裁判字號：臺北高等行政法院105年訴字第1586號判決
裁判日期：民國106年04月20日
裁判案由：民用航空法
臺北高等行政法院判決
105年度訴字第1586號106年4月6日辯論終結原告眾揚租賃股份有限公司代表人 陳彥仲 （董事長）訴訟代理人 許瑋麟 律師被告交通部民用航空局代表人 林國顯 （局長）訴訟代理人 楊芳婉 律師
黃于玶 律師 張雨新 律師上列當事人間民用航空法事件，原告不服交通部中華民國105年8月26日交訴字第1050019500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人遠東航空股份有限公司（下稱遠東航空公司）向被告函報原告所有之乙架MD-82型航空器（下稱系爭航空器）所有權移轉事宜，經被告以民國105年3月11日空運計字第1055004706號函（下稱105年3月11日函），請遠東航空公司轉知原告於申請系爭航空器所有權變更登記作業前，先清償所積欠之場站費用新台幣（下同）6,557,152元，同函並副知原告。嗣被告以105年3月31日站務業字第1055005978號函（下稱105年3月31日函）通知遠東航空公司更正場站費為6,555,212元。原告爰於105年4月28日以105揚字第001號函（下稱105年4月28日函），向被告表示遠東航空公司已重整完成，場站欠費已清償完畢云云，經被告以105年5月18日空運計字第1055009273號函（下稱系爭函）復原告略以：「二、查貴公司為旨揭航空器之所有人，積欠民用航空法第37條第1項規定之場站費用，依法有繳納義務，合先敘明。三、另依據公司法第311條第2項規定：『公司債權人對公司債務之保證人及其他共同債務人之權利，不因公司重整而受影響。』，爰有關旨揭航空器之場站欠費，不受遠東航空股份有限公司重整或重整完成之限制……。」原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起本件訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告以系爭函稱原告有繳納義務、請原告儘速清償等語，足
見系爭函顯非僅為法規之說明，被告有為認定原告是繳納義務人，與催告原告繳納系爭場站欠費之公法上行為，且實際上並以此行政處分為先決條件，要求原告於申請系爭航空器所有權變更登記作業前，先清償所積欠之場站費用，否則拒為同意辦理系爭航空器所有權變更登記作業，自生對原告課以一定之義務與負擔，造成原告不利益之法律效果，是為行政處分，且係屬不合法之行政處分，應予撤銷。訴願決定泛稱系爭函僅為觀念通知，非屬行政處分云云，逕為不受理之決定顯有誤會，尚非適法。
㈡觀諸民用航空法第8條第1項、第13條及第20條之1及其授權
制定「航空器登記規則」（下稱登記規則）第3條、第4條、第13條、第14條、第34條之規定與民用航空法第37條第1項規定及其授權制定「使用國營航空站助航設備及相關設施收費標準」（下稱收費標準）第1條、第2條、第12條、第15條之規定可知，被告不僅對於所有權登記與場站使用費收取二者基於迥然有異之規範管制目的，進而分別制定不同行政規定加以規範。且就規範文義觀之，民用航空法及收費標準相關規定就場站費用之繳納義務主體皆明確特定為「使用人」，概念上與航空器「所有權人」無涉，更與航空器買受人毫無關聯。於航空器所有權移轉之情形，航空器買受人依登記規則僅須齊備相關證明文件並繳納登記費，被告應辦理所有權登記，而無裁量權限。再按中央法規標準法第5條第2款、第6條規定，本件實際積欠系爭場站欠費者為使用人即遠東航空公司，而非航空器買賣契約之出賣人，被告所得請求場站費用之對象亦僅限於使用人，其於所有權移轉之情形要求原告必須先清償系爭場站欠費後始得辦理所有權登記，被告此種擴大解釋，有違法之嫌。
㈢另查遠東航空公司於98年4月30日經臺灣臺北地方法院（下
稱臺北地院），以98年度整抗字第1號裁定准予重整，復於99年5月31日以98年度整字第1號裁定認可遠東航空公司99年4月12日經第一次關係人會議續行(六)會議可決之重整計畫，該裁定並於99年12月22日確定，嗣經遠東航空公司依重整計畫積極進行重整後，業於104年10月16日經臺北地院裁定重整完成並確定在案。次查被告業於98年5月25日檢送「重整債權申報表」予遠東航空公司，經該公司重整監督人審核後收件編號為3104、重整債權性質為「無擔保重整債權」，依臺北地院確定裁定應依重整計畫第29頁「以3%償還，還款日為法院可決後分3年還款，當年度12月、及之後每年12月份為還款日、分年攤還，利息2.5%單利計算。」復查就遠東航空公司積欠被告之場站費用，臺北地院曾行文說明「欠款係發生於重整裁定前之重整債權，且已列為無擔保重整債權，應受認可重整計畫拘束，依重整程序行使權利。」此有臺北地院民事庭100年7月1日函可稽。是以就重整前業已成立，而為遠東航空公司所積欠之系爭場站欠費，除業經申報而應依照臺北地院之上開確定重整計畫予以清償外，其餘皆依公司法第311條第1項第1款後段之規定，於遠東航空公司完成重整後即歸於消滅，殆無疑義。從而為系爭場站欠費債權人之被告自應循公司法重整之規定向遠東航空公司行使權利，其藉執掌航空器登記業管業務之便，要求原告應先清償系爭場站欠費，遠東航空公司始得辦理系爭航空器所有權登記，顯與公司法重整之規定相違。
㈣末按行政法所謂「不當聯結禁止」原則，乃行政行為對人民
課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法。查航空器所有權登記與場站費用是否繳付係屬二事，是以遠東航空公司於向原告買受系爭航空器時，依登記規則之規定僅須備齊法定相關證明文件向被告提出申請並繳納相關登記費，被告即應辦理系爭航空器所有權登記。今被告稱系爭航空器出賣人與買受人應先清償系爭場站欠費後，始准辦理系爭航空器所有權登記，於法洵屬無據。被告稱系爭航空器所有權人與買受人為場站費用之共同債務人云云，更屬無稽。被告要求申請辦理系爭航空器所有權變更登記前，原告應先清償系爭場站欠費，顯然有悖「不當聯結禁止」原則，實屬違法之行政行為，殊不足採等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠按行政機關所為單純的事實之敘述（或事實通知）或理由之
說明，既不因該項敘述、通知或說明而生法律效果，自非行政處分。如對於非屬行政處分之行政機關其他措施提起撤銷訴訟，其起訴即不合法，最高行政法院101年裁字第1615號裁定意旨參照。查被告向各個使用航空站、飛行場、助航設備及相關設施者收取場站費用權利之發生，因航空器進入航空站並利用該航空站及相關設施設備之事實行為，乃發生公物利用之權利義務關係，因而負有給付金錢之繳費義務，該法律關係既非依系爭函而發生，且被告以系爭函重申被告105年3月11日函意旨，告知原告相關民用航空法及公司法相關規定，系爭函不因此發生公法上法律效果，自非行政處分，原告對之行政爭訟，並不合法。
㈡縱系爭函為行政處分，惟按1944年國際民用航空公約（CONV
ENTIONONINTERNATIONALCIVILAVIATION）第15條所示，各國對航空器收取使用機場及航行設施費用，即是針對航空器本身的「物」收取費用，至航空器所有人或使用人為何，本非所問。若僅「使用人」才是納費義務人，則現行民用航空法第37條第1項之納費主體應規定為「使用人使用航空站、飛行場、助航設備及相關設施…」，惟現行法並非如此規定。且依我國民用航空法在42年間立法時，也參照上開國際民用航空公約內容，在當時明定於第47條，嗣後，在87年修正為第37條第1項，然依修法過程資料，可知僅是條次變更並作文字修正，該條第1項之立法體例並延續至今。足見有關使用場站相關設施設備係針對航空器之本身，不論係航空器所有權人抑或使用人，均屬民用航空法第37條第1項所定費用之應納義務人，不容原告以詞害義，主張其為航空器所有人，並非「使用人」而不負交納場站費用義務。
㈢又原告雖稱依收費標準第2條、第12條及第15條規定謂場站
費用交納主體僅為使用人云云。惟上開收費標準第12條僅是場站費用繳費便於催繳之行政通知事項規定，俾利行政人員開單交費而已，並非謂航空器所有權人無納費義務，原告謂被告擴大解釋民用航空法第37條規定，乃有誤解。尤其，原告為系爭航空器所有人，其對於航空站、飛行場、助航設備及相關設施有間接利益存在，較一般人更有緊密關係存在，本不以原告現實使用場站設備為必要，且原告所應繳納之場站費用納入民航事業作業基金，並用於場站及助航設施建設、改良支出之用，原告所有之航空器既有使用場站設備之事實，原告自不能以其非使用人來推卸責任。
㈣再者遠東航空公司雖經臺北地院裁定重整，惟依公司法第31
1條第2項規定，被告除將系爭航空器積欠之場站費用申報重整債權外，另對共同債務人即航空器所有權人請求清償該等費用（最高法院79年台上字第1301號判例、最高法院84年台上字第2429號判決參照），不受重整程序或重整完成之限制，原告稱系爭場站欠費於遠東航空公司重整即歸於消滅，便無可採。
㈤末查遠東航空公司於104年11月9日依民用航空運輸業管理規
則第11條規定，申辦系爭航空器轉讓及塗銷租賃權暨所有權變更登記事宜，經被告105年3月11日號函遠東航空公司，該公司並無認為不妥而提出訴願，原告既非申請人遠東航空公司，於本訴主張被告於受理遠東航空公司申請時即應同意辦理航空器所有權登記之說，乃是代遠東航空公司主張權利，自無理由。又按管理規則第11條第1項第4款規定之財務計畫，包括付款方式、資金來源及營運收支等，乃是例示事項，即基此系爭航空器所生債權債務關係，被告仍得審酌有無欠費事宜，原告誤會遠東航空公司一提出申請，被告即應予辦理移轉所有權登記，更屬誤會。此從遠東航空公司財務計畫
1.1.2亦可明瞭。再者，財務計畫1.1.4所載本公司同意負擔積欠場站費及其他行政登記費用等字句，足以顯示原告亦明瞭本身有場站費用之納費義務，惟與遠東航空公司協議約定由遠東航空公司負擔，此等協議內容，並不當然拘束被告，附此陳明等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭航空器所有權登記證書（本院卷第56頁）、遠東航空公司104年11月9日企字第1040988號函暨所附財務計畫各乙份（本院卷第57頁）、被告105年3月11日空運計字第1055004706號函（本院卷第25頁，下稱105年3月11日函）、被告105年3月31日站務業字第1055005978號函（本院卷第26頁）、系爭函（本院卷第24頁）及訴願決定書（本院卷第20頁）等影本，在卷可稽，堪予認定。又本院闡明「原告提起本件訴訟之目的為何？」「是否包括請求被告作成移轉系爭航空器所有權之處分？」，原告陳述：「……僅係請求鈞院撤銷被告105年5月18日函（即系爭函），不涉及所有權移轉問題。」等語（本院卷第80頁筆錄）。故本件爭點在於：系爭函是否為行政處分？原告是否為系爭場站使用費之繳納義務人？
五、本院之判斷：㈠系爭函是否為行政處分？
1.按行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」次按民用航空法第37條第1項規定：「使用航空站、飛行場、助航設備及相關設施，應依規定繳納使用費、服務費或噪音補償金；使用國營航空站、助航設備及相關設施之收費標準，由交通部定之。非屬國營之航空站、飛行場之收費費率，由經營人擬訂，報請民航局核轉交通部核定；變更時，亦同。」使用國營航空站助航設備及相關設施收費標準第1條規定：「本標準依民用航空法第三十七條第一項規定訂定之。」第2條規定：「使用國營航空站、助航設備及相關設施者，應依本標準繳納場站使用費、助航設備服務費或噪音補償金。」「使用國營航空站、助航設備及相關設施者，應依本標準繳納場站使用費、助航設備服務費或噪音補償金。」第12條：「本標準應收取之各項費用，由民用航空局填具繳款書，連同費用明細表通知『使用人』，『使用人』應依繳款書所規定之期限內繳納。前項作業得由民用航空局委託航空站經營人辦理。」第15條「使用國營航空站、助航設備及相關設施所收取之費用及費率，依附表之規定。」準此，使用人基於使用航空站、飛機場、助航設備及相關設施（營造物用公物）之事實行為，而發生公法上使用費繳納義務，應依上揭收費標準第15條之附表繳納場站使用費，包含降落費、夜航費、停留費、留滯費等，由被告依照入境飛航性質、航空器最大起飛重量及相關減半或免收標準，計算其實際收費標準，核定計算後之費用，通知使用人（繳納義務人）繳納。依上開規定，此一通知當屬行政處分無疑。
2.查原告以105年4月28日105揚字第001號函（見本院卷第28頁原證4），向被告表示其並非繳納義務人，經被告以系爭函（見本院卷第24頁原證1）復，該函說明二略以：「二、查貴公司為旨揭航空器之所有人，積欠民用航空法第37條第1項規定之場站費用，依法有繳納義務，合先敘明。三、……爰有關旨揭航空器之場站欠費，不受遠東航空公司重整或重整完成之限制，仍請貴公司儘速清償。」等語，可見系爭函非僅係單純說明應如何適用法令，被告基於其法定職權，適用法令於具體個案事實，認原告為所有人而為場站費用之繳納義務人，請原告儘速清償，對原告產生確認其為繳納義務人之規制作用；雖被告辯稱系爭函係重申其105年3月11日函（本院卷第25頁）意旨云云，揆諸105年3月11日函之主旨，係就訴外人遠東航空公司函報系爭航空器移轉案表示意見，請遠東航空公司轉告原告於申請系爭航空器所有權變更登記前，先清償積欠之場站費用，其在於告知原告（即系爭航空器之所有權人）先清償積欠之場站費用，始能辦理所有權變更，若未先清償則不能辦理變更手續，尚未認原告係繳納義務人命由原告繳納，此觀被告105年3月31日函通知遠東航空公司繳納而非原告自明，故被告辯稱系爭函非行政處分，自無可取。綜上，系爭函為行政處分。
㈡原告是否為系爭場站使用費之繳納義務人？
1.按民用航空法第37條第1項規定：「使用航空站、飛行場、助航設備及相關設施，應依規定繳納使用費……」準此，使用場站設備及相關設施之人應依規定繳納使用費，其文義至為明確，至於使用人係所有權人或承租人或其他身分，要非所問；依收費標準第15條附表所示場站設備及相關設施收費項目，場站使用費包含場站使用降落費、夜航費、停留費、留滯費、候機室設備服務費、地勤場地設備使用費，空橋或接駁車使用費、輸油設備使用費等，助航設備服務費係指過境航路服務費、航空通信費、飛航服務費、噪音補償金等，有收費標準第15條附表在卷可憑。查原告將系爭航空器出租與遠東航空公司，為兩造所不爭執；所稱租賃，謂當事人約定，一方以物租與他方使用、收益，他方支付租金之契約（民法第421條參照），故遠東航空公司基於租賃關係占有使用系爭航空器，其系爭航空器之使用人，堪予認定；遠東航空公司租用系爭航空器使用，其為使用航空站、飛行場、助航設備及相關設施之人，應依民用航空法第37條第1項規定繳納使用費、服務費或噪音補償金，堪以認定。原告雖為系爭航空器所有人，但揆諸上開費用項目均因使用場站設備及相關設施所生，原告沒有使用航空站、飛行場、助航設備及相關設施之事實，自非民用航空法第37條第1項規定應繳納使用費之人。且被告稱遠東航空公司積欠場站使用費計6,555,212元（本院卷第27頁），惟未提出使用細目，原告對此亦有爭議（本院卷第82頁筆錄），故上開金額是否確屬場站設備及設施使用費及金額無誤，亦有疑義。從而被告認原告應依民用航空法第37條第1項規定繳納系爭場站費用，核與前揭規定不符，系爭函（行政處分）即有違誤。
2.雖被告辯稱依1944年國際民用航空公約(CONVENTIONONINTERNATIONALCIVILAVIATION)第15條明文：「AnychargesthatmaybeimposedorpermittedtobeimposedbyacontractingStatefortheuseofsuchairportsand
airnavigationfacilitiesbytheaircraftofanyoth
ercontractingState…」（中譯：締約國得向航空器使用此種機場及航行設施徵收或准許徵收的任何費用之明文，見本院卷第60頁被證3號）。準此，原告主張以使用人為繳納義務人，為不可採云云。經揆諸上開國際民用航空公約內容，係闡示航空器使用場站設備及相關設施得向使用者收取費用，顯未指明所有權人當然為繳納義務人，且本件原告並非使用場站設備及相關設施之使用人，被告辯稱依上開國際民用航空公約條文，原告為繳納義務人，自無可取。
3.被告又辯稱：依公司法第311條第2項規定：「公司債權人對公司債務之保證人及其他共同債務人之權利，不因公司重整而受影響。」故被告除將系爭航空器積欠之場站費用申報重整債權外，另對共同債務人即航空器所有權人請求清償該等費用，不受重整程序或重整完成之限制云云。惟查原告顯非遠東航空公司系爭場站費用之保證人，被告又未說明原告究基於何法律關係為系爭場站費用之債務人，而與遠東航空公司為共同債務人，被告辯稱原告為共同債務人乙節，亦不可採。
4.被告再辯稱依據被證2號背面財務計畫1.1.4（本院卷第58頁）之記載，足以顯示原告明瞭其有場站費用之繳費義務云云。查該遠東航空公司之財務計畫如下：「1.租資金來源及償還借貸款情形1.1與所有權人眾揚租賃公司達成『讓渡增補約定書』協議，雙方同意下列轉讓條件：……1.1.4本公司同意負擔航空登記行政規費、場站欠費及本航空器於本協議簽署前或簽署後所發生之其他費用與所有稅捐。」可見1.1.4所指「本公司」係遠東航空公司；原告並主張依上開財務計畫1.2.2（本院卷第58頁）記載「該機欠款已清償」可知積欠場站費用是不存在的，被告顯然有所誤解等語，綜上被告辯稱依上開財務計畫之記載，原告知悉其有場站費用之繳費義務，不足採信。
六、綜上所述，被告以原處分通知原告繳納系爭場站費用，即有違誤，訴願決定未予糾正，作成不受理之決定，亦有未洽。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又本件為判決基礎之事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及提出之證據，均核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年4月20日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官黃本仁
法官闕銘富法官林妙黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年4月20日
書記官劉育伶