裁判字號：最高行政法院99年判字第29號判決
裁判日期：民國99年01月21日
裁判案由：優惠存款
最高行政法院判決
99年度判字第29號上訴人甲○○
送達代收人乙○○被上訴人雲林縣政府代表人 蘇治芬 上列當事人間優惠存款事件，上訴人對於中華民國97年1月29日高雄高等行政法院96年度訴字第711號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人係雲林縣臺西鄉臺西國民小學（下稱臺西國小）退休教師，於民國94年2月退休，兼領二分之一之一次退休金，並領取公保養老給付，合計新臺幣（下同）3,111,500元，全數存入臺灣銀行股份有限公司虎尾分公司（下稱臺銀虎尾分公司），嗣被上訴人依教育部95年1月27日發布修正，並自同年0月00日生效之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱公保優惠存款要點）第3點之1規定，核算其於前揭要點修正實施後，公保養老給付得續存優惠存款之金額為2,895,021元，被上訴人乃以96年3月8日府人給字第0961200219號函請上訴人於上開要點第3點之1實施後，優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額2,895,021元辦理（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：現行學校教職員退休條例第5條所謂以「本薪加1倍為基數」，雖無「其他現金給與」之名，卻有其實，係原學校教職員退休條例第8條規定之月薪額，包括實領本薪及其他現金給與，應認其他現金給與包含研究費、職務加給及研究獎金，須一併算入月退休俸之內，即應以全月退為標準加以計算，依公保優惠存款要點第3點之1規定應達
97.5％，故上訴人月退俸應為81,426元。而上揭原學校教職員退休條例第8條第2項：「其他現金給與之退休金應發給數額，由行政院定之。」授權規定，經司法院釋字第246號解釋並不妥適，84年10月17日行政院及考試院會同發布其他現金給與補償金發給辦法，並已補償在案，則支領月退有舊制年資者，應有上揭補償金之發給，每月應達上揭優惠存款要點第3點之1規定97.5％之標準。至現行學校教職員退休條例第21條之1及施行細則第53條之規定，僅係規定新制年資依新法計算，退休給與由基金會支付，舊制年資依舊法計算，退休給與由各級政府編列預算支付，旨在確定經費負擔機關，及年資計算方法，和退休俸計算無關，不足以證明其二分之一月退俸不以全月計算的正當性。另公保優惠存款要點第3點之1第4項之規定，亦純粹是規定計算優惠存款的方法，目的在使退休後每月所得符合現職每月所得上限百分比的法條規定。被上訴人不得藉此條文，而以公保給付之二分之一，補足二分之一月退休俸之餘數扣減公保優存金額，不顧應達97.5％的法定每月應得的退休金額等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應重新核定上訴人全月俸為81,426元之行政處分。
三、被上訴人則以：被上訴人係依中央頒訂之行政規則規定，核算公保養老給付得辦理優惠存款之最高總額並通知上訴人，係本於職權、依法行政，並無變更內容，另為核算之裁量空間。且依現行學校教職員退休條例施行細則第53條規定，退休時具有85年2月1日前之年資（下稱舊制年資），適用原學校教職員退休條例等相關規定，85年2月1日後之年資（下稱新制年資），適用現行學校教職員退休條例等相關規定。而具有舊制年資之人員於退休時，依公教人員退休金及其他現金給與補償金發給辦法規定係於退休時一次發給補償金，非上訴人所稱每月都可領取其他現金給與。該辦法至今仍尚未廢棄，具舊制年資之人員於退休時，仍適用上開辦法發給補償金。而依公保優惠存款要點第3點之1第6項規定，最後在職同薪級人員現職待遇如何計算，與依新法或舊法計算無關。上訴人於退休時擇領兼領二分之一之一次退休金與二分之一之月退休金，於退休時已領二分之一之一次退休金2,084,221元，依「學校教職員一次退休金優惠存款辦法」規定，上訴人可將舊制規定核發之二分之一之一次退休金1,467,743元辦理優惠存款，並非上訴人所稱一次領出優存利息。公保優惠存款要點業將每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇的定義，且如每月退休所得高於最後在職同薪級人員現職待遇，則減少可優惠存款之金額，如低於最後在職同薪級人員現職待遇，則維持原存金額，非上訴人所稱「多退少補」，其對公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額計算認知與公保優惠存款要點之規定不同等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人係於94年2月1日退休生效，兼領二分之一之一次退休金，並領取公保養老給付，合計3,111,500元，全數存入臺銀虎尾分公司，是教育部於95年1月27日增訂發布，並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1，於上訴人在臺銀虎尾分行所辦理之定期優惠存款，期滿須辦理續存時，亦有適用。則被上訴人依上揭規定，據以核定上訴人按兼領月退休金比例部分得辦理公保優惠存款之最高金額為569,308元，再依公保優惠存款要點第2點及第3點計算再乘以兼領一次退休金比例所得之公保養老給付優惠存款金額為821,970元，另上訴人退休當時兼領一次退休金得優惠存款之金額為1,467,743元，合計公保養老給付及一次退休金得辦理優惠存款之最高金額為2,859,021元，此有依公保優惠存款要點第3點之1規定養老給付得辦理優惠存款金額計算單附卷可稽。而上訴人在臺銀虎尾分行辦理優惠存款之金額為3,111,500元，顯高於上揭合計公保養老給付及一次退休金得辦理優惠存款之最高金額2,859,021元，是被上訴人於96年3月8日以府人給字第0961200219號函請上訴人於公保優惠存款第3點之1施行後，其於臺銀虎尾分行優惠存款期滿續存時，應按得辦理優惠存款之最高金額2,859,021元辦理，自無違誤。（二）次按公保優惠存款要點第3點之1第1項規定，支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。係因85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。是該條立法目的在於對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，並非保障支（兼）領月退休金之退休教育人員，其每月所領之月退休金須達於公保優惠存款要點第3點之1第1項所規定之全月退之月薪97.5％。此觀公保優惠存款要點第3點之1第6項第1款規定：「每月退休所得，指下列各目合計之金額：１、按退休生效時待遇標準計算之月退休金。２、公保養老給付每月優惠存款利息。３、按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。」及同點第2項及第4項規定：「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」「兼領月退休金之退休教育人員，其依第2點、第3點規定計算之金額，乘以依兼領一次退休金比例所得之養老給付，仍得辦理優惠存款。其兼領月退休金比例計算之養老給付，依前3項規定之退休所得上限百分比，再按兼領月退休金比例折算後之金額，亦得辦理優惠存款。」即明。是支領月退休金人員之每月退休所得，如超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比，應調減每月退休所得中公保養老給付每月優惠存款部分，即減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，兼領二分之一月退休金者，亦應依前揭規定辦理。是上訴人執稱月退休俸，應以全月退為標準加以計算云云，自不足為採。（三）復按「教職員在本條例修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本條例修正施行前之任職年資，仍依本條例原規定最高採計30年。本條例修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。符合第6條支領退休金規定者，其在本條例修正施行前之任職年資及修正施行前後累計任職年資，最高均得採計40年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。本條例修正施行前年資累計不滿1年之畸零數，併入本條例修正施行後年資計算。教職員在本條例修正施行前後均有任職年資者，其退休金依左列規定併計給與：一、本條例修正施行前任職年資，應領之退休金，依本條例修正施行前原規定之標準，由各級政府編列預算支給。二、本條例修正施行後任職年資應領之退休金，依第5條第2項至第4項規定標準，由基金支給。」「教職員在本條例中華民國85年2月1日修正施行前之曾任其他有給專任人員年資併計及退休金、撫慰金基數內涵，仍適用本細則中華民國85年2月1日修正施行前規定。
但曾任其他有給專任人員年資併計，得不受須任職公立學校教職員5年以上之限制。前項退休金支給標準，依附表三規定辦理。」學校教職員退休條例第21條之1第1項至第3項及其施行細則第53條分別定有明文。首揭法條僅在規定教職員在學校教職員退休條例修正施行前後均有任職年資者，其年資之計算方法及退休金經費負擔機關，而與月退休俸包含之範圍無關，上訴人自亦不得援引作為月退休俸應包括研究費、職務加給及研究獎金等之依據。另公保優惠存款要點第3點之1第1項之立法目的在於對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，並非保障支（兼）領月退休金之退休教育人員，其每月所領之月退休金須達於公保優惠存款要點第3點之1第1項所規定之全月退之月薪
97.5％，已如前述。是上訴人主張：現行學校教職員退休條例第21條之1及施行細則第53條之規定，僅係規定新制年資依新法計算，退休給與由基金會支付，舊制年資依舊法計算，退休給與由各級政府編列預算支付，旨在確定經費負擔機關，及年資計算方法，和退休俸計算無關，不足以證明其二分之一月退俸不以全月計算的正當性，亦不足為採等詞，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：原判決經核認事用法並無不合，茲就上訴意旨，再論斷如下：
(一)按「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（一）依學校教職員退休條例辦理退休。（二）退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。」「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：（一）核定退休年資25年以下者，以百分之八十五為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加百分之一，最高增至百分之九十五。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。但教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5年以上，成績優異者，自第36年起，每年增加百分之零點五，以增至百分之九十七點五為限。……前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。依前項退休所得上限百分比規定計算之養老給付優惠存款金額高於依第2點、第3點規定所計算養老給付之金額者，應按後者較低金額辦理優惠存款。兼領月退休金之退休教育人員，其依第2點、第3點規定計算之金額，乘以依兼領一次退休金比例所得之養老給付，仍得辦理優惠存款。其兼領月退休金比例計算之養老給付，依前3項規定之退休所得上限百分比，再按兼領月退休金比例折算後之金額，亦得辦理優惠存款。……第1項所稱每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇，其定義如下：（一）每月退休所得，指下列各目合計之金額：１、按退休生效時待遇標準計算之月退休金。
２、公保養老給付每月優惠存款利息。３、按退休生效時本（年功）薪額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。（二）最後在職同薪級人員現職待遇，指下列各目合計之金額：１、按核敘薪級及最後在職待遇標準及相關規定計算每月實際支領本（年功）薪額、學術研究費。２、中小學教師依擔任導師1年折算點數1點、組長1年折算點數1.5點、主任1年折算點數2點之標準，合計點數達20點以上者，主管職務加給以2千元計列；滿1點以上未達20點者，以1千元計列，但點數合計達20點以上，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以3千元計列，高中職以4千元計列；點數合計1點以上未達20點，且曾任組長及主任職務點數合計達10點以上者，國中小以1千5百元計列，高中職以2千元計列。……４、按最後在職待遇標準依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終工作獎金十二分之一之金額。」分別為公保優惠存款要點第2點及第3點之1第1項第1款、第2項至第4項及第6項所明定。
(二)查教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，且相較軍保退伍給付得依陸海空軍退伍除役優惠儲蓄辦法規定辦理優惠存款，故於會商財政部等有關機關同意後，訂定發布學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，自63年11月1日起施行。由上述要點制訂經過，可知公保養老給付優惠存款利息，係對早期退休人員退休所得偏低，由政府給予之一種特別補助，並非退休金之一部分，已屬甚明。
(三)次查關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。此有司法院釋字第443號解釋理由可資參照。依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，難謂與憲法第7條之平等原則相牴觸。教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，並無涉及公共利益之重大事項，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經多年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。又修正要點係直接適用於要點變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教職人員於修正要點前已領取之優惠存款利息，毋庸繳回。且修正要點實施時，其原存單未到期者，仍得適用原要點，俟期滿與臺銀公司換約時，始適用修正要點，故修正要點係往後生效並無溯及既往，尚無違反不溯及既往原則，自得適用。
(四)上訴意旨雖稱：現行學校教職員退休條例第5條所謂以「本薪加1倍為基數」，應包括實領本薪及其他現金給與，應認其他現金給與包含研究費、職務加給及研究獎金，須一併算入月退休俸之內，即應以全月退為標準加以計算，依公保優惠存款要點第3點之1規定應達97.5％，故上訴人月退俸應為81,426元，原判決駁回上訴人之訴，適用法規顯有不當之違法云云。惟查：
1.按公保優惠存款要點第3點之1第1項規定，支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比。係因85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。是該條立法目的在於對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，並非保障支（兼）領月退休金之退休教育人員，其每月所領之月退休金須達於公保優惠存款要點第3點之1第1項所規定之全月退之月薪97.5％。此觀上揭公保優惠存款要點第3點之1第6項第1款規定甚明。是支領月退休金人員之每月退休所得，如超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比，應調減每月退休所得中公保養老給付每月優惠存款部分，即減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，兼領二分之一月退休金者，亦應依首揭規定辦理。
2.復依68年12月28日修正之學校教職員退休條例第8條規定：「本條例所稱月薪額，包括實領本薪及其他現金給與。前項其他現金給與之退休金應發給數額，由行政院定之。」85年1月30日修正前之學校教職員退休條例施行細則第20條第1項規定：「本條例第8條所稱實領本薪，依現行規定為本薪或年功薪，所稱其他現金給與，為行政院訂定之現金給與，於待遇調整時隨同調整。」而公教人員退休金及其他現金給與補償金發給辦法第2條第2款規定，「補償金發給對象公教人員於84年7月2日以後依前款規定辦理退休、撫卹或資遣，其具有新退撫制度實施前之任職年資，經採計核給退休金、撫卹金或資遣給與者」，第3條第3款規定：「前條第2款規定發給補償金之對象，依其退休、撫卹或資遣時之俸薪等級，以當年度公教人員相同俸薪等級之本俸（薪）或年功俸（薪）之百分之十五為補償金基數內涵。」第5條第2款後段規定：「……於87年度以後生效者，其補償金於退休、撫卹或資遣時一次發給。」是上訴意旨稱其每月尚可領取其他現金給與，應一併算入月退休俸之內，即應以全月退為標準加以計算，依公保優惠存款要點第3點之1規定應達97.5％，故上訴人月退俸應為81,426元云云，即不足採。
(五)綜上所述，公保優存要點之頒布原屬行政規則，國家因政策之需，復以行政規則修正並無不合。上訴人主張各節，業經原判決論述不採之理由，經核並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴人求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年1月21日
最高行政法院第五庭
審判長法官鄭忠仁
法官張瓊文法官黃秋鴻法官吳東都法官陳金圍以上正本證明與原本無異中華民國99年1月22日
書記官彭秀玲