最高行政法院109年度上字第1027號判決

裁判字號：最高行政法院109年上字第1027號判決

裁判日期：民國111年03月21日

裁判案由：環境影響評估法

最高行政法院判決109年度上字第1027號上訴人孔雀園觀光股份有限公司代表人 陳志鴻 訴訟代理人 馬惠美 律師
陳紹倫 律師被上訴人行政院環境保護署代表人 張子敬 訴訟代理人蔡進良律師
黃冠中 律師
參加人 毛隆昌
丹志文 陳詩樺 毛庭敏 謝明智 石豐正 石俊昌 丹俊傑 石翠萍 高同秀 石竣欽 石嘉聖 石永結 袁峻瑜 高榮輝 石淯帆 陳玉聖 陳修心 袁百宏 毛靖恩 石承弘 上21人共同訴訟代理人 詹順貴 律師
簡凱倫 律師
參加人 袁詩淳
丹菁 姚信行 石少雍 石淯仲 石峰印 石雅竹 陳怡伶 謝明原 上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國109年7月30日臺北高等行政法院108年度訴字第341號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人為坐落南投縣○○鄉○○段531-2、531-6、531-8、531-1地號等4筆土地(下稱系爭土地)之「日月潭孔雀園土地觀光遊憩重大設施BOT案」(下稱系爭開發案)的開發單位，經檢具系爭開發案環境影響說明書(下稱環說書)，送交南投縣政府依環境影響評估程序審查。案經南投縣環境影響評估審查委員會(下稱南投環評會)於民國106年12月29日、107年4月24日及107年6月12日召開3次審查會議，並於107年6月12日召開107年第5次會議(下稱107年6月12日會議)決議通過環境影響評估審查，南投縣政府據以107年8月14日府授環綜字第10701806341號公告系爭開發案環說書審查結論(下稱原處分)。參加人以其等居住於日月潭伊達邵部落，該部落距系爭土地之直線距離約2.35公里，屬系爭開發行為影響範圍之當地居民，具法律上利害關係，對原處分提起訴願，經被上訴人以108年1月18日環署訴字第1070074073號訴願決定(下稱系爭訴願決定)撤銷原處分。上訴人不服，提起行政訴訟，聲明請求撤銷系爭訴願決定，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明、參加人之陳述，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)依環境影響評估法(下稱環評法)第4條至第8條可知，開發行為對環境有不良影響之可能性時，即應實施第一階段環評；如第一階段審查結論認為開發行為對於環境有重大影響之可能性，即應繼續進行第二階段環評。又依環評法第5條第2項授權於106年12月8日修正公布開發行為環境影響評估作業準則(下稱106年環評作業準則)第10條第1項之附表10「環境影響預測及評估方式」規定，民俗及文化均為應預測及評估的環境因子；同作業準則第36條並規定，開發單位製作環說書時，應就開發行為在施工及營運期間對於「周遭環境」之文化景觀、人口分布、當地居民生活型態、土地利用型式、產業經濟及社會、教育結構等可能產生的影響進行評估、預測，並提出因應對策或另行選擇替代方案。
(二)綜觀環說書第6章「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」、第7章「預測開發行為可能引起之環境影響」、第8章「環境保護對策及替代方案」等內容，有關開發行為對邵族文化、祖靈信仰與祭祀空間等可能產生影響之預測是在第7章中撰寫，其中第7-74頁以系爭開發案未在「邵族文化發展計畫」中邵族文化生活復育園區範圍內，以及施工動線與未來聯絡道路均以臺21現行道路為主要通道等理由，認為系爭開發案不致對現有邵族文化發展產生負面影響；第7-77頁以系爭開發案範圍非邵族經營商業事業場域，以及系爭開發案作旅館使用不會與邵族從事觀光業型態產生競爭等理由，認為系爭開發案不致對現有邵族經濟產生負面影響。然而，上訴人一方面認為系爭開發案不會對邵族文化及經濟發展產生任何負面影響，卻又於環說書第8章中提出許多振興邵族文化特色與帶動地方經濟發展的具體回饋計畫，兩者顯有矛盾。由於系爭土地緊鄰邵族袁姓氏族祖靈祭(下稱 袁氏 祖靈祭)祭儀地點，中間僅有臺21線區隔，系爭開發案作為旅館使用所帶來的人潮、車潮，以及由此衍生生活空間的壓縮等，對該傳統祭儀地點及系爭開發案周邊地區的邵族文化、傳統生活方式及經濟現況等，如何認為開發行為不會產生負面影響，環說書僅以系爭開發案不在邵族文化生活復育園區範圍內，即認為不會產生負面影響，忽略系爭開發案基地周邊因開發行為而受影響的區域也應納入評估，顯有衡量因素不足之瑕疵，已違反環評法第4條第2款、第6條第2項、106年環評作業準則第36條及第10條之附表10有關文化及民俗部分之預測及評估等規定。
(三)上訴人雖主張袁氏祖靈祭之乘舟路線與系爭土地無關，且系爭開發案與祭儀地點仍有約100公尺距離，且隔有臺21線道路，不影響祭儀進行等等，但袁氏祖靈祭進行之乘舟路線，以及系爭開發案與祭儀地點的距離，均未記載於環說書中，且依上訴人所述上情，仍不足以說明系爭開發案帶來之人潮、車潮，以及由此衍生生活空間的壓縮等，對該傳統祭儀地點及系爭開發案周邊地區的邵族文化、傳統生活方式及經濟現況等，如何認為開發行為完全不會產生負面的影響，故仍有衡量因素不足之瑕疵。上訴人雖復主張依106年環評作業準則第40條規定，開發單位預測不發生同準則第36條之可能影響時，得於說明理由及根據後，免進行調查及評估等等，但系爭開發案緊鄰上開祭儀地點；系爭開發案坐落之日月潭範圍正是邵族主要住居範圍及祖靈祭儀空間，客觀上難認系爭開發案明顯無涉原住民族的文化與民俗，而可不須進行調查及評估。又依環評法施行細則第19條第1項第2款第5目規定，開發行為對少數民族的傳統生活方式，有顯著不利影響時，即屬對環境有重大影響之虞，應進行第二階段環評。故為判斷開發行為有無進行第二階段環評之必要，開發單位自應於第一階段環評程序中，就開發行為對少數民族傳統生活方式的影響進行評估及預測。對於少數民族傳統生活方式此一環境因子的評估及預測，解釋上可涵攝於106年環評作業準則第36條所稱「當地居民生活型態」項下，並依第10條第1項所定附表10有關民俗及文化項下之預測及評估方式進行，並無法未明文，而難以進行之情形。
(四)本件暫不論系爭開發案坐落土地是否屬原住民族基本法(下稱原基法)第2條第3款之原住民族地區，或有無該法第21條之適用，惟依該條項規範目的係為保障原住民族基本權利，促進原住民族生存發展所制定，應可知邵族代表主張應適用原基法第21條規定之有關言論，即是訴求其傳統生活方式、生活空間、慣習及祭祀活動等應受尊重、不受打擾之意思，不能以邵族代表主張適用原基法第21條規定，即推論其亦認同祭儀空間或傳統生活方式沒有因開發行為而受影響。反因邵族代表反對系爭開發案，主張有原基法第21條之適用，開發單位之上訴人應更詳細預測、評估其開發行為對邵族文化及經濟現況之影響，據以提出環境保護對策，而非僅以系爭開發案基地坐落位置不在邵族文化生活復育園區範圍內及施工動線與未來聯絡道路均以臺21線道路為主要通道等地理上的概略理由，逕認開發行為對邵族沒有影響。
(五)又查，依南投環評會107年6月12日會議紀錄記載，環評委員 李清華 、 蔡勇斌 、 溫志超 、 吳志超 及與會行政院農業委員會林務局南投林區管理處(下稱南投林管處)提出之意見，可見系爭開發案仍有廢(污)水處理、用水計畫、交通運輸之空汙及噪音影響、廢棄物清理及動物保護等環境因子，尚未能依環評作業準則相關規定完成評估並記載於環說書中，最後卻仍作成通過環評審查決議，會議經過與結論顯有落差、矛盾之情。又南投環評會107年7月19日第6次會議僅是確認107年6月12日會議紀錄，並非確認上訴人於該次會議後始提出的環說書補充或修正資料；而107年7月19日會議僅針對「財團法人唯心聖教功德基金會八卦聖城宗教園區」環說書(第1次修正)案進行的審查結論，而非系爭開發案，故上訴人於107年6月12日會議後提出的環說書補充或修正資料，並未經南投環評會以會議形式討論、確認。由於107年6月12日會議中，出席委員及機關代表提出要求上訴人補正資料的前述事項，非僅是單純的文字或格式等無涉實質內容的修正或補充，在上訴人未提出補正資料並經實質審議，南投環評會即作成審查通過之結論，有基於不完全資訊而為判斷的違法；會後由個別委員以書面確認的方式審議上訴人的環說書補正資料，程序亦有瑕疵。
(六)綜上，原處分有衡量不周、基於不完全資訊而為判斷，以及法定應評估事項未經環評會以合議方式審查的瑕疵，系爭訴願決定予以撤銷，應屬有據，上訴人訴請撤銷，為無理由等詞，判決駁回上訴人之訴。
四、本院經核原判決結論並無違誤，茲就上訴意旨論述如下：
(一)我國環評法制係採預防原則(環評法第1條參照)，開發行為對於環境(包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等)有不良影響之虞時，應實施環評，且評估審查程序設有嚴謹規定，開發單位於規劃時，應依環評作業準則規定實施第一階段環評，以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定開發行為可能引起之環境影響範圍，並提出包含減輕或避免不利環境影響之對策或替代方案之環說書，送交環評主管機關審查(環評法第4、5、6條參照)；而環評主管機關就環說書作成審查結論，認為對環境有重大影響之虞者，開發單位應繼續進行第二階段環評及編製評估書(環評法第8條至第11條參照)，送交環評主管機關審查；目的事業主管機關於環說書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其許可者無效(環評法第14條第1項參照)。
(二)依環評法第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第3條第1項、第2項規定：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會……。」「前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。」可知，環評法各級主管機關應設環評委員會審查環評報告有關事項。而環評委員會為合議制組織，有相當獨立性，且其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2，故其審查結論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，原則上予以尊重，承認環評委員會就環評審查結論之決定有判斷餘地，而採取較低之審查密度，惟環評委員會之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更之，其情形包括：1.是否基於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.是否違反一般公認之價值判斷標準。5.是否出於與事物無關之考量。6.是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之組織是否合法且有判斷之權限。8.是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。
(三)承上論，環評委員會於第一階段環評之審查機制，係在確認開發單位自我評估之適法性與可行性，以認定開發行為是否對環境有重大影響之虞，而須進行第二階段環評程序。依環評法施行細則第19條第1項第2款第5目規定：「本法第8條所稱對環境有重大影響之虞，指下列情形之一者：……開發行為不屬附表二所列項目或未達附表二所列規模，但經委員會審查環境影響說明書，認定下列對環境有重大影響之虞者：……㈤對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響。」足知，開發行為對當地少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響時，即屬對環境有重大影響之虞，應進行第二階段環評。另環評法第5條第2項規定，開發單位應實施環境影響評估之認定標準、細目及環評作業準則，應由中央主管機關會商有關機關訂定之；被上訴人依此授權訂定之行為時(106年12月8日修正前)環評作業準則第6條附件三「說明書應記載事項及審查要件」關於應記載事項「預測開發行為可能引起之環境影響」及其審查要件應適用之附表八「環境影響預測及評估方式」規定對於文化環境項目之環境因子民俗、文化的預測、評估方式，其中民俗之預測方式為「具文化價值之習俗說明，特性及保存需要分析」、評估方式為「文化習俗保存方式及價值陳述，受計畫影響說明」；文化之預測方式為「有關文化資源分類、保存現況及將來保存需要說明」、評估方式為「文化資源使用及保存方式說明，其價值分析，陳述其可能受計畫之影響。」暨同作業準則第28條規定：「開發單位應評估開發行為在施工與營運期間，對周遭環境之文化資產(含水下文化資產)、文化景觀、人口分布、當地居民生活型態、土地利用型式與限制、社會結構、相關公共設施包括公共給水、電力、電信、瓦斯與排水或污水下水道設施之負荷、產業經濟結構、教育結構等之影響，並對負面影響納入環境保護對策或另覓替代方案。」甚明。是以，開發單位實施第一階段環評時，應適用上開環評作業準則規定，以估測開發行為對當地少數民族傳統生活方式可能影響之程度及範圍，提出環境保護對策或替代方案，並記載於環說書，以供環評委員會審查，若經環評委員會審查結果，認開發行為對當地少數民族之傳統生活方式，有顯著不利影響者，即應進行第二階段環評；且開發單位於訂定環境保護對策時，應就開發行為對「周遭環境」之文化、景觀、當地居民生活型態、相關公共設施、產業經濟及社會、教育結構等面向可能產生之影響進行預測、評估，並就可能造成之負面影響提出因應對策，而非僅限於開發行為所在基地為估測範圍，俾有效預防或減輕開發行為對於環境造成之不良影響，發揮環評制度之功能。又行為時環評作業準則雖於106年12月8日修正發布全文61條文(自發布日後6個月施行；其中第10條、第36條復於110年2月2日修正發布，並自發布日後6個月施行)，然上述行為時環評作業準則第6條之附表8、第28條規定內容未變更，僅移列於修正後之106年環評作業準則第10條第1項附表10、第36條。因此，原判決援引106年環評作業準則第36條及第10條之附表10規定為法令依據，固有未洽，惟上開規定與本件環評應適用之行為時環評作業準則第28條及第6條之附表8規定內容完全相同，是原審論究上訴人於實施第一階段環評程序中，就開發行為對於少數民族傳統生活方式此一環境因子之評估及預測，解釋上可藉由將少數民族傳統生活方式涵攝於106年環評作業準則第36條(即行為時環評作業準則第28條)所稱「當地居民生活型態」項下，並依106年環評作業準則第10條附表10(即行為時環評作業準則第6條之附表8)「環境影響預測及評估方式」有關民俗及文化規定之預測方式及評估方式進行，並無違誤。上訴意旨主張環評作業準則第36條所定「當地居民生活型態」應否涵攝於第10條第1項所定之附表10或該附表之何類環境因子，應屬環評委員會之預估餘地及估測特權，至於開發單位決定增刪調整之預測及評估方式內容，是否被接受，自應尊重南投環評會之意見，指摘原判決以環說書第7章及附錄11之評估報告內容均未依附表10規定內容進行預測及評估，認有衡量不足之瑕疵，違反司法院釋字第553號解釋對行政機關判斷餘地之審查密度云云，即無可採。
(四)經查，系爭開發案所在系爭土地緊鄰袁氏祖靈祭之祭儀地點，中間僅有臺21線道路之區隔。有關開發行為對邵族文化、祖靈信仰與祭祀空間等可能產生影響之預測，觀諸上訴人依環評法第6條第2項規定製作之環說書第7章「預測開發行為可能引起之環境影響」記載內容，係以系爭開發案基地不在邵族文化生活復育園區範圍內，且施工動線與未來聯絡道路均以臺21線道路為主要通道，認系爭開發案不致對現有邵族文化發展產生負面影響；暨系爭開發案範圍非邵族經營商業事業場域，且系爭開發案作旅館使用不會與邵族從事觀光業型態產生競爭等理由，認系爭開發案亦不致對現有邵族經濟產生負面影響等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符。則依上開規定說明，上訴人實施第一階段環評時，應就系爭開發案對周遭環境可能產生之影響進行預測、評估，並就可能造成之負面影響提出因應對策，而非僅限於開發行為所在基地為估測範圍，俾能有效預防或減輕開發行為對於環境造成之不良影響。原審論明：系爭開發案所在系爭土地緊鄰袁氏祖靈祭之祭儀地點，中間僅有臺21線道路之區隔，惟環說書並未載明任何有關系爭開發案作為旅館使用所帶來之人潮、車潮，以及由此衍生生活空間的壓縮等，對該傳統祭儀地點及系爭開發案周邊地區之邵族文化、傳統生活方式及經濟現況等影響之評估及說明，僅以系爭開發案不在邵族文化生活復育園區範圍內，逕認系爭開發案不致對邵族傳統生活方式產生負面之影響，忽略系爭開發案基地周邊因開發行為而受影響的區域也應納入評估，顯有衡量不足之瑕疵，因認南投環評會據以作成通過環說書之審查結論，核有判斷基於不完全資訊之瑕疵，即無不合。又上訴人於環說書第7章「預測開發行為可能引起之環境影響」既謂系爭開發案不會對邵族的文化及經濟發展產生任何負面影響，卻又於環說書第8章「環境保護對策及替代方案」中提出許多振興邵族文化特色與帶動地方經濟發展之具體回饋計畫，兩者顯有矛盾，且在未能預測開發行為可能對邵族文化及經濟產生負面影響之情況下，上訴人提出之回饋計畫，是否適足以避免或減緩該負面影響，而可認為屬於環境保護對策，亦有疑問；暨系爭開發案環說書附錄11「本案對邵族社會經濟及文化影響評估報告」內容，不脫環說書第6章及第7章關於原住民族部分之記載，並未提出其他有關開發行為對現有邵族文化及經濟影響之預測內容，已經原判決論駁甚明，核與卷內證據亦無不合。上訴意旨主張上訴人已依南投環評會106年12月29日初審決議，委託顧問公司考察邵族傳統生活文化，提出上開附錄11之評估報告，並無衡量不足之瑕疵，且依環說書第7章第3節交通運輸、第5節噪音及振動與附錄10內「第2次大會審查意見處理情形說明」所呈現之事實，關於原審指摘未評估之事項，事實上已有預測評估，審查結論並無判斷瑕疵，原判決顯有違反司法院釋字第533號解釋及認定事實違反證據法則之違法；另原審認定南投環評會之審查結論有判斷瑕疵而應撤銷，意謂原審認定應繼續進行第二階段環評，惟原判決理由未記載其認定審查結論違反環評法第8條第1項規定「對環境有重大影響之虞」的事實及理由，亦未闡明兩造就此基礎事實關係聲明證據及提出陳述，並依職權調查，核有適用法則不當、判決不備理由及違反行政訴訟法第125條、第133條及第189條規定之違法；暨上訴人於環說書第8章中提出許多回饋方案，乃出於環評委員之要求，以回應邵族代表對原基法第21條規定之訴求，實與上訴人評估系爭開發案對邵族文化及經濟之影響，並無因果關係，不生彼此矛盾之問題，原判決認為兩者顯有矛盾，實有判決不憑證據與違反經驗、論理法則之違法云云，無非係上訴人主觀之見解及就原審之事實認定的職權行使事項為爭議，亦無足採。
(五)對於環評委員會作成之環評審查結論，法院承認其判斷餘地，係採取較低之審查密度，並非不予審查，若環評委員會作成之判斷有恣意濫用或其他違法情形者，仍得予以撤銷或變更，業經論述如前。而依南投縣政府據環評法第3條第5項授權訂定之南投縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第6條、第7條及第8條規定，南投環評會作成環評審查結論之意思決定，應經全體委員過半數以上出席，共同審查開發單位提出之資料，聽取到場有關單位代表之意見，經過討論後，以普通多數決原則作成決議，並無規定委員得個別以書面確認的方式代替會議進行；且如得由委員個別以書面審查，再由主管機關彙整後，逕為核定，將使交換意見、集思廣義、交互辯證之合議制精神蕩然無存，亦有違環評法第3條規定要求環評主管機關應設環評會審查之規範目的。據此，原判決依調查證據之辯論結果，論明：依南投環評會107年6月12日會議紀錄所示，出席委員及與會南投林管處所提出要求上訴人應補正有關廢(污)水處理、用水計畫、交通運輸之空汙及噪音影響、廢棄物清理或動物保護等爭議事項之意見，均屬環評法第6條第2項及環評作業準則規定應調查、評估及記載在環說書之事項，非僅是單純之文字或格式之修正或補充，惟在上訴人未提出補正資料，並由與會全體環評委員為實質審查程序，南投環評會即進行內部會議討論，並作成系爭開發案通過環說書環評審查之結論，核有基於不完全資訊而為判斷之違法；暨上訴人於107年6月12日會議決議通過環說書後，依該決議第3項「請將環評委員、相關機關所提之審查意見，修正環說書初稿，函送本府核定」之旨，提出環說書補充或修正資料，經個別委員以書面確認方式審議上訴人之環說書補正資料，據以製作之環說書定稿本，並未經南投環評會以會議形式討論、確認，亦有未經正當程序之瑕疵，核與卷內證據並無不合，依上說明，即無違誤。上訴意旨主張環評委員於107年6月12日會議中提出之意見，實際上於以往歷次審查會議中曾提出類似意見，上訴人歷次均以書面補充相關資料，足使環評委員有充分時間為實質討論，迄107年6月12日會議始作成審查通過之決議；至上訴人會後修正環說書部分，僅為委員對環說書內容之勘誤或細節性之提問，並不影響委員會判斷系爭開發行為是否對環境有重大影響之虞，原判決認定審查結論有基於不完全資訊之瑕疵，顯有判決違反經驗法則、論理法則之違誤云云，亦無足取。至上訴人其餘訴稱各節，無非係其主觀意見及就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘為不當，亦無可採。又本院為法律審，依行政訴訟法第254條第1項規定，應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，當事人在上訴審不得提出新攻擊防禦方法或新事實、新證據，資為上訴之理由。上訴意旨另提出107年6月12日會議錄音光碟與譯文，主張原判決指摘上訴人尚未補正事項，上訴人實已當場口頭說明回覆或承諾，原審認南投環評會未經實質審議之情況下，即作成通過環評之審查結論，其認定上開事實顯有錯誤一節，為上訴人於原審言詞辯論終結後提出之新主張、新證據，本院無從加以審酌，併予指明。
(六)綜上所述，原審以南投縣政府作成原處分所依據南投環評會107年6月12日會議決議通過系爭開發案環說書之環評審查決定，核有上述基於不完全資訊及違反正當程序之瑕疵，而將撤銷原處分之系爭訴願決定予以維持，駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國111年3月21日
最高行政法院第四庭
審判長法官胡方新
法官陳國成法官曹瑞卿法官林惠瑜法官蕭惠芳以上正本證明與原本無異中華民國111年3月21日
書記官高玉潔