公務人員之俸給，分本俸、年功俸及加給」，而同法第二條第一項第五款又謂：「加給，係指本俸、年功俸以外，因所任職種類、性質與服務地區之不同而另加之給與。」此與公務人員退休法第八條第一項後段所稱之「其他現金給與」脈絡相貫，「其他現金給與」即是本俸以外之各種加給，也是法定待遇，毫無疑義。惟現今考銓人事主管機關，強謂「其他現金給與」不等同於公務人員俸給法中所指之各項加給--專業補助費、地域津貼、技術津貼與警察特有之勤務津貼等，但考銓人事主管機關又說不出「其他現金給與」所指為何﹖內涵為何﹖且考試院會銜行政院所訂頒之「其他現金給與」補償金發給辦法又何所據﹖豈非自相矛盾。五、復查，司法院釋字第四四七號解釋：政務官退職酬勞金給與，參酌八十四年七月一日修正前之舊制公務人員退休法第八條第一項規定：本法所稱月俸額，除本俸或月俸外，亦包括「其他現金給與」在內，準此，政務官退職酬勞金，既援用一般公務人員退休法，補發「其他現金給與」，而一般公務人員請求補發「其他現金給與」部分，此乃當然之理，蓋立法目的相同，即符合一體適用原則，毋庸再行聲請大法官解釋。六、另查，司法院釋字第二四六號解釋乃係斟酌當時國家財力而解釋，如今，國家設有援外基金，顯見行有餘力，且如今時空已經轉移，豈可混為一談，而推卸責任。且查，公務人員退休法第十六條之一規定：「本法修正施行前，任職年資應領之退休金，依本法修正施行前，公務人員退休法（行為時之法律）。原規定之標準，由各級政府編列預算支應」。準此，本於從新從優原則，本件自應全額發給「其他現金給與」退休金，毋庸置疑。析前所言，即依司法院釋字第四四七號解釋：政務官退職酬勞金基準之「月俸額」亦應包括「其他現金給與」，而應發之數額「應依退職時法律所定計算之標準」。準此，政務官退職酬勞金既援用公務人員舊制退休法，發給「其他現金給與」，而我公務人員即原告訴請補發「其他現金給與」乃為理所當然，如率予排除，則有違反「平等原則」之憲法立法精神。至警察人員除適用公務人員退休法外，更應優先適用警察人員之特別法即警察人員管理條例二十二條、二十七條之規定，全額發給各項法定加給，以資適法。七、末查，考試院與行政院於八十四年十月十七日會同訂頒之「公務人員退休金其他現金給與補償金」發給辦法，未能界定補償金與「其他現金給與」之不同的項目、範圍；至補償金係以本俸為基礎，而本俸與「其他現金給與」係截然不同之兩個法定項目（公務人員退休法第六條及第八條有明文規定。）焉可混為一談。另至「發給數額」問題，立法院授權由考試、行政兩院會商定之。揆其立法意旨，兩院頂多定其數額多少而已，但絕未授權可以任意變更其項目及範圍，其理至明。而警察人員管理條例，係警察人員之特別法，警察人員之退休，固適用公務人員退休法，但本特別法優於普通法之原則，有關警察人員之退休俸額、加給，上開條例第二十二條、二十七條有明文規定，自應按照該條例補發各項加給，始為合法，如排除加給，則為違法。八、綜上所述，原告之申請補發退休金其他現金給與應有理由，是以依法請准補發退休金之全數其他現金給與（即警察專業補助費、勤務加給、主管加給及其他加給，此項現金給與每年均有調整），請將調整後之金額併入退休金計算發給之，以資適法。惟原處分機關未詳察，於八十六年六月三日以彰警人字第七四五一六號書函對原告之申請予以駁回，有欠允恰，一再訴願決定遞維持原處分，亦有未合。為此請將一再訴願決定及原處分均予撤銷。
被告答辯意旨略謂︰一、按六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定。再查公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而關於公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍極重視退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，被告復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定。二、次按司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院頒訂之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主官奬助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與」數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通後早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」被告及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將涉及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財主機關及退休人員研商合理之補償方案，嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及本部與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財主機關及省市政府數度會商獲致共識意見，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。行政院爰於八十四年七月三日以台八十四人政給字第二四四八八號函將上述有關公務人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由被告據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。三、另查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額，係授權考試院會同行政院訂定，是以該項其他現金給與並非等同於扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，已如前述。且上開規定已於八十二年一月二十日經總統明令修正公布公務人員退休法時業經刪除，並自八十四年七月一日施行，有關其他現金給與之退休金已無訂定發給之法源依據。準此，依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。因查警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定．．．」是以，同依上開公務人員退休法辦理退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金自亦應不包括各項加給。又立法院在審議上開公務人員退休法修正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，爰決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院乃據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，於法洵屬適當，並無違誤。請駁回原告之訴。
理由按六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況暨現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等項目。又公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而有關公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇之比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍甚重視退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂。然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，被告復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定，並非有關機關怠於職責。另按司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條規定第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法規據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後，早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」被告及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將涉及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財政主計機關及退休人員代表研商合理之補償方案。嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及被告與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財政主計機關及省市政府數度會商獲致共識意見，簽奉行政院核可，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。經行政院於八十四年七月三日以台八十四人政給二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由被告據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。本件原告係彰化縣警察局退休人員，於七十八年十二月十六日退休。其向被告申請補發退休金其他現金給與差額，經被告於八十七年一月二十二日以八七台特三字第一五八三四七三號書函答復確實無法同意照辦。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：原告退休當時之公務人員退休法第八條第一項明定「其他現金給與」為計發退休金之一部分，被告卻在上開法律修正前，逕以命令推翻當時有效之法律規定，該命令牴觸憲法及法律應為無效；被告以行政命令變更縮小立法院之附帶決議，擅自主張依「八十五年度公教人員相同薪俸等級或年功俸百分之十五為補發基數」，背棄政府誠信尊嚴。又警察人員工作時間日夜輪替，任務艱鉅，且升遷受限，但其位階核級卻較其他公務人員及公營事業員工降低一至二級，至其退休亦無法與營利事業退休人員將月領之主管津貼、職務津貼包括在內計算退休金，顯不公平。依照司法院釋字第四四七號解釋之意旨，政務官退職酬金之計算，以月俸額為計算標準；可知公務人員退休法所稱之月俸額，除本俸外尚包括其他現金給與部分。再被告擅自訂定補償金之計算標準，主張僅發給百分之十五，有欠公允，亦不合理。政府不惜違背法律原則，藉詞國家財政問題以不當命令剋扣法定退休金給與；被告更於七十年六月十二日單獨頒布「全國軍公教人員待遇支給辦法」第七條對工作津貼及軍職幹部服勤加給主管奬勵金不列入退休金，肇致千萬民怨。原告早期退休公務人員，卻遭政府以財政困難之不當理由剝奪依法律應享之權利，顯然罔顧誠信原則及平等原則云云。惟按原告退休時應適用之公務人員退休法（六十八年一月二十四日修正公布）第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額係授權考試院及行政院訂定，該項其他現金給與並非扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，且上開「其他現金給與」之退休金於八十二年一月二十日修正公布公務人員退休法時業已刪除（參見新法第六條、第六條之一），並自八十四年七月一日施行，有關「其他現金給與」之退休金已無訂定發給之法源依據。是依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。查警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定．．．」是同依上開公務人員退休法辦理退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金亦不包括各項加給。又立法院在審議上開公務人員退休法修正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，爰決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院乃據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，係斟酌國家財力，兼顧退休人員權益所訂定，與憲法、公務人員退休法、警察人員管理條例等規定及誠信原則，均不生牴觸。司法院釋字第四四七號解釋在釋示政務官退職酬勞之計算，原告並非政務官，自不得比附援用；與本件退休補償金之性質不同，難謂為有違平等原則，原告前揭主張，自不足採。原處分揆諸首揭規定及說明，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合。原告起訴論旨，難謂有理由，應予駁回。本件待證事實，均已明確，則其請求為言詞辯論，核非必要。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十九年四月二十一日
行政法院第五庭
審判長評事 廖政雄
評事 趙永康 評事 沈水元 評事 林清祥 評事 姜仁脩 右正本 證明與原本無異
法院書記官郭育玎中華民國八十九年四月二十五日