臺灣臺南地方法院94年度國字第4號民事判決

裁判字號：臺灣臺南地方法院94年國字第4號民事判決

裁判日期：民國95年08月23日

裁判案由：國家賠償

臺灣臺南地方法院民事判決94年度國字第4號原告甲○○被告台南縣政府法定代理人丙○○訴訟代理人丁○○上列當事人間請求國家賠償事件，經本院於民國95年8月9日言詞辯論終結，判決如下：
主文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序方面：
一、按依國家賠償法第2條第2項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關；依同法第3條第1項請求損害賠償者，以該公共設施之設置或管理機關為賠償義務機關；又依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第9條第1項、第2項、第10條第1項及第11條第1項前段分別定有明文。
二、經查：本件原告主張被告於民國92年間辦理「兵仔舍攔砂壩92年度第2期工程」施工，擅自在原告承租坐落於台南縣○○鄉○○段1988之179地號、地目旱、面積2243平方公尺之土地（下稱系爭土地）上施作工程，致原告受有損害，原告於94年1月31日以書面向被告提出國家賠償請求書，業經被告於同年4月21日以府行法字第0940025034號函覆拒絕賠償在案等情，已據提出前揭函附被告94年4月13日94法賠字第001號拒絕賠償理由書為憑，顯見原告已依國家賠償法踐行與賠償義務機關之協議先行程序。從而，原告對被告提起本件國家賠償之訴，程序上自屬合法，合先敘明。
乙、實體方面：
一、本件原告起訴主張：
㈠、坐落於台南縣○○鄉○○段1988之179地號、地目旱、面積2243平方公尺之土地（下稱系爭土地），係原告自74年間起即向訴外人財政部國有財產局台灣南區辦事處台南分處（下稱國有財產局）連續承租作為耕地使用，最近一次之換約係於92年8月4日簽訂86國耕租字第01086號國有耕地租賃契約書，租賃期間自93年1月1日起至102年12月31日止。詎被告之農業局水土保持課未經原告及訴外人國有財產局之同意，且在未依法定程序完成申請撥用之前，擅自在系爭土地上施作「兵仔舍攔砂壩92年度第2期工程」（下稱系爭工程），使用該土地施設蛇籠鐵絲網、土堤及排水溝，面積約0.1145公頃，造成原告無法使用該0.1145公頃土地部分之損失，侵害原告之權益，依國家賠償法第2條第2項前段及第3條第1項之規定，應負國家賠償責任。
㈡、原告在系爭土地上種植竹子，每分地每年約可收成新台幣（下同）10幾萬元之竹筍，原告減少種植之面積為2分2厘多，扣除人工成本，至少每年損失10萬元，10年之租約期間至少損失100萬元，原告於94年1月31日以書面提出國家賠償之請求，經被告以94年法賠字第001號拒絕賠償。惟查，被告拒絕賠償之理由並非有理，其理由如下：⒈出租人國有財產局會勘時，並未曾表明同意被告使用系爭土地，會勘只是了解實際狀況。⒉被告僅補償原告當時被毀損之地上物，並未完成法定撥用程序，原告亦未獲得終止租約依平均地權條例第77條、耕地三七五減租條例第17條第2項第3款應得之補償。
⒊為保護附近居民之公共安全，原告不反對施工，但應符合法定程序，依土地法第26條、國有財產法第38條及土地徵收條例之規定辦理，並依平均地權條例、耕地三七五減租條例補償承租人，詎被告未依法辦理，豈能謂其行政程序合法。爰依國家賠償法第2條第2項前段及第3條第1項之規定，提起本件訴訟等情。
㈢、聲明：⒈被告應給付原告100萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
⒊原告願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告則以：
㈠、台南縣龍崎鄉崎頂村兵仔舍地滑，因遭受連續豪雨發生大面積崩坍，危及附近居民財產安全，經行政院農業委員會89年8月14日（89）農林字第890138183號函核准撥款1,250萬元施作「兵仔舍地滑處理工程」。該工程完工後，因須加強週邊水土保持工程，以防止災害繼續發生，經行政院農業委員會勘查後，另以92年1月17日水保治第0000000000號函核准撥款250萬元施作系爭工程。被告為維護公共安全，依水土保持法第26條第1項、第2項規定，自得先行施工，再予補償，並不因先行施工而損害其權益。而系爭土地管理機關國有財產局於92年12月25日同意被告使用系爭土地，至於補償及撥用問題並非前提要件，原告尚不得據此認定被告損害其權益。又縱認原告主張有平均地權條例第77條、耕地三七五減租條例第17條規定之補償請求權存在，惟此應存在於原告與國有財產局之間，原告對被告並無任何請求權存在。況原告承租系爭土地種植麻竹林使用，主要用途為砍伐造紙，採筍僅為附帶收入，非以耕作為目的，並無耕地三七五減租條例第17條及平均地權條例第77條之適用。
㈡、原告並非系爭土地所有權人，自無國有財產法第38條、土地法第26條及土地徵收條例等規定程序之適用。原告主張請求權之法律依據為耕地三七五減租條例第17條及平均地權條例第77條，但請求賠償損失卻為因減少種植面積所減少之權益，即有前後不一之矛盾。又系爭工程施工減少其承租面積約
0.1145公頃，但其卻主張0.22公頃，顯有錯誤，且其空言主張每年因此損失10萬元，亦不足採等語，資為抗辯。
㈢、聲明：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造不爭執之事實：
㈠、原告自74年起向訴外人國有財產局承租坐落台南縣○○鄉○○段1988之179地號、地目旱、面積2243平方公尺之國有耕地（即系爭土地），最近一次換約之租賃期間自93年1月1日至102年12月31日，原告在系爭土地上種植麻竹筍。
㈡、行政院農業委員會於92年1月17日以水保治字第0000000000函檢送92年度治山防災計畫工程明細表，核准撥款250萬元施作「兵仔舍防砂壩2期工程」，並請被告儘速辦理測設、發包、施工，被告乃據此於系爭土地上施作系爭工程。又依該會95年6月1日農授水保字第0950127320號函文：上開工程係為加強山坡地治山防災水土保持工作，抑止土石災害，維護人民生命財產安全。
㈢、國有財產局95年5月29日臺財產南南二字第0950008759號函文略以：「‧‧二、本案國有土地因部分由貴府（被告）農業局水土保持課為「兵仔舍攔砂壩92年度第2期工程」施工使用，施設蛇龍鐵絲網、土堤及排水溝，本分處前與貴府於95年2月24日上午現場會勘結果，甲○○君承租訂有國有耕地租約之範圍，面積約0.1060公頃，‧‧」等語。
㈣、國有財產局於94年6月23日以臺財產南南二字第0940012640號函請被告速依國有財產法第38條規定，就系爭土地辦理撥用，但被告因需地機關之爭議（台南縣龍崎鄉公所及台南縣關廟鄉公所對於何鄉為系爭工程之需地機關有爭議），迄今尚未向國有財產局申請撥用。又依國有財產局95年7月6日臺財產南南二字第0950011569號函示：國有財產局未曾同意被告施工使用系爭土地。
㈤、行政院農業委員會農糧署95年5月18日農糧企字第0950127298號函文略以：依94年統計資料，台南縣竹筍種植每公頃平均產量為8,037公斤；92年至94年台灣地區麻竹筍每公斤批發市場價格分別為15.7元、19.7元、30.8元。
四、得心證之理由：
㈠、被告施作系爭工程有無依法定程序為之？系爭工程是否符合為保護公共安全，實施緊急水土保持之處理與維護，而由主管機關就地徵用土地之情形？⒈按行政上之損失補償者，係指國家為了公共利益之必要，依
法行使公權力，致特定人之權益受到特別犧牲，而對該等人所受之損失，加以補償之謂。而行政上之損失補償與國家賠償，雖均係國家行使公權力造成人民權益遭受損害，而對此損害加以賠償之制度，惟行政上之損失補償，其行使公權力造成人民權益損害之行為，係有法律之依據，故是一種適法之行為；然在國家賠償，其行使公權力侵害人民權益之行為，或沒有法律之授權依據，或違反法律之規定，或濫用權限，或怠於執行職務應作為而不作為等，因此其行為係屬不法（參照 廖義男 著，國家賠償法，第15至16頁，70年7月印行）。本件被告辯稱：台南縣龍崎鄉崎頂村兵仔舍地滑，因遭受連續豪雨發生大面積崩坍，危及附近居民財產安全，經行政院農業委員會89年8月14日（89）農林字第890138183號函核准撥款1,250萬元施作「兵仔舍地滑處理工程」。於該工程完工後，因須加強週邊水土保持工程，以防止災害繼續發生，又經行政院農業委員會以92年1月17日水保治第0000000000號函核准撥款250萬元施作系爭工程。被告為維護公共安全，依水土保持法第26條第1項、第2項規定，先行施工，再予補償，並無不法等語，惟經原告否認系爭工程施作地區有實施緊急水土保持之處理與維護之需要乙情，則依民事訴訟法第277條前段之規定，被告自應就其主張有利於己之事實，負舉證之責任。
⒉按各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣（
市）政府層請行政院核准撥用；需用土地人應俟補償地價及其他補償費發給完竣後，方得進入被徵收土地內工作。但水利事業，因公共安全急需先行使用者，不在此限；次按本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；水土保持之處理與維護：係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施；為辦理水土保持之處理與維護需用公有土地時，主管機關得辦理撥用；為保護公共安全，實施緊急水土保持之處理與維護，主管機關得就地徵用搶修所需之物料、人工、土地，並得拆除障礙物；前項徵用之物料、人工、土地及拆毀之物，主管機關應於事後酌給相當之補償。對於補償有異議時，得報請上級主管機關核定之；土地法第26條、第231條、水土保持法第2條、第3條第1款、第25條前段及第26條分別定有明文。又按有下列情形之一者，主管機關得為維護水土保持之需要，依本法第25條至第27條規定執行緊急處理；執行緊急處理時，主管機關應通知水土保持義務人，並於各該主管機關公告處公告之：一、土砂或渣物淤塞河床或水道。二、破壞地表或地下水源涵養。三、水、土壤或其他環境受污染。四、土地發生崩塌或土石流失。五、損害田地、房舍、道路、橋樑安全。六、有礙防洪、排水、灌溉、其他水資源保護或水利設施。七、違反特定水土保持區管制事項，有直接影響水土保持功能或目的之虞。八、其他有妨礙公共安全事項，水土保持法施行細則第35條第1項亦有明定。
揆諸前揭法令規範，有於法律構成要件之認知及具體事實是否符合該構成要件之認定時，以「不確定之法律概念」（如「緊急」）為其要件事實，惟因不確定之法律概念本身欠缺明確性、統一性，且此內涵未定之法律事實，尚須由法律規範適用者依社會通念上得探知認識之客觀倫理秩序、規範價值及公平正義原則，具體化其內涵而確定其法律概念之意義。是以行政機關之行政行為，倘須適用不確定法律概念之法規範時，應屬立法者賦與行政機關針對特定情況於具體價值判斷時，有相當彈性之衡量自由權限，以因應社會經濟發展及倫理道德價值觀念之變遷，俾實現維護公共利益之規範目的。申言之，行政機關於適用不確定之法律概念，應有相當程度之判斷餘地。惟若行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，如：⑴行政機關所為之判斷，係出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊；⑵行政機關之判斷，有違一般公認之價值判斷標準；⑶行政機關之判斷，違反法定之正當程序；⑷作成判斷之行政機關，其組織不合法且無判斷之權限；⑸行政機關之判斷，係出於與事物無關之考量，違反不當連結禁止原則；⑹行政機關之判斷，違反平等原則，法院始例外地加以審查。
⒊承上所述，被告為水土保持法之地方主管機關，其認系爭工
程有水土保持法第26條第1項規定為保護公共安全，實施緊急水土保持之處理與維護之需要，乃就地徵用系爭土地而施作系爭工程所為之判斷，是否屬於符合法律規範之適法行為？抑或有恣意濫用及其他違法情事而屬於不法行為？⑴經查：台南縣龍崎鄉崎頂村兵仔舍地區邊坡因連續豪雨而於
88年8月8、9日兩日發生大面積崩塌破壞，造成新市仔20號民宅及產業道路滑落破壞。嗣經訴外人台南縣龍崎鄉公所委託國立成功大學公共工程研究中心對龍崎鄉崎頂村兵仔舍地滑地地質調查結果，認本次地滑使滑動區土體破碎零散，滑動土塊將坡趾處之野溪完全堵塞，形成一個小堰塞水池。因此，該地滑區在整治時之重點應放在解決滑落崖、堰塞水池及邊坡整體之穩定等工作。而後續崩塌地整治規劃設計時，首應解決滑落崖及滑動土塊堵塞野溪問題，其次，綜合考慮邊坡之表面保護、地面及地下排水和穩定設計等問題後，選擇適當之邊坡穩定工程，並設置安全監測系統，以便進行長期安全監測，已據被告提出89年5月龍崎鄉崎頂村兵仔舍地滑地地質調查報告為憑（見該報告第1、25、27頁），且為原告所不爭執，足徵被告為整治台南縣龍崎鄉崎頂村兵仔舍地滑區崩塌問題，確有綜合考慮該地滑區邊坡之表面保護、地面及地下排水和穩定設計，並選擇適當之邊坡穩定工程，設置安全監測系統，俾進行長期安全監測之需要。則被告為此施作系爭工程，即與前揭水土保持法施行細則第35條第1項第5款、第6款所定情形無不合。
⑵次依證人乙○○證稱：「該工程第2期（指系爭工程）是我
設計監造，‧‧。第2期工程是作防沙壩及防沙壩下游的護岸，當時左岸緊鄰山坡，如果水勢大的話，會有沖刷問題，我們在上面做防沙壩，有蓄水的作用，以下的河川是做護岸，及擋土牆、土石籠。此工程是於93年完工。第1期是擋土牆，第2期是第1期的延續，是從第1期的下游部分做防沙壩，位置是一條河川，目的是防止河岸被沖刷與崩塌。在我們未施作之前，該處是河川左岸，是一個凹岸，應在雨季時曾經有河川沖刷現象，沖刷後下面會掏空，上面會因被沖刷而崩塌，崩塌會影響上面土方會流失，國土會破壞，所以要做水土保持，避免破壞」，「如果未施作這些工程，雨季來，河岸被沖刷崩塌，其影響面積就無法評估。有時影響到下游淤積，或水庫淤積，還有導致淤積及農作物損害，受影響的面積要看崩塌範圍大小，那附近都是山區沒有住戶」，「本件第2期工程性質是已經發生沖刷而緊急搶修的以及預防的，兩者都有。就本件沖刷的情形算嚴重，它的左側斜坡陡度已經傾7、80度，已有之前沖刷過的現象，繼續下去會造成掏空邊坡會塌下來」，「在水土保持觀念，是邊坡如下雨會造成沖刷，所以要做。有無緊急性部分是如崩塌就緊急。我認為就現場來看一定要作，以配合前面的工程，護岸不做會把農作物沖刷掉。‧‧我們所做2期工程施作擋土牆、護岸，主要是在預防山壁坡角的沖蝕。因為是由縣政府預算之固定經費來決定施作，事實上即使沒有很緊急，但縣政府有編列固定預算，為了預防沖刷是應該要作，雖不是災害搶修，但一定要作，以預防沖刷」，「施作工程功能目的是在防止沖刷，防沙壩是讓上面水淤積在壩的前面，阻攔上面的水及泥土不會滑落下來，固定坡角。龍潭是為灌溉或其他需要用到水的儲存，護岸是為防止沖刷。在陡峭的地方，為預防上面滑動，需要作護岸的工程工作。河岸沖刷處我有稍微向左移作工程施作」等語（見本院95年6月7日、95年6月21日言詞辯論筆錄），且有現場照片及系爭工程平面地形圖、平面圖、橫斷面圖、縱斷面圖在卷足佐，而行政院農業委員會亦以：系爭工程係為加強山坡地治山防災水土保持工作，抑止土石災害，維護人民生命財產安全等語，有該會95年6月1日農授水保字第0950127320號函附卷可稽，可認被告對於台南縣龍崎鄉崎頂村兵仔舍地滑區崩塌整治問題，以兵仔舍攔砂壩92年度第2期工程（即系爭工程）施作地區，有水土保持法第26條第1項所定為保護公共安全，實施緊急水土保持之處理與維護之需要，乃就地徵用搶修所需之土地，並拆除障礙物之具體價值判斷，尚難認有恣意濫用及其他違法情事，且與維護公共利益之規範目的相合。
⑶況審之行政院農業委員會於92年1月17日以水保治字第00000
00000函檢送92年度治山防災計畫工程明細表，核准撥款250萬元施作「兵仔舍防砂壩二期工程」，並請被告儘速辦理測設、發包（請儘速於92年3月底前完成上網發包）、施工，有該會上開函文附卷可按，而自水土保持法之中央主管機關行政院農業委員會發文要求地方主管機關即被告儘速辦理系爭工程之測設、發包（於92年3月底前完成上網發包）、施工之時效性觀之，益可徵被告為維護台南縣龍崎鄉崎頂村兵仔舍地滑區之長期安全及整治效果，所作成施作系爭工程，實施緊急水土保持之處理與維護，並就地徵用搶修所需之系爭土地，及拆除障礙物之判斷餘地，應屬於符合法律規範之適法行為。
㈡、被告對公有出租耕地尚未依法撥用前即予施作系爭工程，致原告無法使用承租之系爭耕地，是否符合國家賠償法第2條第2項前段及第3條第1項規定之要件？⒈按國家賠償法第2條第2項前段規定公務員執行職務行使公權
力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。茲析其要件為：⑴為公務員之行為；⑵須為執行職務行使公權力之行為；⑶須行為違法；⑷須行為人有故意或過失；⑸須侵害人民之自由或權利；⑹須違法行為與損害結果之間有相當因果關係。經查：國有財產局於94年6月23日以臺財產南南二字第0940012640號函請被告速依國有財產法第38條規定，就系爭土地辦理撥用，但被告因需地機關之爭議（台南縣龍崎鄉公所及台南縣關廟鄉公所對於何鄉為系爭工程之需地機關有爭議），迄今尚未向國有財產局申請撥用；及依國有財產局95年7月6日臺財產南南二字第0950011569號函示：國有財產局未曾同意被告施工使用系爭土地等情，雖足認被告對公有出租耕地尚未經國有財產局同意撥用前即逕予施作系爭工程，致原告受有無法使用承租之系爭土地、面積約0.1060公頃之損失屬實，有國有財產局上開函及95年5月29日臺財產南南二字第0950008759號函在卷可查。惟依上所述，被告係本於水土保持法第26條第1項之規定施作系爭工程，而被告對不確定法律概念之解釋及適用，並無濫用及其他違法情事，則被告之行為既未超出行政機關作成判斷餘地所能容許之範疇，自難認係違法行為而謂被告應負國家賠償責任。又被告雖未申請撥用公有出租耕地前即逕予施作系爭工程，且因需地機關之爭議，使原告迄今仍未領得補償金，惟此行政上之損失補償，原告應循行政程序謀求救濟，尚難僅憑原告未領得補償金乙節而遽謂被告應負國家賠償責任。從而，原告依國家賠償法第2條第2項前段規定，請求被告應負國家賠償責任，委非足採。
⒉次按公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體
或財產受損害者，國家應負損害賠償責任，此觀國家賠償法第3條第1項規定即明。而公有公共設施，係指國家或地方自治團體或其他公法人所有，供公共目的使用之有體物或其他物之設備而言。又所謂設置，係指公有公共設施於指定公用前之設立裝置行為；所謂管理，則指公有公共設施於指定公用後，為維持公共設施發揮預定之功能，及維持可供運作狀態之一切行為。至於所謂設置或管理有欠缺，則係指公有公共設施缺少通常應具備之性質或設備，而其欠缺係由於公有公共設施之設置或管理作用不完全所致。惟查：本件依原告前開主張，其係指稱被告未依法定程序率爾施作系爭工程，致其受有無法使用系爭土地之損害，並非謂被告施作系爭工程之公有公共設施缺少通常應具備之性質或設備，且其欠缺係由於公有公共設施之設置或管理作用不完全所致，顯與國家賠償法第3條第1項規定之要件有間。從而，原告據此請求被告應負國家賠償責任，亦非可採。
㈢、綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項前段及第3條第1項之規定，請求被告應給付原告100萬元，及自起訴狀繕本送達翌日即94年6月1日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，為無理由，應予駁回。
㈣、本件判決之基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經本院審酌後，認與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
㈤、原告既受敗訴判決，則其陳明願供擔保，聲請宣告假執行，即失所依附，應併予駁回。
五、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中華民國95年8月23日
民事第三庭法官張季芬以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀中華民國95年8月23日
書記官陳美萍