裁判字號：高雄高等行政法院99年訴字第357號判決
裁判日期：民國100年07月07日
裁判案由：獎勵金
高雄高等行政法院判決
99年度訴字第357號100年6月23日辯論終結原告 高澤仁 訴訟代理人 邱基峻 律師
張宗琦 律師被告高雄市路竹區衛生所代表人 徐立昇 主任訴訟代理人 劉金月
吳心慈 許榮麟 上列當事人間獎勵金事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國99年4月20日99公審決字第0106號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：本件被告原為高雄縣路竹鄉衛生所，於民國99年12月25日高雄市與高雄縣合併改制為新直轄市「高雄市0000000路竹鄉衛生所之業務已由改制後之高雄市路竹區衛生所承受，茲由改制後之高雄市路竹區衛生所及代表人徐立昇於本件訴訟繫屬中聲明承受訴訟，應予准許。
貳、實體事項：
一、事實概要︰緣原告現為退休人員，原任被告師㈡級醫師兼主任。經被告以98年7月2日路衛字第0980001836號函，檢附其重新核算92年2月至97年8月獎勵金分配表予相關人員(原告部分總計核發新台幣《下同》3,859,895元)，原告對分配之結果不服，提起申訴。經被告改依復審程序答辯，原告亦補正復審書及提出補充理由，嗣遭復審決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)依行政院頒訂縣（市）立慢性病防治所、鄉（鎮、市、區）衛生所人員獎勵金發給要點(99年11月4日更名為「地方機關慢性病防治所與衛生所及健康服務中心人員獎勵金發給要點」，下稱行政院獎勵金發給要點)第3點及行為時高雄縣政府衛生局所屬縣立慢性病防治所及各鄉（鎮、市）衛生所人員獎勵金發給規定(下稱高雄縣獎勵金發給規定)第2點之規定，足認行政院衛生署(下稱衛生署)及高雄縣政府衛生局(即現在之高雄市政府衛生局)就獎勵金之分配已授權各衛生所有相當之自主決定權，獎勵金之分配並非僵化不可變更之強制規定，各衛生所自非不可自行訂定相關之獎勵金分配辦法，亦即衛生所具有相關規範制定權源，此觀高雄縣獎勵金發給規定第5點第2項第5款規定獎勵金之支給標準之3項績效指標均只有最高點數之限制，並無最低點數之規定，亦可證明衛生所具有相當之立法裁量空間；因此，原告任職被告期間，被告於92年4月26日訂定溯及91年9月1日實施之行為時高雄縣路竹鄉衛生所人員獎勵金發給要點(下稱路竹鄉衛生所獎勵金發給要點)，自屬適法，其據以分配衛生所人員之獎勵金，亦屬合法。原處分未察上情，亦未具理由說明，逕為重新核算原告92年2月至97年8月之獎勵金分配，即屬違法。
(二)依路竹鄉衛生所獎勵金發給要點第1點規定，其係參照行政院獎勵金發給要點及高雄縣獎勵金發給規定，就績效評核原則、績效指標及個人工作績效評估標準規定獎勵金之分配點數，以客觀、量化之具體績效指標，評估個人之貢獻程度分配獎勵金，並依同要點第5點規定成立獎勵金之績效評估委員會。核其內容並未牴觸強行規定，亦未違反行政院獎勵金發給要點及高雄縣獎勵金發給規定。同要點第7點規定之獎勵金點數之點數分配，亦經92年1月15日所務會議決議，事前客觀討論就工作負擔內容設定點值，有如依行政程序法第159條第2項第2款規定事前訂定「裁量基準」一般，尚不違反公平原則，並為法制實務所肯認。況且獎勵金實際分配點數並非固定不變，定時召開之績效評估委員會亦會依實際狀況予以調整。又因人力不足而約聘批價及打針人員各1人，依同要點第7點第2款規定其費用由非醫師人員之獎勵金部分支付，亦經 同仁 討論決議通過，符合民主原則，均非原告1人單獨之決定。非實際參與被告工作之衛生局，於事隔多年後以上級機關之權力，嗣後要求被告重新核算原告92年2月至97年8月之獎勵金分配，並要求重新分配獎勵金，基於相同法理，實難想像會比先前參與其事之人員所做之評估更為公正客觀？故原處分之作成自違作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議之公正客觀基本原則（司法院釋字第491號解釋參照）。
(三)按行政處分應記載主旨、事實、理由及其法令依據。行政程序法第96條第1項第2款定有明文，此即闡明行政機關有調查、舉證、理由說明及記載之義務，始符行政正當法律程序。次按，基於法秩序安定，行政處分原則上雖受有效推定；惟基於人權保障，及法治國依法行政乃是針對政府機關的要求，故行政處分並不受合法推定。因而，於公權力行使之合法性受人民質疑時，應由機關就行政處分之合法性負舉證責任，行政訴訟法第125條、第133條等明文規定行政法院於撤銷訴訟，應職權調查事實及證據，即在確保國家行政權之合法行使，以保障人民權益。亦即行政處分之合法性應由被告負舉證責任，包括處分金額之計算如何得出及其依據之事實及法規，如其無法盡舉證責任證明處分之合法性，法院即應為有利於原告之判決（最高行政法院98年度判字第46號判決參照）。惟查，原處分書內容中並未記載作為系爭處分之事實、條文依據及理由構成等行政處分之合法性基礎事項；亦即原處分未對92年2月至97年8月已核算分配確定之獎勵金，有如何之違法？何以須重為新處分之理由交待說明；縱有提到係依據高雄縣獎勵金發給規定辦理，但未引據相關法條條款規定，仍不足以作為依據及理由之說明。再就原處分之事實觀察，相關之基礎數據、每人之分配點值如何得出、核算之計算式如何及法規與事實如何涵攝，均未具體說明記載，即逕予以作成處分結果，處分書之事實及理由記載即屬不備，而與行政程序法第96條第1項第2款規定有違，亦違反行政行為明確性原則。原處分之資訊揭示嚴重不足，影響當事人之權益維護及申辯主張，有違當事人武器對等原則，原處分顯屬違法之行政處分。原告既已依法指證原處分不具備合法性基礎，依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之規定，即應由被告盡舉證責任，證明原處分係屬合法，否則即應依「舉證責任之所在，即敗訴危險之所在」之法則，為復審決定及原處分均撤銷之判決，並為命被告為回復原告權益之行政處分，以維原告權益。
(四)司法院釋字第525號解釋理由書揭示對於信賴保護原則之見解，可知該原則乃在保護人民對於國家正當合理之信賴，人民因信賴特定行政行為所形成之法秩序，而安排其生活或處置其財產時，不能因為嗣後行政行為之變更而影響人民既得權益；被告原依合法之路竹鄉衛生所獎勵金發給要點發給原告獎勵金，本屬適法；縱認分配獎勵金方式違法，然因獎勵金係按月核發，每月核發即是一個獨立之個別處分，基於保障法律之安定性原則，即使認原分配方式違法，原處分於重新核算獎勵金，並追扣原告前已獲分配之獎勵金，仍應受行政程序法第121條第1項2年除斥期間之限制。況且，如認原分配方式違法，被告於92年4月26日訂定路竹鄉衛生所獎勵金發給要點，即可認知有撤銷原因；其上級機關高雄縣政府衛生局政風室於93年5月21日至被告訪查時，亦已知悉；另審計部臺灣省高雄縣審計室於94年至被告查核結果，以94年5月5日審高縣壹字第0940002835號函函知前高雄縣政府，亦表示前高雄縣政府及被告均已獲悉。故被告於98年7月2日撤銷重核時，應受行政程序法第121條第1項2年除斥期間之限制。
(五)本件獎勵金事件被告縱然撤銷重核，而回溯追扣原告前已獲分配之獎勵金，另應受行政程序法第131條第1項5年請求權時效之限制，亦即92年2月至93年6月獎勵金已全額發放完畢而確定，亦不得撤銷重核，再予追回；被告重核之「路竹鄉衛生所92-97年收入與成本調整表」(下稱系爭調整表)就此期間已告確定之處分仍撤銷重核，再予追回，自屬違法。
(六)依路竹鄉衛生所獎勵金發給要點第7點第2款：「本所因人力不足，經討論後同仁決議批價及打針各約聘1人，其費用由本所其他工作人員獎勵金中最高額為50點之點數中提撥作為約僱人員薪資。」規定，所約聘之批價及打針人員，並非機關年度預算所列員額之人員，亦非被告主張應列入高雄縣醫療作業基金收支保管及運用辦法支出之人員範疇，實務上各醫療院所由該作業基金支出約僱之人員，均須受上級機關衛生局之全面嚴格管控審核名額，故被告原即有以作業基金支出之有限約僱人員，但因人力仍然不足，乃有經全所同仁討論後決議以獎勵金各再約聘批價及打針等人員之決定，故此法定員額之外所約聘批價及打針等人員，自無法依高雄縣醫療作業基金支付薪資，此參行政院獎勵金發給要點第3點規定：「獎勵金發給對象以縣（市）立慢性病防治所、鄉（鎮、市、區）衛生所年度預算所列員額及年度進行中經核准增加員額之現職人員為限。但臨時、額外人員，得由各慢性病防治所及衛生所自行衡酌納入。」及第4點第2項規定：「前項年度事業收支（不含事業外收支）總淨餘數，除應扣除由醫療作業基金購置之固定投資及醫療儀器所按月依規定提撥之折舊費用，及由醫療作業基金所進用人員之各項人事費用外，當月應收帳款應以實收數計列。但以公務機關預算建（購）置之資產之折舊提撥數得免列扣除。」可證，本案經全所同仁討論後決議法定員額之外所約聘批價及打針等人員，以獎勵金支付費用即屬正確，故被告訴訟代理人於本件行準備程序時稱「原告就該3成是又扣除系爭2名約聘人員薪資後的餘額才作為其他人員獎勵金，即與規定不符。」云云，顯為對事實及法規之誤會，不足採據。
(七)按高雄縣獎勵金發給規定第5點第2項第1款規定：「前項績效評核原則、績效指標及個人工作績效評估標準規定如下列︰㈠獎勵金內百分之70為醫師獎勵金，百分之30為其他工作人員獎勵金，且彼此間不得相互流用。．．．。」本案於法定員額之外所約聘批價及打針等人員費用，本應由其他非醫師人員分擔，不應強制由原告（醫師）之獎勵金分擔。因此系爭調整表強制原告分擔非醫師人員之費用，亦屬違法。又本案原處分既為不利益處分，惟被告於作成原處分前，既未依法給予該處分相對人即原告 陳述 意見之機會，已違反行政程序法第102條規定而構成違法等情。並聲明求為判決(1)復審決定及原處分均撤銷。(2)被告應依原告任職被告期間被告所定之路竹鄉衛生所獎勵金發給要點規定，作成核算原告92年2月至97年8月獎勵金，並給付不足之差額之行政處分。
三、被告則以：
(一)按中央法規標準法第11條規定：「．．．下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」是被告如為辦理該所獎勵金業務之順遂，另定該所之獎勵金發給相關規定時，不得牴觸高雄縣衛生局訂定之高雄縣獎勵金發給規定。惟查，依路竹鄉衛生所獎勵金發給要點第7點第1款規定觀之，該所獎勵金支給之標準，係以主辦業務（健保、群醫、流感疫苗注射、民防）及與門診有關之工作時間（掛號、跟診、批價、藥局調劑、注射及衛教、檢驗、兒童健檢、訂藥、點藥、一般體檢）計算點數（半個工作天為一個單位），違反高雄縣獎勵金發給規定第5點第2項第5款之規定，亦即績效點數應按工作勤惰、行政績效、服務態度等3項績效指標核議之規定。次按高雄縣獎勵金發給規定第3點第2項規定：「前項年度事業收支(不含事業外收支)總淨餘數，除應扣除由醫療作業基金購置之固定投資及醫療儀器所按月依規定提撥之折舊費用，及由醫療作業基金所進用人員之各項人事費用外，當月應收帳款應以實收數計列。但以公務機預算(購)置之資產之折產之折舊提撥數得免列扣除。」是以由醫療作業基金進用人員之各項人事費用，應由醫療成本支出。惟查路竹鄉衛生所獎勵金發給要點第7點第2款規定：「本所因人力不足經討論後同仁決議批價及打針各約聘1人，其費用由本所其他工作人員獎勵金中最高額為50點之點數中提撥作為約僱人員薪資。」顯亦牴觸上開高雄縣獎勵金發給規定之規定。因被告自訂之路竹鄉衛生所獎勵金發給要點牴觸上開規定，原告並核可實施，顯違反法令禁止事項。是被告依路竹鄉衛生所獎勵金發給要點所核發之92年2月至97年8月獎勵金即屬違法。
(二)至原告主張依高雄縣獎勵金發給規定第2點之規定足以認定上級機關就獎勵金之分配已授權各衛生所有相當之自主權乙節。惟查，該第2點係規定各衛生所自行衡酌將所聘（僱）用之臨時、額外人員是否納入「獎勵金發給對象」，與第3點第2項規定，由醫療作業基金進用人員之各項人事費用，應由醫療成本支出。二者規範並不相同，並不得謂各衛生所可自行決定，由醫療作業基金進用人員之各項人事費用，可不列入醫療成本支出，原告對此恐有誤會。
(三)被告依路竹鄉衛生所獎勵金發給要點所核發之92年2月至97年8月之獎勵金係屬違法，已如前述；而依高雄縣獎勵金發給規定，由醫療作業基金進用人員之各項人事費用，應由醫療成本支出，及績效點數應按工作勤惰、行政績效、服務態度等3項績效指標核算規定甚明，原告當時身為被告之醫師兼主任，對被告核發之92年2月至97年8月獎勵金違法情節，縱非明知，亦不得謂非因重大過失而不知，依行政程序法第119條規定，其信賴利益即不值得保護。原告主張其有信賴保護原則之適用，並無可採。
(四)本件原行政處分雖未詳細法律依據等事項，惟被告以98年8月17日路衛字第0980002117號復審答辯略以：「㈠本所依據『高雄縣政府衛生局所屬縣立慢性病防治所及各鄉（鎮、市）衛生所人員獎勵金發給規定』第3及第4點規定．．．。」已敘明原行政處分之法律依據及事實理由，且被告於作成處分前所召開之獎勵金績效評估會議後，亦將會議紀錄交與原告等利害相關人員；再者，被告亦以98年10月16日路衛字第0980002811號函請原告，如對本案發放金額可隨時至被告處查閱相關資料。是揆諸前開規定，應認原處分之瑕疵即已補正。再查，原告於另案因本件獎勵金發放事件而遭前高雄縣政府衛生局記過1次之懲處程序中，該局於97年11月20日衛局人字第09700421710號開會通知所檢附之提案資料及98年3月17日衛局人字第09800093860號再申訴答辯函內，已就本件獎勵金發放事件違法之法律依據及事實理由敘明在案，而原告於考績委員會答辯書中亦就相關事項有所說明。可見，原告不待原處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由及法律依據，依行政程序法第97條第2款規定，原處分應無原告所稱具有瑕疵之情事。
(五)另查本件有關獎勵金發放事件，應屬衛生機關之人事行政行為，依行政程序法第3條第3項第7款規定，不適用行政程序法之程序規定，是被告於作成行政處分前，縱未給予原告陳述意見之機會，於法並無不合，原告就此所為之主張，自無可採。本件獎勵金發放事件於另案行政懲處案件中，業就原告違規事實調查明確，並給予原告陳述意見之機會，而原告並為相當之答辯，已如前述，且被告於作成處分前所召開之獎勵金績效評估會議後，亦將會議紀錄交與原告等利害相關人員，是以，本件原處分所根據之事實，應認客觀上已明白足以確認，依行政程序法第103條第5款規定，自得不給予原告陳述意見之機會。
(六)本件被告重新分配獎勵金處分之作成係因原告原係被告之醫師兼主任，於97年7月24日奉調派至前高雄縣林園鄉衛生所任職。其後被告之醫師兼主任徐立昇因獎勵金發給爭議，以97年10月23日路衛字第0970002873號函請前高雄縣衛生局協助，並於11月6日召開業務協調會，會中始知被告之獎勵金發放有上揭違法情節，則被告於97年11月6日知有撤銷原因，於98年7月2日以路衛字第0980001836號函通知原告撤銷原核定發給處分，並重新分配獎勵金，並未逾法規所定撤銷權行使之期間。又本件訴訟中經兩造會算結果，發現94年2月約僱人員薪資少算720元，調整後應追扣原告獎勵金428元；另96年12月健保追扣重複扣款27,860元，調整後應補發原告獎勵金16,551元，二者相抵尚應補發原告獎勵金16,123元，此部分已如數匯款給原告完竣等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有被告98年7月2日路衛字第0980001836號函、原告申訴書等影本附原處分卷可稽，洵堪認定。兩造不爭本件重行核算原告獎勵金之期間為92年2月至97年8月，其中92年2月到94年4月重新核算之原因，除了原告所不爭之健保點值結算之原因外，最主要之爭點在於原告在此擔任被告代表人期間，對於增聘之批價及打針人員之薪資，不是從醫療作業基金之醫療成本項目下支付，而是由醫師以外其他工作人員之獎勵金負擔，嗣於原告卸任被告代表人職務後，被告新任代表人發現上述情事為違法而將該約聘人員之薪資回歸由醫療成本項下支付，重新核算原告之獎勵金；至於94年5月以後重新核算的原因則單純受原告所不爭之健保點值結算之影響(見本院卷第138頁筆錄)。是以本件兩造之爭點在於原告擔任被告代表人期間就上述約聘人員薪資之給付方式是否合法？被告於98年7月2日以路衛字第0980001836號函所為重行核算原告92年2月至97年8月獎勵金之處分，有無超過行政程序法第121條第1項規定之2年除斥期間及同法第131條規定之5年時效期間？
五、經查：
(一)按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」行政程序法第117條、第118條、第119條及第121條第1項分別定有明文。
(二)次按「稱基金者，謂已定用途而已收入或尚未收入之現金或其他財產。基金分左列二類︰一、普通基金︰歲入之供一般用途者，為普通基金。二、特種基金︰歲入之供特殊用途者，為特種基金，其種類如左︰．．．。㈣凡經付出仍可收回，而非用於營業者，為作業基金。．．．。」「政府設立之特種基金，除其預算編製程序依本法規定辦理外，其收支保管辦法，由行政院定之，並送立法院。」「地方政府預算，另以法律定之。前項法律未制定前，準用本法之規定。」預算法第4條、第21條及第96條定有明文。又中央政府特種基金管理準則第2條規定：「本準則所稱特種基金，依預算法第4條第1項第2款規定，分為營業基金、債務基金、信託基金、作業基金、特別收入基金及資本計畫基金。」第7條規定：「特種基金之設立於完成預算程序後，主管機關應即擬具收支保管及運用辦法，報請行政院核定發布，．．．。」而高雄縣醫療作業基金收支保管及運用辦法第1條規定：「高雄縣政府(以下簡稱本府)為強化衛生醫療水準，特設置高雄縣醫療作業基金(以下簡稱本基金)，並依中央政府特種基金管理準則第7條暨第20條規定，訂定本辦法。」第2條規定：「本基金之性質為留本基金，其收支、保管及運用，除法令另有規定外，悉依本辦法之規定辦理。」第3條規定：「本基金為預算法第4條第1項第2款所定之特種基金，編製附屬單位預算，以本府為主管機關，本府衛生局(以下簡稱衛生局)為執行機關。」第4條規定：「本基金來源及運用如下：一、來源：㈠衛生局暨所屬單位原有基金。㈡業務收入。㈢本基金孳息。㈣捐贈(補助)款物之收入。㈤政府投資。㈥其他收入。二、運用範圍：㈠業務支出。㈡設備之擴充、改良支出。㈢年度餘絀之撥補。㈣其他相關支出。」第7條規定：「本基金年度決算如有賸餘，得循預算程序撥充基金或以未分配賸餘處理。」準此可知，高雄縣衛生局暨所屬單位之預算係以醫療作業基金為基礎，而作業基金所稱「凡經付出仍可收回」即在彰顯基金的自償性格，並其性質為不以營利為目的，而是以提供醫療服務，收取價款方式收回其成本，供循環運用之業權型基金。是以從事與醫療作業基金設置宗旨主要營運活動所產生之成本費用，自應由其營運所產生之收入支付為原則，若有盈餘，方得循預算程序撥充基金或以未分配賸餘處理。雖然行政院為獎勵縣(市)立慢性病防治所、鄉(鎮、市、區)衛生所人員，提高服務精神及醫療水準，訂定行政院獎勵金發給要點，但此獎勵金來源也是來自醫療作業基金，並以各縣(市)立慢性病防治所、鄉(鎮、市、區)衛生所之年度事業收支有淨餘為前提，此觀行政院獎勵金發給要點第4點規定：「(第1項)本要點所需獎勵金，由縣(市)立慢性病防治所、鄉(鎮、市、區)衛生所醫療作業基金內有關科目項下支應，其提撥總額為年度事業收支(不含事業外收支)總淨餘數百分之80至百分之95；其實際提撥比率，由縣(市)衛生局依實際需要另定之。但發給醫師工作補助款之離島地區衛生所，其提撥總額不得超過年度事業收支(不含事業外收支)總淨餘數百分之80。(第2項)前項年度事業收支(不含事業外收支)總淨餘數，除應扣除由醫療作業基金購置之固定投資及醫療儀器所按月依規定提撥之折舊費用，及由醫療作業基金所進用人員之各項人事費用外，當月應收帳款應以實收數計列。．．．。」自明。換言之，各縣(市)立慢性病防治所、鄉(鎮、市、區)衛生所進用從事於醫療服務之人員之人事費用，為與醫療作業基金有關之營運活動所產生之成本費用，此種人員即上開要點所稱「由醫療作業基金所進用人員」，其薪資自應由醫療作業基金項下之醫療成本支出，倘扣除後仍有淨餘，方得移作獎勵金分配。而此復為高雄縣獎勵金發給規定所遵循，並於第3點規定：「(第1項)本規定所需獎勵金，由各所醫療作業基金內有關科目項下支應，其提撥總額為年度事業收支(不含事業外收支)總淨餘數百分之92.5。但提撥比率，本局得依．．．規定，按實際需要調整修定之。(第2項)前項年度事業收支(不含事業外收支)總淨餘數，除應扣除由醫療作業基金購置之固定投資及醫療儀器所按月依規定提撥之折舊費用，及由醫療作業基金所進用人員之各項人事費用外，當月應收帳款應以實收數計列。但以公務機預算(購)置之資產之折產之折舊提撥數得免列扣除。」準此，構成各縣(市)立慢性病防治所、鄉(鎮、市、區)衛生所預算之醫療作業基金，其支出面包含購置設備、人事費用等，倘若收支後有結餘，方得充作獎勵金分配，並無二致。因此，各縣(市)立慢性病防治所、鄉(鎮、市、區)衛生所為執行行政院獎勵金發給要點，雖得自訂執行之細節性規定，然仍不得違反上開行政院獎勵金發給要點之規定，而將原應先以醫療成本支出之人事費用，挪移從其他項目支出，以此虛減醫療成本之方式不當增加獎勵金可分配額度，自屬違法。
(三)經查，原告擔任被告代表人期間，於92年4月26日訂定路竹鄉衛生所獎勵金發給要點第3點：「本要點所需獎勵金，由本所醫療作業基金內有關科目項下支應，其提撥總額為年度事業收支(不含事業外收支)總淨餘數百分之92.5。．．．。
」第5點第2項第1款：「獎勵金內百分之70為醫師獎勵金，百分之30為其他工作人員獎勵金，且彼此間不得相互流用。
」及第7點第2款：「本所因人力不足，經討論後同仁決議批價及打針各約聘1人，其費用由本所其他工作人員獎勵金中最高金額為50點之點數中提撥作為約僱人員薪資。」等規定，此為原告所是認(見本院卷第7頁背面原告起訴狀記載)，並有路竹鄉衛生所獎勵金發給要點附卷(本院卷第21-23頁)可稽，原告並據此增聘批價及打針人員，其薪資非由醫療成本而是由醫師以外其他工作人員之獎勵金支付，明顯牴觸醫療作業基金之性質及行政院獎勵金發給要點第4點第2項及高雄縣獎勵金發給規定第3點第2項之醫療作業基金進用人事費用應由醫療成本支出之規定，應堪認定。至行政院86年5月30日台(86)人政給字第10577號函核定「臺灣省縣市衛生局所屬醫療機構人員獎勵金發給要點」自00年0月0日生效，並同時停止適用「臺灣省擴大辦理群體醫療執業中心計畫實施要點」(下稱實施要點，見復審卷第103-108頁、第36頁)，故該實施要點第陸、三、㈥之規定：「執業中心月就診人數平均每日達50人以上時，應增僱用協辦人員1人(嗣後就診人數每超過30人，增僱1人)，協辦執業中心之業務。其薪津由執業中心收入支給。．．．。」自無適用餘地。從而原告主張其在法定員額外無從由醫療作業基金增聘人員，故增聘人員之薪資僅能由獎勵金支付云云，尚難採據。退而言之，若謂系爭2名臨時人員為法定員額外所不應增聘者，但既已聘用實際為被告提供勞務，對被告而言，即屬應付之醫療成本，應由醫療作業基金之成本墊付，至此人事增聘是否違規，則屬原告應否擔負行政責任及因而增加之人事費用應否由原告補還給醫療作業基金之問題，尚不得將其從醫療成本項下隱去，致虛增獎勵金可分配金額，進而再由醫師以外之其他工作人員獎勵金支付約聘人員薪資之方式，達到增加醫師人員獎勵金之結果。而原告上述違反高雄縣獎勵金發給規定乙事，復經高雄縣衛生局以97年12月10日衛局人字第09700451630號令，核予記過一次，原告不服，循序提起再申訴，業經公務人員保障暨培訓委員會98公申決字第0200號駁回其再申訴確定，有該份決定書附卷(復審卷第181頁)可佐。凡此足見原告擔任被告代表人期間引據上開違法之路竹鄉衛生所獎勵金發給要點核算原告(為醫師職)獎勵金部分，自有違法溢發情事，甚為明確。原告一再爭執其在法定員額外無從由醫療作業基金增聘人員，而增聘之人員既在減輕醫師以外工作同仁負擔，其薪資當應由醫師以外人員之獎勵金負擔云云，顯係原告對其身為被告代表人應負責任之誤解，並非可採。原告卸任代表人後，被告新代表人於97年8月22日就任後(見本院卷第138-139頁原告陳述及本院卷第236頁被告訴訟代理人陳述)發現上述不應發給原告獎勵金卻發給之違法情事後，併同核算因健保點值結算後應補發原告之金額，二者相抵，以98年7月2日路衛字第0980001836號函，檢附其重新核算92年2月至97年8月獎勵金分配表予原告(合計應再補發原告3,859,895元，詳見原處分卷附件8及復審卷第191-192頁)，其中關於收回上述不應發給原告獎勵金卻發給部分，性質上為上述行政程序法第117條所規範之違法行政處分之撤銷，並未逾越同法第121條所定2年除斥期間，洵屬有據。
(四)至於行政院獎勵金發給要點第3點規定：「獎勵金發給對象以縣(市)立慢性病防治所、鄉(鎮、市、區)衛生所年度預算所列員額及年度進行中經核准增加員額之現職人員為限。但臨時、額外人員，得由各慢性病防治所及衛生所自行衡酌納入。」乃賦予各衛生所有聘（僱）用臨時、額外人員權責之規定，且得考量是否將上開人員納入「獎勵金發給對象」範圍，高雄縣獎勵金發給規定第2點亦復如是，此與行政院獎勵金發給要點第4點第2項及高雄縣獎勵金發給規定第3點第2項由醫療作業基金進用人員之各項人事費用，應由醫療成本支出之規定，二者規範目的並不相同，原告援引上揭行政院獎勵金發給要點及高雄縣獎勵金發給規定謂各衛生所就獎勵金之分配有自主決定權，故其訂定臨時約聘人員之薪資不由醫療成本支出而由醫師以外其他工作人員獎勵金支付之規定，乃有權制定，不受行政院獎勵金發給要點及高雄縣獎勵金發給規定之拘束云云，亦屬對法令之誤解，自無可取。
(五)又被告以上函結算原告應領之獎勵金後，因健保局補發96年度結核病個案完治獎金7,000元之故，被告乃再以98年9月17日路衛字第0980002605號函通知原告重新結算結果(補發金額變更為3,864,054元)；嗣於本院審理中，因原告對被告98年7月2日路衛字第0980001836號函檢附之獎勵金分配表金額有所爭執，加以健保點值結算陸續變動，經兩造以倘若本件果有被告認定之違法情事為前提，相互會算結果，則其中94年2月約僱人員薪資少算720元，調整後應追扣原告獎勵金428元；另96年12月健保追扣重複扣款27,860元，調整後應補原告獎勵金16,551元，二者相抵尚應補發原告獎勵金16,123元，並經被告如數以匯款給付原告完畢等情，為原告所不爭(見本院卷第186-187頁)，並有被告98年9月17日路衛字第0980002605號函(見原處分卷附件11)及被告92-97年收入與成本調整表(見本院卷第140-142頁)可稽，雖然如此，然均為原處分後被告另為補發原告獎勵金之處分，並不因此影響原處分之合法性，且縱認原處分關於撤銷不應發給原告獎勵金卻發給部分有溢撤情事，亦因被告以上開2函予以撤銷補發而治癒，此部分原告即欠缺權利保護必要，併此敘明。
(六)原告雖稱系爭獎勵金之發放業經審計部臺灣省高雄縣審計室於94年查核結果，並未指出有何違法之處云云。惟查，據原告提出之審計部臺灣省高雄縣審計室94年5月5日審高縣壹字第0940002835號函所附審核通知，其對被告之審計事項在於有關應收健保款及應付獎金久懸未清理及部分超過6個月之原因並請被告妥適處理，此有該函附卷可憑(見本院卷第70-79頁)，其並未針對系爭約聘人員薪資之支出項目為查核，況審計部乃隸屬於監察院之機關，尚非被告之直屬上級機關，自難以上開審計事件主張被告之上級機關於94年間已知本件撤銷原因。次查，原告雖提出「門診基金資料報告書」(見本院卷第100-101頁)並舉證人 劉蕙婷 為證，主張高雄縣政府衛生局政風室主任前於93年5月21日至被告機關訪查，被告曾向其提出載明為解決業務繁忙人力困窘情事，經同仁決議約聘批價及打針各1人，其費用由獎勵金百分之30部分(即醫師以外同仁分配部分)支應等內容之門診基金資料報告書，並檢附路竹鄉衛生所獎勵金發給要點為附件，當時既未遭高雄縣政府衛生局政風室提出糾正，足見系爭路竹鄉衛生所獎勵金發給要點及增聘2人薪資支付方式，並無違法，且縱有違法，高雄縣政府衛生局政風室與被告於93年5月21日業已知悉，被告遲至98年7月2日始為撤銷之處分，已逾行政程序法第121條第1項規定之2年除斥期間云云。惟查，經本院提示原告提出之「門診基金資料報告書」質之證人即93年5月21日擔任高雄縣政府政風室主任之 吳來發 曾否於93年5月21日針對路竹鄉衛生所獎勵金發給要點及至被告機關訪查，據其證稱：「因為時間久遠，事實上沒有印象，．．。就我的認知，獎勵金的發放與政風室主管業務沒有直接關係，除非獎勵金發放已經違反規定或是發生具體查處個案。至於抽象法規有無違法就非政風室主管。在我任內沒有發生具體個案。．．這樣的內容(即本院卷第222頁被告93年第3次所務會議紀錄)，我不知道為什麼會這麼具體，因為所務會議的會議紀錄不會到高雄縣政府衛生局來，所以會議紀錄作完後的流程，尤其是跟高雄縣政府衛生局政風室，沒有直接呈核的情形，我沒有看過。所以怎麼會有這麼多點內容，老實說我沒有特別的印象，．．．。」「正式的文件應該不是直接人交給人，應該是發文的方式。．．．我認為如果是重要的東西，應該透過發文交辦的模式，如果是公文書會透過收發文。」(見本院卷第209頁以下筆錄)，對照原告提出之「門診基金資料報告書」，該份報告書除蓋有被告承辦人劉蕙婷及原告之職章外，並無會簽其他人或經過任何收發程序，倘若證人吳來發曾專案就系爭路竹鄉衛生所獎勵金發給要點及獎勵金發放過程前來查核並要求被告提出報告，衡諸正常行政程序，當係由被告以機關名義行文至高雄縣政府政風室列管追綜，然卻查無此過程，則原告執此「門診基金資料報告書」主張高雄縣政府政風室前於93年5月21日即派其主任吳來發前來查訪系爭路竹鄉衛生所獎勵金發給要點及其發放過程之合法性云云，即難採信。至於證人劉蕙婷雖證稱高雄縣政府政風室主任吳來發確曾於93年5月21日前來就系爭獎勵金情事調查云云，惟觀其證詞：「(問：本院卷第100-101頁之報告書是否由你撰寫？)是，這是93年5月21日衛生局政風室吳主任來所裡的時候，要承辦人提的報告書，所以我才寫的。」「(問：吳來發是直接要求你提報告，還是向衛生所主任表示所裡要提報告？)因為時間久了我不清楚。」「(問：吳來發主任來訪時，你有無全程陪同在側？)當時連同吳主任在內共有3位一起來，有來找我，吳主任就報告書裡面每個問題來問我，叫我1個禮拜裡面提出報告。」「(問：吳主任去找你時，當初衛生所主任即原告本人有無在場？)太久了，我不清楚。」「(問：吳主任要你提報告這件事，你有無向當時衛生所主任即原告報告？)有。」「(問：有無將吳主任提的問題內容告訴當時衛生所主任即原告？)有。」「(問：你告訴當時衛生所主任即原告後，原告有無另提問題，要你一併寫入報告內？)沒有，我就根據吳主任的問題寫報告，寫完後有交給原告裁示，原告裁示後，我親自送給吳主任親自接收。」「(問：吳主任提這些問題時有無給你書面？)沒有。」「(問：吳主任是口頭問你？)對。」「(問：你如何能將問題記得這麼清楚？)因為吳主任在講的時候，我在旁邊有記錄下來。」「(問：該份報告書有無經過路竹鄉衛生所發文？)沒有。」「(問：當時衛生所主任即原告有無提問題給你，要你一併於報告內釐清？)沒有。他只是要我把一些會議紀錄呈上去。」「(問：所以報告書內所有的問題都是吳主任提問？)是。原告只是說我們都有開會，要我把會議紀錄附上去。」「(問：你是何時親送報告書給吳主任？)因為他給我們1個禮拜期間，所以我是在5月底送去。」「(問：何以吳主任會直接來找你？)我不知道。」「(問：你如何知道哪位是吳主任？)當時在問那些問題的時候，我不知道他是誰，是到要交報告時，我問要交到那裡，說是要交到政風室，我才到政風室親自交給吳主任。．．．我親自給吳主任，吳主任有點閱，吳主任翻閱點收完後還有交給同辦公室1位小姐。」(見本院卷第211頁以下筆錄)，若高雄縣政府政風室已啟動系爭獎勵金發放問題之調查作為，理應直接與被告之代表人接洽，焉有跳過被告代表人直接以口頭詢問劉蕙婷，且內容鉅細靡遺，任由劉蕙婷自行紀錄，並形諸文字後之紀錄竟未經機關間之收發文而係由其親送給吳來發主任，之後即不了了之，顯悖常理，是證人劉蕙婷之證詞即難採信，自不足作為高雄縣政府政風室於93年5月21日已知系爭獎勵金發放違法情事之證據。再者，行政程序法第121條第1項所稱「知有撤銷原因」係指知悉而言，若未發現而不知其違法者，即無從起算2年除斥期間。本件果若高雄縣政府政風室曾於93年5月21日至被告機關訪查，然並無證據顯示其已知悉系爭路竹鄉衛生所獎勵金發給要點違法之處，自難謂被告之上級機關亦已知悉其違法而得行使撤銷權。再按行政機關對外之法律行為應由其代表人為之，此觀行政程序法第22條第1項第4款規定甚明。原告為系爭獎勵金爭議期間之被告代表人，直到97年8月22日才卸任，則在原告卸任被告代表人之前，若原告不代為撤銷系爭溢發獎勵金違法處分之行為，被告自無從為之，故本件直到新任代表人徐立昇97年8月22日就任後，因獎勵金發給爭議，以97年10月23日路衛字第0970002873號函請前高雄縣衛生局協助，並於11月6日召開業務協調會後，確認系爭獎勵金發放有上揭違法情事，有各該函文附卷(原處分卷第19-22頁)可憑，方得謂被告已知悉其違法而得行使撤銷權。因此，被告於97年11月6日知有撤銷原因後，旋著手結算而於98年7月2日以路衛字第0980001836號函通知原告撤銷原核定發給處分，並重新分配獎勵金，並未逾越法規所定撤銷權行使之期間，且被告於撤銷系爭違法處分後，即以抵銷方式追回系爭獎勵金，亦無逾越行政程序法第131條5年請求權期間，洵堪認定。原告主張本件若有違法情事，則於被告92年4月26日訂定路竹鄉衛生所獎勵金發給要點及93年5月21日高雄縣政府衛生局政風室主任前來查訪，或者審計部臺灣省高雄縣審計室94年間之查訪時，被告已知悉其違法而得行使撤銷權，則其遲至98年7月2日始發函撤銷及追回系爭獎勵金，分別逾越行政程序法第121條第1項及第131條之期間云云，亦無可採。
(七)再原告為系爭獎勵金爭議期間被告之代表人，對行政院獎勵金發給要點及高雄縣獎勵金發給規定，尚難推諉不知，竟仍訂定違反上開規定之路竹鄉衛生所獎勵金發給要點第7點第2款據以核發自己之獎勵金，縱非明知其違法，亦不得謂非因重大過失而不知，依行政程序法第119條規定，亦無值得保護之信賴利益。原告主張其有信賴保護原則之適用，並無可採。
(八)又本件獎勵金發放事件於前述原告相關之記過行政懲處案件中，業就原告違規事實調查明確，且高雄縣政府衛生局以97年11月20日衛局人字第09700421710號開會通知所檢附之提案資料(見原處分卷第23-24頁)及98年3月17日衛局人字第09800093860號再申訴答辯函內容(見原處分卷第26頁)，已就本件獎勵金發放事件違法之法律依據及事實理由敘明在案，並給予原告陳述意見之機會，而原告已為相當之答辯，復有公務人員保障暨培訓委員會98公申決字第0200號再申訴決定書附卷(復審卷第181-184頁)可參，是以，本件原處分所根據之事實，應認客觀上已明白足以確認，且原告不待被告之說明已知悉或可知悉作成處分之理由及法律依據，依行政程序法第97條第2款及第103條第5款規定，被告未再經原告陳述意見，依據被告97年11月6日會議結論(見復審卷第118-120頁)，依高雄縣獎勵金發給規定之法定程序，併同健保點值結算之變動，重新核算原告之獎勵金後將分配表函寄原告之處分，即無不合。又如前述，有關系爭分配表亦經兩造於本院審理中會算確認在案。則原告以本件實難想像重新計算之獎勵金會比原告在任時參與其事之人所做的評估更為公正客觀，及原處分未記載理由且未讓其陳述意見云云，爭執原處分違法，亦無可取。
六、綜上所述，原告之主張並不可採。原處分認事用法並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應依原告任職被告期間被告所定之路竹鄉衛生所獎勵金發給要點規定，作成核算原告92年2月至97年8月獎勵金，並給付不足之差額之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證明確，兩造其餘主張，核與判決之結果無影響，爰不再逐一論述。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年7月7日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官呂佳徵
法官戴見草法官簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國100年7月7日
書記官涂瓔純