最高行政法院110年度上字第519號判決
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最高行政法院判決
110年度上字第519號
上訴人 羅志為
共同
訴訟代理人 吳弘鵬 律師
被上訴人內政部警政署
代表人 黃明昭
上列當事人間任用事件，上訴人對於中華民國110年5月20日臺北高等行政法院109年度訴字第1492號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件被上訴人代表人原為 陳家欽 ，嗣變更為黃明昭，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人分別係民國77年至82年間特種考試警察人員考試乙等考試〈考試類科：行政警察人員；相當於後來之警察三等特考，下稱警察乙等(三等)特考〉及格之現職警察人員，均經依內政部107年7月13日台內警字第1070872154號函頒實施「司法院釋字第760號案釋憲聲請人及99年以前三等（乙等）警察特考及格未具中央警察大學（下稱警大）學歷之現職人員訓練計畫」（下稱訓練計畫），參加警大警佐班第39期第4類訓練期滿成績及格並獲頒結業證書。上訴人乃共同以109年3月12日（被上訴人收文日：同年月13日）申請書致被上訴人請求將其等分派巡官或相當於第九序列職務。經被上訴人109年3月23日警署人字第1090066624號函（下稱原處分）復以，各警察機關經警大警佐班第4類訓練期滿結業，取得警正三階以上職務任用資格，須依訓練計畫第17點第2款規定依序候缺派補，另巡官缺額現已明顯不足，無法於畢(結)業時將完訓人員全數派任。上訴人不服，提起復審經決定駁回，遂向原審提起行政訴訟，聲明：1.復審決定及原處分均撤銷。2.被上訴人對於上訴人109年3月12日之申請案，應作成派任上訴人為巡官或相當於第九序列之職務之行政處分。經原審以原判決駁回上訴人之訴，上訴人遂提起上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
㈠77年至82年警察乙等(三等)特考應考須知並無任何明文規定及格後被上訴人即應派任巡官或等同序列職務。彼時警察人員管理條例第12條第1項第1款僅規定，相當於高等考試之警察特考及格者，取得警正四階任官資格（但得先以警佐一階任官），並未規定應派任為「巡官或相當於第九序列之職務」。公務人員考試法第1條、第2條前段、第3條第1項前段及第21條第1項前段亦未規定被上訴人無裁量空間而須任用上訴人為巡官或相當於第九序列職務的行政處分之作為義務。又警察人員人事條例第4條及其立法理由、第6條規定，警察人事係採官、職分立之制度，升官等考試或受訓及格之人員僅取得任官之資格，無當然取得被任用相當職務之權利。
㈡依警察人員人事條例第11條、同條例施行細則第4條第2項、警察教育條例第6條及警察人員進修及深造教育實施辦法（下稱進修深造辦法）第6條及附表規定，具警大進修教育警佐班第4類之參訓資格者，經該進修教育4個月以上，且成績及格者，僅係取得職務等階最高列警正三階以上警察官之任用資格。上訴人均依據訓練計畫，參加警大警佐班第39期第4類訓練期滿成績及格並獲頒結業證書，亦僅得依序候缺派補巡官等同序列職務，尚難認有得向被上訴人申請派任為巡官或相當於第九序列職務之公法上權利。
㈢被上訴人於司法院釋字第760號解釋（下稱760號解釋）公布後，依照訓練計畫，將上訴人安排至警大以警佐班第4類班期辦理調訓，且訓練期滿成績合格，已除去上訴人所遭受之不利差別待遇。上訴人通過99年以前警察乙等（三等）特考，考試任用程序均已完成，與106年以後應年度公務人員特種考試錄取，係依公務人員考試法等規定予以分配訓練，訓練期滿成績及格者依序分發任用不同。基於公務人員考試法等規定，對於應年度三等（一般）警察特考錄取人員須予分配訓練及分發任用，被上訴人控留必要職缺以應分發，而上訴人所受訓練係屬警察教育條例之進修教育，與前者所依據之法令並不相同，本質上有所差異，爰予不同方式之合理必要處理，尚無違反平等原則。且被上訴人對於警大學士班4年制學生係採計畫性招生，足額提列所需之三等警察特考名額，並控留必要職缺，以供渠等錄取三等警察特考後，依公務人員考試法等規定及被上訴人對於警察特考錄取人員之用人方式分發任用巡官等同序列職務，所衡酌之事由尚屬合理正當等語，駁回上訴人於原審之訴。
五、本院判斷：
㈠按公務人員之考試係為定公務人員之任用資格，此觀公務人員考試法第1條規定自明。行為時(即75年1月24日公布施行)之同法第2條規定：「（第1項）公務人員之考試，應本為事擇人，考用合一之旨，以公開競爭方式行之。（第2項）前項考試，應配合任用計畫辦理之」第3條規定：「（第1項）公務人員考試，分高等考試、普通考試二種。高等考試必要時，得按學歷分級舉行。(第2項)為適應特殊需要，得舉行特種考試，分甲、乙、丙、丁四等。」(84年1月13日修正刪除第3條第2項之「甲」字，90年12月26日就特種考試部分修正為：「為因應特殊性質機關之需要及照顧身心障礙者、原住民族之就業權益，得比照前項考試之等級舉行一、二、三、四、五等之特種考試……。」103年1月22日修正移列條次至第6條）；又行為時同法第21條規定：「(第1項)公務人員高等考試與普通考試及格者，按錄取類、科，接受訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，分發任用。(第2項)前項訓練辦法，由考試院會同關係院定之。(第3項)其他公務人員考試，如有必要，得照前兩項規定辦理。」75年5月2日訂定發布公務人員考試法施行細則第4條規定：「(第1項)本法第3條第1項所稱『高等考試必要時，得按學歷分級舉行。』指高等考試得分為一、二兩級舉行：具有碩士以上學位者，得應高等考試一級考試；具有本法第15條各款資格之一者，得應高等考試二級考試。(第2項)本法第3條第2項所稱『得舉行特種考試，分甲、乙、丙、丁四等。』其甲等為高於高等考試之考試，乙等為相當於高等考試之考試，丙等為相當於普通考試之考試，丁等為低於普通考試之考試。(第3項)特種考試性質特殊，非前項等別所能比照者，得不予比照。(第4項)各種特種考試規則另定之。」第11條規定：「舉行各種考試時，有關試務事項由考選部辦理；必要時考選部得委託有關機關辦理。」第21條規定：「本法第21條所稱『分發任用』，依左列各款程序之一為之：一、公務人員高等考試暨普通考試錄取人員，經訓練期滿成績及格者，由考選部函請銓敘部及行政院人事行政局依年度任用計畫分發任用。二、各種特種考試錄取人員，由考選部函請原申請舉辦考試機關分發任用；其需訓練或學習（實習）者，於訓練或學習（實習）期滿成績及格，始予分發任用。」第24條第1項規定：「考試及格者，由考試院發給考試及格證書，並登載公報。但依規定需接受訓練或學習（實習）者，應經訓練或學習（實習）期滿，成績及格，始予發給。」75年7月16日修正發布之特種考試警察人員考試規則第9條規定：「(第1項)本考試錄取人員，應受警察專業訓練期滿，方為完成考試程序。但曾受警察教育或警察訓練合格者，得免訓練。(第2項)前項訓練辦法另訂之。」(「特種考試警察人員考試規則」，後於90年1月5日修正名稱為「公務人員特種考試警察人員考試規則」；另93年9月3日訂定發布之「公務人員特種考試基層行政警察人員及基層消防警察人員考試規則」則遞經於99年9月21日修正名稱為「公務人員特種考試一般警察人員考試規則」)。
㈡又公務人員之任用，應本專才、專業、適才、適所之旨，初任與升調並重，為人與事之適切配合，為公務人員任用法第2條所規定。依75年4月21日修正公布同法第32條規定(後於91年1月29日修正公布為現行條文)，可知於不牴觸同法有關任用資格之規定外，警察人員之任用係另以法律定之。並因警察法第3條第1項規定，警察官制、官規、教育、服制、勤務制度及其他全國性警察法制，由中央立法並執行之，或交由省、縣執行之(嗣配合臺灣省政府功能業務與組織調整，於91年5月15日修正公布第1項刪除交由省執行之規定，並增列交由直轄市執行之規定)，遂有警察人員管理條例之制定(後於96年7月11日修正名稱為警察人員人事條例)。依行為時即65年1月17日制定公布警察人員管理條例第3條規定：「本條例所稱警察人員，指依本條例任官授階執行警察任務之人員。」第5條規定：「警察官等為警監、警正、警佐。各分一、二、三、四階，均以第一階為最高階。」第11條第1項規定：「警察官之任官資格如左：一、警察人員考試及格者。二、曾任警察官，經依法升等任用者。三、本條例施行前曾任警察官，依法銓敘合格者。」第12條規定：「(第1項)警察人員考試及格者，取得任官資格如左：一、高等考試或相當於高等考試之特種考試警察人員考試及格者，取得警正四階任官資格，但得先於警佐一階任官。……(第2項)前項警察人員任官資格考試，考試機關於警官學校、警察學校每屆畢業學生畢業考試後應即籌備舉行。」
㈢綜上規定，可知警察人員任官資格，係因警察人員考試而取得。其中應警察乙等(三等)特考考試錄取人員，應受警察專業學習或訓練期滿，方為完成考試程序，訓練乃法定考試之一環，訓練期滿成績及格，則係取得警正四階之任官資格(但得先於警佐一階任官)，依序分發任用，並未致用人機關毫無人事裁量空間。查，上訴人係參加77年至82年間警察乙等(三等)特考考試錄取並經訓練期滿成績及格，獲有考試及格證書，而依當時警察人員管理條例第12條第1項第1款規定取得警正四階任官資格，並分發任用，為原判決確定之事實，核與卷證資料相符，是依前揭規定，原判決認定上訴人之考試任用程序均已完成，並無違誤。
㈣次按65年1月17日制定公布警察人員管理條例第4條規定：「警察官、職分立，官受保障，職得調任，非依法不得免官或免職。」(警察人員人事條例第4條亦同)，同法第11條第2項規定：「警察官之任用，除具備前項各款資格之一外，警佐一階以上，應經警官學校畢業或訓練合格；警佐二階以下應經警察學校畢業或訓練合格。」嗣上開警察人員管理條例第11條第2項於86年5月21日修正公布為：「警察官之任用，除具備前項各款資格之一外，職務等階最高列警正三階以上，應經警察大學或警官學校畢業或訓練合格；職務等階最高列警正四階以下，應經警察大學、警官學校、警察專科學校或警察學校畢業或訓練合格。」(後於96年7月11日修正名稱為警察人員人事條例，而760號解釋所稱之系爭規定即解釋標的，則為96年7月11日修正公布即現行之警察人員人事條例第11條第2項，條文內容與警察人員管理條例第11條第2項規定相同)。按「警察人員人事條例第11條第2項未明確規定考試訓練機構，致實務上內政部警政署得將公務人員特種考試警察人員考試三等考試筆試錄取之未具警察教育體系學歷之人員，一律安排至臺灣警察專科學校受考試錄取人員訓練，以完足該考試程序，使100年之前上開考試及格之未具警察教育體系學歷人員無從取得職務等階最高列警正三階以上職務任用資格，致其等應考試服公職權遭受系統性之不利差別待遇，就此範圍內，與憲法第7條保障平等權之意旨不符。行政院應會同考試院，於本解釋公布之日起6個月內，基於本解釋意旨，採取適當措施，除去聲請人所遭受之不利差別待遇。」為760號解釋在案。而依其解釋理由書闡示：「聲請人 林慶昌 等13人（下稱聲請人一）為91至93年公務人員特種考試警察人員考試三等考試……聲請人 黃士峯 等4人（下稱聲請人二）為94、98及99年警察三等特考筆試錄取人員……查系爭規定就字面而言，仍允許非警大或警官學校畢業生有至警大或警官學校訓練合格後任用為巡官之機會，尚不能逕認構成非警大或警官學校畢業生之差別待遇。惟查系爭規定於65年1月17日制定公布時原為區別警官（原則上僅限於警大畢業生）與警員（原則上僅限於警專畢業生）之任用資格，自開放未具警察教育體系學歷之一般生（下稱一般生）報考警察三等特考後，並未配合修正…‥系爭規定雖未明白區分警大畢業生與一般生，然經多年實際適用，就100年之前警察三等特考及格者之職務任用及後續晉升而言，已形成對警大及警官學校之畢業生恆為有利，而對一般生恆為不利之規範效果。是系爭規定以有無經警大或警官學校畢業或訓練合格為區分標準，決定是否具有任用為職務等階最高列警正三階以上職務之資格，已構成對一般生之差別待遇，而須接受平等原則之檢驗。」「警察人員考試開放一般生報考後，針對同一考試之錄取人員，國家自應提供其得任用職務所需之訓練，完足考試程序，以取得相同之官等及職務任用資格，始符合憲法保障人民得以平等條件參與公共職務之意旨。」「100年之前警察三等特考及格之一般生依法既與警大或警官學校畢業生相同取得警正四階之任官資格，則兩者間之職務任用與陞遷機會即應相同。系爭規定雖以『訓練合格』作為警大或警官學校畢業學歷之替代手段，卻未明確規定考試訓練機構，致實務上警政署得將警察三等特考筆試錄取之一般生，一律安排至警專受考試錄取人員訓練，造成同批考試及格之一般生不僅於初派時即不得被任用為警正四階巡官，且後續陞遷須另經甄試與警大訓練合格始得晉升。」「警政署上開訓練處置，乃基於維持警察養成教育制度、警大容訓量有限，及巡官等職務缺額有限等三項考慮……按維持警察養成教育制度，設置警大及警專，乃為培育具備現代社會警察專業知識及技能之警察人員，惟警察專業知識及技能之取得，警大及警專畢業並非唯一管道，警大或警官學校訓練合格亦可作為任用職務等階最高列警正三階以上職務所需之資格，自不得排除前揭考試筆試錄取之一般生得經由警大完足訓練取得擔任巡官資格之機會。……至巡官等員額有限，只有部分考試及格人員得派任巡官，事所必然，無可厚非，惟本應從前揭考試及格人員中擇優任用，以貫徹公平競試、用人唯才之原則。」「行政院應會同考試院，於本解釋公布之日起6個月內，基於本解釋意旨，採取適當措施，除去聲請人一及二所遭受之不利差別待遇。例如安排聲請人一及二至警大完成必要之訓練，並於訓練及格後，取得任用為警正四階所有職務之資格。」準此，上開解釋乃係要求參加警察乙等(三等)特考筆試錄取並經訓練期滿成績及格而依警察人員人事條例第12條規定取得警正四階任官資格者，應受平等權之保障，使其等皆有取得職務等階最高列警正三階以上職務任用資格之機會，不得因未具警察教育體系學歷而受系統性之不利差別待遇。是以，安排警察乙等(三等)特考及格未具警大學歷之現職人員至警大完成必要之訓練，使之取得任用為職務等階最高列警正三階以上職務之「資格」，已屬除去因考試訓練機構訓練上之不利差別待遇，即符合760號解釋之意旨。
㈤又91年1月24日修正發布前(即65年7月15日訂定發布)之警察人員管理條例施行細則第4條第2項規定：「本條例第11條第2項所稱訓練合格，指依警察教育條例所定之業務訓練及各種講習合格，其期間不得少於4個月。」嗣於91年1月24日修正為：「本條例第11條第2項所稱訓練合格，指接受下列期間不少於4個月之教育或訓練，且成績及格者：一、警察教育條例所定之進修教育及深造教育。二、前項警察人員考試錄取人員之訓練。」(96年12月10日修正名稱為「警察人員人事條例施行細則」)。而警察大學得設警佐班、專業班等，辦理現職人員進修教育；得設警正班、警監班、研究班等，辦理現職人員深造教育；其實施辦法，由內政部定之，併為警察教育條例第6條所明定。且進修深造辦法第6條規定：「警察人員接受進修或深造教育，除專業班依實際需要遴選外，巡佐班、警佐班、警正班、警監班、研究班等班期應具備之資格條件，如附表。」該附表並規定警佐班第4類班期之資格條件：「一、具下列資格之一者：(一)司法院釋字第760號解釋聲請人，未具警正三階任用資格。(二)中華民國99年以前公務人員特種考試警察人員考試三等(乙等)考試及格，未經中央警察大學、中央警官學校畢業或訓練合格之現職人員，未具警正三階任用資格。……。」則內政部復依760號解釋意旨，函頒實施訓練計畫第1點規定：「依據(一)司法院107年1月26日釋字第760號解釋。(二)內政部107年2月7日、9日、21日及4月3日專案小組會議決議事項。」第2點規定：「訓練對象……(二)各警察、消防、海巡機關、中央警察大學……及臺灣警察專科學校之99年以前三等(乙等)警察特考及格未具警大學歷之現職人員，且尚未具警正三階任用資格者。」第4點規定：「調訓順序(一)分3階段調訓如下：⒈第1階段：760號釋憲聲請人未具警正三階職務任用資格者15人，於107年間完成『警察人員進修及深造教育實施辦法』修正後完成調訓。⒉第2階段：具有考試院98年8月17日98考台訴決字第143號訴願決定至警大受訓4個月(特別訓練班)之資格者，於108年列第1梯次調訓，如容訓量及經費許可，得併第1階段提早調訓。⒊第3階段：其餘人員，依考試年度、名次值於108年至110年分梯次調訓（每年4梯次），如容訓量及經費許可，得併前2階段提早調訓。(二)為保障屆齡退休人員之受訓權利，每年度各訓練梯次得視容訓空間情形酌以附加名額方式，安排當年度與次年屆齡退休者優先調訓。」第5點規定：「訓練性質依『警察人員人事條例施行細則』第4條第2項第1款規定為『警察教育條例』之進修教育。」第6點規定：「訓練內涵及重點以『警察人員進修及深造教育實施辦法』警佐班第4類班期方式訓練，訓練內涵如下：(一)警大教育訓練……(二)實務機關實習……。」第17點規定：「結業證書及派任順序(一)學員訓練期滿，經考核各項成績均合格者，由警大製發結業證書。(二)警察機關、警大現職人員參據本計畫第4點第1款之調訓順序並依個人通過三等(乙等)警察特考之年度、名次值、現職陞遷序列等順位編號造冊列管、公告，依序候缺派補巡官等同序列職務。……」綜上可知，具警大進修教育警佐班第4類之參訓資格經該進修教育成績及格者，僅係取得職務等階最高列警正三階以上警察官之任用資格。且上開訓練計畫已明定訓練依據、訓練對象、調訓順序、訓練性質及結業後之派任順序，則依上開訓練計畫接受訓練之警察人員，成績及格獲頒結業證書後，即得依上開規定依序候缺派補巡官等同序列職務。但並非使其得逕請求派任為職務等階最高列警正三階以上職務，亦即相關職務派任仍應由機關衡酌取才管道、用人計畫及適才適所考量，從考試及格人員中擇優任用。經查，上訴人並非760號解釋之釋憲聲請人，惟被上訴人於760號解釋公布後，已依上開訓練計畫，安排上訴人參加警大警佐班第39期第4類班期，訓練期滿成績合格，為原判決確定之事實。是原判決論明被上訴人既已安排上訴人接受完足訓練，而得依前述規定依序候缺派補巡官等同序列職務，核已符合上開解釋要求應採取之適當措施，已除去上訴人所遭受之不利差別待遇，難認上訴人依訓練計畫完訓後，即得請求逕派任為巡官或相當於第九序列職務，核其認事用法，並無違誤。
㈥又自100年起警察人員考試業已採取內外軌分流制，使警大及警專畢業生與一般生分別參加不同之考試，並各定有考試規則，其中關於一般生參加警察三等特考錄取人員，依公務人員特種考試一般警察人員考試規則第9條規定，均送至警大受訓及格以完成考試程序，並與警大畢業生相同，分發為「警正四階巡官」，此乃相關主管機關依據公務人員考試法等相關考試規定，改變對警察特考錄取人員之用人政策，自難與上訴人參加之100年以前之警察乙等(三等)特考考試者相提併論。且760號解釋係指應使100年之前一般生與警大畢業生參加警察乙等(三等)特考者，兩者間之職務任用與陞遷機會相同；非謂指100年之前參加警察乙等(三等)特考之一般生，應與100年以後參加警察三等特考筆試錄取並完成當年度所定之訓練及格者，兩者之職務任用應取至相同。上訴意旨主張被上訴人負有本於760號解釋意旨，除去上訴人與100年之後參加警察三等特考及格者之間職務派任差異不同之義務，故其主張被上訴人應逕派任其等為巡官或相當於第九序列之職務云云，亦無可採。
㈦再按760號解釋已指明「聲請人一主張91至93年之各該年公務人員特種考試警察人員考試錄取人員訓練計畫有違憲疑義。聲請人二主張警察人員人事條例第4條、考試院秘書長98年12月7日考壹組一字第0980009689號函及警察官職務等階表，亦均有違憲疑義。查上開訓練計畫係針對前揭考試筆試錄取之特定人所為之行政處分，上開函並非法令，均非屬得向本院聲請解釋之客體。」是以訓練計畫既為行政處分，而本件如前所述，上訴人並非760號解釋之釋憲聲請人，惟其等分別參加77年至82年間警察乙等(三等)特考筆試錄取，業依各該年度訓練計畫完成訓練成績及格，並於當時獲主管機關予以考試及格及分發任用之處分確定，即無未完成考試程序情事。上訴意旨猶以用人機關在上訴人所參加之各年度考試時，必定先有特定職務之職缺存在，而後才提報「實際需要任用職缺」數量供考選部決定正額錄取名額，再據以舉辦考試，是上訴人通過警察乙等(三等)特考考試當時應非無巡官可派，且得先以「低一官階」即警佐一階巡官任用(降官等而不降職務序列)，而非僅以警正四階警員任用(不降官等而降職務序列)，依此，上訴人即得依當時需用職缺任用，而其等當時所受之考試錄取人員訓練既係違法之訓練，故上訴人尚未完成公務人員考試法之考試任用程序，而是遲至現今方依訓練計畫至警大受訓，是以該訓練之性質即非進修教育，而為公務人員考試法等規定之「考試訓練」及「初任訓練」，用以補正完成上訴人應有之考試訓練，從而上訴人即應與警大畢業生相同，逕派任為巡官或相當於第九序列職務云云，尚非可採。
㈧警察官制與教育係中央立法並執行，警察人事官、職分立。被上訴人為妥適銜接現行警察教育制度，兼顧其他多元取才管道，警員人力之世代配置，並考量100年以前警察乙等(三等)特考及格經依訓練計畫訓練期滿及格者之派補等各方問題，控留必要職缺以應分發所為之人事規劃，核與760號解釋理由闡述「巡官等員額有限，只有部分考試及格人員得派任巡官，事所必然，無可厚非，惟本應從前揭考試及格人員中擇優任用，以貫徹公平競試、用人唯才之原則」旨趣並無違背，所衡酌之事由尚屬合理正當，難謂與平等原則相違。上訴意旨主張被上訴人如欲維持警力之精壯，應持續提高辦理警察特考四等特考及提高需用名額之方式，以增加基層警員人數，且於包含上訴人在內現有候缺派補人員全數派任前，始得再辦理警察三等特考，惟被上訴人至今未停辦警察三等特考，亦未停招警大4年制學士班，且被上訴人又將警大2年制技術系、警佐班第1、2、3類、研究所碩士班等人員，與上訴人所參加訓練之警佐班第4類作不同分類，擠壓上訴人職缺，而以派補上開人員之餘額相對提列一定比例職缺供上訴人等之警佐班第4類人員派補，其衡酌之取才及派補因素，有違平等原則，被上訴人未於上訴人依訓練計畫完成受訓後，直接派任上訴人為巡官或相當於第九序列職務，顯屬違法云云，亦無可採。
㈨綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤，上訴論旨以前詞及與判決理由無影響之論述，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 5 月 10 日
最高行政法院第四庭
審判長法官陳 國 成
法官 王 碧 芳
法官 蔡 紹 良
法官 蔡 如 琪
法官 簡 慧 娟
以上正本證明與原本無異
中 華 民 國 112 年 5 月 10 日
書記官 蕭 君 卉