臺北高等行政法院92年度訴字第4466號判決

裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第4466號判決

裁判日期：民國94年06月22日

裁判案由：回饋金

臺北高等行政法院判決
92年度訴字第04466號原告甲○○
乙○○丙○○丁○○共同訴訟代理人 林健智 律師被告宜蘭縣宜蘭市公所代表人戊○○（市長）訴訟代理人 李秋銘 律師複代理人 黃金亮 律師上列當事人間因請求給付回饋金事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告以被告因籌設宜蘭縣宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場，依其與當地住戶依據宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書之約定，主張自民國（下同）88年2月1日至94年1月31日止6年，以每年12月底設籍於宜蘭市之人口數每人每年新臺幣（下同）130元計算，回饋垃圾衛生掩埋場週邊300公尺範圍內之現住戶，每年給付宜蘭縣員山鄉七賢村臨垃圾衛生掩埋場周邊300公尺（起訴狀誤載為3公尺）範圍之13名住戶206萬元。原告係屬宜蘭縣員山鄉七賢村臨宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場300公尺整範圍內13名住戶之列，被告自88年至92年應給付原告各792,310元，惟僅給付原告各185,895元，尚欠原告各606,415元未給付，屢催不理，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告應給付原告各606,415元。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：如主文所示。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈被告因籌設宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場，基於掩埋場附
近民眾需忍受惡劣空氣、水質等之特別犧牲，並避免附近居民抗爭，於88年2月間以「宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書」同意自88年2月1日至94年1月31日止6年，以每年12月底設籍於宜蘭市之人口數每人每年130元計算，回饋垃圾衛生掩埋場週邊300公尺範圍內之現住戶。因該垃圾衛生掩埋場橫跨宜蘭縣員山鄉七賢村及宜蘭市南橋里兩行政區域，遂協議每年給付員山鄉七賢村臨垃圾衛生掩埋場周邊300公尺（起訴狀誤載為3公尺）範圍之13名住戶每年206萬元。原告為宜蘭縣員山鄉七賢村臨宜蘭市○○段垃圾掩埋場300公尺整範圍內13名住戶內，此有「宜蘭市公所列垃圾衛生掩埋場（距200～300）回饋清冊（七賢村）」可證。被告自88年至92年僅給付原告各185,895元，尚欠原告各606,415元未給付，屢催不理。
⒉宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書有二種版本，第
1版為被告以88年1月16日88市清字第1050號函檢送者，第2版為被告以88年3月29日88市清字第4953號函檢送者，二版本就一般回饋金皆於第4條明定以「回饋本垃圾衛生掩埋場週邊300公尺範圍內之規定住戶」為發放對象。再因掩埋場位於宜蘭市南僑里及員山鄉七賢村二行政區域，故300公尺範圍內之現住戶當然包括南僑里及七賢村在內。
惟因涉及七賢村及南僑里之一般回饋金，乃於第2版之協議書增列：「經協商回饋員山鄉七賢村每年206萬元，其餘回饋本市南僑里」。
⒊被告於宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場設置時即依宜蘭市○
○○○段垃圾衛生掩埋場協議書第1版派人現場測量符合距掩埋場300公尺之現住戶而分別製作名冊，經測量結果七賢村距垃圾場300公尺內之現住戶共有13戶，而據以製作13戶之名冊為協議書之附件，即「本市○○段垃圾衛生掩埋場（距200-300）回饋清冊（七賢村）」。另南僑里亦據此測量而製作距300公尺內名冊，且被告發放一般回饋金乃依該名冊內之人員逐一照人名發放。
⒋依88年1月31日宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書
第1條雖明定：宜蘭市同意每年給付員山鄉七賢村一般回饋金206萬元整，廟會活動宣導建蘭段垃圾處理情形與協助經費每年10萬元。惟該同意書無原告簽署同意；其是否等同於協議書之一般回饋金尚有疑慮；況系爭回饋金乃基於掩埋場附近民眾需忍受垃圾掩埋場惡劣空氣、水質、及每晚垃圾車出入聲等之特別犧牲而給付，而上開同意書將給付範圍擴及員山鄉七賢村全村住戶與距掩埋場1000公尺內之住居，顯與特別犧牲之法理不符。又宜蘭市南僑里一般回饋金發放對象僅距掩埋場300公尺內之現住戶，並無如七賢村距掩埋場300公尺以外之村民均可受領垃圾掩埋場一般回饋金發放之情形。被告不要求員山鄉公所依「建蘭段垃圾衛掩埋場（距200-300）回饋清冊（七賢村）」發放，顯與協議書規定不符。
⒌七賢村村民大會並無權限成立宜蘭縣員山鄉七賢村回饋金管理委員員：
⑴被告每年發放回饋金206萬元應全數予七賢村距建蘭段
垃圾掩埋場300公尺內之13戶住戶，惟被告轉請宜蘭縣員山鄉公所代發放，而員山鄉公所遂將該回饋金交由七賢村辦公處來發放，而七賢村辦公處由村長召集村民開會籌組9人之上開回饋金管理委員會，該回饋金管理委員會自行再訂立無法源基礎之分配參考方式，而使原本每年206萬元回饋金應分配予距垃圾掩埋場300公尺內13名住戶實際上每年僅分配50萬元，其餘156萬元違法分發予七賢村各鄰里村民及村內各團體等情，有證人己○○證稱：「當初回饋金撥款下來時，由村長召集村民開會，會中推派9位委員，經費是由宜蘭市公所撥給員山鄉公所再由員山鄉公所撥給七賢村村長辦公處，由村長辦公處再轉到回饋金管理委員會的專戶，回饋金1年是206萬元，撥下來後有召開委員會訂定參考方式，規定回饋金的分配方式。我們回饋金有分成三部分，50萬元部分是給（距離垃圾場）300公尺內的住戶，156萬元分成2份，1份是70萬元左右，分給社區內對村子有貢獻的團體，其他的就按距離遠近發給1、2鄰，比較近以兩鄰為一階段，距離垃圾場比較遠就領比較少，像七賢國小就是屬於對村子有貢獻的團體」等語可參，核與其所提經費收支報表記載相符。
⑵按地方制度法第60條規定：「村（里）得召集村（里）
民大會或基層建設座談會其實施辦法，由直轄市、縣（市）定之。」而依宜蘭縣各鄉（鎮、市）村（里）民大會暨基層建設座談會實施自治條例第4條規定，村里民大會之職權並無成立回饋金管理委員會之權限，且同條例第7條第1項規定：「村里民大會之召開，應由村里辦公處於開會20日前函報各該鄉（鎮、市）公所。」第8條規定：「村里辦公處應將村里民大會開會時間及地點，在開會7日前，於村里辦公處公告欄或村里內適當地點公告，並將開會通知單送達各住戶。」第11條第1項前段規定：「村里民大會之召開，合計總戶數在100戶以上，未滿1000戶時，應有10分之1以上住戶之代表出席；總戶數在1000戶以上時，應有120戶以上住戶之代表出席，始得開議。…」第19條規定村里民大會會議紀錄應記載事項。惟七賢村村民是否召開村民大會？召開村民會議有無合法通知並作成會議決議？距掩埋場300公尺住戶是否全部均參與村民大會？均未有證據證明，故證人己○○稱「當初是全部村民協調說回饋金撥下來後就要成立管理委員會，不然無法分發，是召開村民大會決定的」云云並無依據。
⒍上開回饋金管理委員會並無成立之法源基礎：
被告每年撥交一般回饋金206萬元轉由員山鄉公所再轉七賢村村長辦公處，皆無行文交代如何分發，而任由七賢村一部分村民召開會議成立回饋金管理委員會之決議，惟查，回饋金屬300公尺內13戶住戶所有非屬全體村民，300公尺內住戶並無授權成立回饋金管理委員會、亦未全部參與村民大會、更未全部為回饋金管理委員會之成員，且村民大會並無作成紀錄決議成立回饋金管理委員會。至證人己○○稱回饋金管理委員會之目的在分配回饋金亦無法源基礎。
⒎上開回饋金管理委員會並無分配每年206萬元回饋金之權
限。回饋金管理委員會並無成立之法源基礎，則由回饋金管理委員會分配每年206萬元更無權源。回饋金管理委員會內300公尺13戶住戶中僅2人（即己○○、 程素英 ）為代表，並不是以代表300公尺內13戶住戶之意見，故其決議對距300公尺內之住戶並無拘束力。
⒏含原告在內之13戶代表於91年12月26日與被告之代表人戊
○○市長協議會議記錄結論：⑴將行文七賢村辦公處提供七賢村協議書，市長並建議七賢村辦公處對13戶回饋金額是否可增加；⑵13戶代表建議將每年206萬元回饋金直接撥給13戶（300公尺內現住戶）；⑶13戶代表表示當時協議時未曾與七賢村13戶協調（300公尺內現住戶）等，可證被告亦知悉其先前之處置恐有失當之處。
⒐按民法第224條規定債務人之代理人或使用人，關於債之
履行有故意或過失時，債務人應以自己之故意或過失負同一責任。系爭宜蘭市○○段垃圾掩埋場一般回饋金七賢村部分206萬元，依被告所造發放13戶名冊，僅該13戶可領取，惟被告卻將該七賢村一般回饋金206萬元轉由其代理人或使用人之員山鄉公所，再由員山鄉公所交付七賢村辦公處自行發放，導致七賢村300公尺範圍外村民均有領取一般回饋金之情形，對於員山鄉公所、七賢村辦公室違法濫發行為，被告依民法第224條規定對該使用人或代理人之故意或過失應負有責任。
㈡被告主張之理由：
⒈本件宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場之工程經費核計67,640,000元，係由臺灣省政府環境保護處同意編列預算歸墊。
至於由88年2月起至94年1月止，依協議每年應撥付宜蘭縣員山鄉七賢村206萬元回饋金，此部分款項係由被告每年編列預算給付，此有臺灣省政府環境保護處函、宜蘭市總預算第2次追加預算及宜蘭市總預算歲出計畫說明提要與各項費用明細表影本各1件可查。
⒉按行政契約係由2以上之當事人，為設定、變更、廢止公
法上法律關係之契約。惟是否為行政契約，一般以該契約之標的，由客觀上加以判斷其內容之屬性。行政主體若以契約直接履行其公共任務者，即訂立契約之目的乃以履行其行政上之目的者，該等契約即應屬於行政契約。經查：由本件被告與員山鄉公所、七賢村等訂立之宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書及宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場營運處理情形協議書之內容觀之，宜蘭市公所設立垃圾衛生掩埋場之目的係在履行政上之目的，為順利興建掩埋場提供處理垃圾掩埋，對於附近村里予以金錢之補助，其最終目的乃在完成公行政上之任務，上開協議結果同意書應認係行政契約。
⒊被告為宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場設立事宜，對於員山
鄉七賢村部分，於88年1月31日，由被告之代表人戊○○與宜蘭縣員山鄉鄉長 廖明灶 、宜蘭縣員山鄉七賢村村長 張凱富 、七賢社區發展協會理事長 林永川 共同簽署：宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書，其中第1項約明：「宜蘭市同意每年給付員山鄉七賢村一般回饋金貳佰零陸萬元整」、第4項約明：「其餘如『宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場營運處理情形說明（應為處理情形協議書之筆誤）』（如附件）之各項辦理。」宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書第4項所約定之附件即為宜蘭市○○段垃圾掩埋場營運處理情形協議書，其中對於前開宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書所同意給付之206萬元，於同意書上第12項更載明：「一般回饋金以本市12月31日人口數，每人每年新臺幣130元計算，每年應給員山鄉七賢村新臺幣206萬元回饋金撥付鄉公所轉七賢村自行訂定辦法辦理。」故依該掩埋場營運處理協議書之約定，被告雖應每年給付206萬元與宜蘭縣員山鄉七賢村，惟該206萬元係由被告撥付給宜蘭縣員山鄉公所轉七賢村自行訂定辦法辦理，而非由被告直接給付與原告所主張之宜蘭縣員山鄉七賢村臨垃圾衛生掩埋場周邊300公尺範圍之13名住戶。且被告亦依上開約定自88年起至93年間，每半年均核發建蘭段垃圾場一般回饋金各103萬元，每年計206萬元予員山鄉公所，由其轉發七賢村，此有宜蘭縣宜蘭市公所函影本11件可稽，故由上開約定及被告給付之情形觀之，原告主張被告應直接給付與宜蘭縣員山鄉七賢村臨垃圾衛生掩埋場周邊300公尺範圍之13名住戶乙節，並無所據。
⒋宜蘭縣員山鄉七賢村為前開回饋金事宜成立宜蘭縣○○鄉
○○村○○段垃圾場回饋金管理委員會，於第1次會議時即經委員同意：「距垃圾場300公尺內13戶回饋金為50萬元，其餘156萬元為其他住戶與社區所有。回饋金隔年分發，存摺簿內須預留100萬元以上，便於日後任何發生事情使用，戶籍在本村但不居住在本村停止發放回饋金，包括300公尺內。」故由宜蘭市○○段垃圾掩埋場營運處理情形協議書及上開會議紀錄可知，關於206萬元之回饋金，原告並無直接對被告為請求給付之權利。
⒌原告所提宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書第4項
回饋事項第2款約定：「一般回饋金以本市人口數每人每年130元計算，每年以前12月底戶籍資料為統計基準，隨人口數之增減而增減，至垃圾場封場再回饋6個月。回饋本垃圾衛生掩埋場周邊300公尺範圍內之現住戶（經協商回饋員山鄉七賢村每年206萬元，其餘回饋本市南橋里在垃圾場周邊300公尺內）。」第6項約定：「一般回饋金南橋里部分撥給里辦公處造冊發放，七賢村部分撥給員山鄉公所轉發。」故由本協議書觀之，亦僅約明「經協商回饋員山鄉七賢村每年206萬元」及「七賢村部分撥給員山鄉公所轉發」，該協議書並無回饋金由被告直接給付與原告等13人之約定。縱被告曾至垃圾掩埋場現場附近測量，並製作「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場（距200-300）回饋清冊（七賢村）」，惟上開協議書並無以原告所附之回饋清冊為附件之記載。
⒍至於宜蘭市南橋里之發放係依該協議書第6項「一般回饋
金南橋里部分撥給里辦公處造冊發放」，並非由被告造冊發放，原告之主張亦非有據。
⒎被告據以撥款宜蘭縣員山鄉公所轉發之「宜蘭市○○段垃
圾掩埋場協議結果同意書」，該同意書係被告之代表人戊○○與宜蘭縣員山鄉鄉長廖明灶、宜蘭縣員山鄉七賢村村長張凱富、七賢社區發展協會理事長林永川共同簽署，性質上此為該同意書之當事人，且宜蘭縣員山鄉七賢村之一般回饋金如何發放係由其自行訂定辦法辦理，被告僅依約定每年給付該村206萬元之義務，宜蘭縣員山鄉公所或員山鄉七賢村並非被告之代理人或使用人，則渠等有無違法濫發行為或有無侵害原告等之權利與被告應無關連，原告之主張亦非有理。
⒏另原告主張宜蘭縣員山鄉七賢村並未依地方制度法第67條
、宜蘭縣各鄉（鎮、市）村（里）民大會暨基層建設座談會實施自治條例規定召開村里民大會，而村里民大會亦無成立回饋金管理委員會之權限，該委員會之成立並無法源基礎，亦無分配回饋金之權限云云。經查：
⑴查證人己○○於鈞院證稱：「我是現任的主任委員，當
初回饋金撥款下來時，由村長召集村民開會，會中推派9位委員，再由其中推任一位主任委員」「當初是全部村民協調說回饋金撥下來後就要成立管理委員會，不然無法分發，是召開村民大會決定的。」等語，依88年4月21日召開之員山鄉七賢村建蘭垃圾一般回饋金委員會第1次會議紀錄決議事項第4點載明公布七賢村建蘭段垃圾場回饋金管理委員會當選委員名單，足資證明該管理委員會係於88年4月21日之前即已成立，再依證人之證稱，成立七賢村回饋金管理委員會係村長召集村民大會決定的，即由村民大會之召開加以決定成立回饋金管理委員會，是以為決定成立回饋金管理委員會而召開之村民大會亦應在88年4月21日以前即已召開至明。⑵惟被告所主張之宜蘭縣各鄉（鎮、市）村（里）民大會
暨基層建設座談會實施自治條例，係於91年1月5日方公布施行，該法令並無溯及既往，則宜蘭縣員山鄉七賢村所召開之村民大會自無援依上開自治條例之規定召開之理，原告之主張應非有理。
⑶又按宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場營運處理情形協議書
第12條規定：「一般回饋金以本市12月31日人口數，每人每年新臺幣130元計算，每年應給付員山鄉七賢村新臺幣206萬元回饋金撥付鄉公所轉七賢村自行訂定辦法辦理。」，依上開約定，被告對員山鄉七賢村之義務僅係應依約定每年給付員山鄉七賢村206萬元，至於回饋金應如何發放係由該村自行訂定辦法辦理之，而該村關於回饋金發放之辦法如何訂定，根本非屬被告之權責，是以原告主張該村里民大會亦無成立回饋金管理委員會之權限，該委員會之成立並無法源基礎，亦無分配回饋金之權限等情形縱為屬實，亦與本件請求無關，況被告與原告等人間亦無成立本件之契約關係，原告之請求應無理由。
理由
一、原告主張：⒈被告因籌設宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場，基於掩埋場附近民眾之特別犧牲，並避免附近居民抗爭，於88年2月間以「宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書」同意自88年2月1日至94年1月31日止6年，以每年12月底設籍於宜蘭市之人口數每人每年130元計算，回饋垃圾衛生掩埋場週邊300公尺範圍內之現住戶。因該垃圾衛生掩埋場橫跨宜蘭縣員山鄉七賢村及宜蘭市南橋里兩行政區域，遂協議每年給付員山鄉七賢村臨垃圾衛生掩埋場周邊300公尺範圍之13名住戶每年206萬元；⒉「宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書」有二種版本，第1版為被告以88年1月16日88市清字第1050號函檢送者，第2版為被告以88年3月29日88市清字第4953號函檢送者，二版本就一般回饋金皆明定以「回饋本垃圾衛生掩埋場週邊300公尺範圍內之規定住戶」為發放對象。且因涉及七賢村及南僑里之一般回饋金，乃於第2版之協議書增列：「經協商回饋員山鄉七賢村每年206萬元，其餘回饋本市南僑里」；⒊被告於建蘭段垃圾掩埋場設置時即依上開協議書第1版派人現場測量符合距掩埋場300公尺之現住戶而分別製作名冊，並據以為協議書之附件；⒋另88年1月31日宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書並無原告等人簽署同意，其是否等同於協議書之一般回饋金尚有疑慮；況上開同意書將給付範圍擴及員山鄉七賢村全村住戶與距掩埋場1000公尺內之住居，顯與特別犧牲之法理不符；又宜蘭市南僑里一般回饋金發放對象僅距掩埋場300公尺內之現住戶；故被告不要求員山鄉公所依「本市○○段垃圾衛掩埋場（距200～300）回饋清冊（七賢村）」發放，顯與協議書規定不符；⒌被告將每年應全數發放予七賢村距建蘭段垃圾掩埋場300公尺內13戶住戶回饋金206萬元，轉請宜蘭縣員山鄉公所代發放，該鄉公所再交由七賢村辦公處發放，而七賢村辦公處籌組回饋金管理委員會並自行訂立分配參考方式，違法分發予七賢村各鄰里村民及村內各團體等情，有證人己○○證述可參，且與所呈經費收支報表記載相符，惟按地方制度法第60條、宜蘭縣各鄉（鎮、市）村（里）民大會暨基層建設座談會實施自治條例第4條、第7條第1項、第8條、第11條第1項前段及第19條規定，七賢村村民大會並無權限成立回饋金管理委員會；⒍且回饋金屬300公尺內13戶住戶所有，非屬全體村民，300公尺內住戶並無授權成立回饋金管理委員會、亦未全部參與村民大會、更未全部為回饋金管理委員會之成員，且村民大會並無作成紀錄決議成立回饋金管理委員會，故回饋金管理委員會並無成立之法源基礎，至證人己○○稱回饋金管理委員會之目的在分配回饋金亦無法源基礎；⒎回饋金管理委員會既無成立之法源基礎，則由回饋金管理委員會分配每年206萬元更無權源；且回饋金管理委員會內300公尺13戶住戶中僅2人（即證人己○○、程素英）為代表，其決議對距300公尺內之住戶並無拘束力；⒏原告13戶代表於91年12月26日與被告之代表人戊○○市長協議，該會議紀錄益證被告亦知悉其先前之處置恐有失當之處；⒐被告對於員山鄉公所、七賢村辦公室違法濫發使七賢村300公尺範圍外村民均有領取一般回饋金之行為，依民法第224條規定對該使用人或代理人之故意或過失應負有責任。據此，依行政訴訟法第8條第1項規定及宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書第4條第2款約定，求為判決被告應給付原告各60,6415元云云。
二、被告則以：被告為順利興建宜蘭市○○段垃圾掩埋場提供處理垃圾掩埋，對於附近村里予以金錢補助之回饋，由被告之代表人戊○○與宜蘭縣員山鄉鄉長廖明灶、宜蘭縣員山鄉七賢村村長張凱富、七賢社區發展協會理事長林永川共同簽署宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書，其附件為宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場營運處理情形協議書；行政契約相對人並非原告個人。依宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場營運處理情形協議書第12項約定，可知被告對員山鄉七賢村之義務僅係應依約定每年給付宜蘭縣員山鄉七賢村206萬元，至於回饋金應如何發放係由該村自行訂定辦法辦理之；至於原告提出之宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書第4項回饋事項第2款，亦無回饋金由被告直接給付與原告之約定。是原告請求被告應給付原告各606,415元回饋金，為無理由，求為判決駁回原告之訴等語。
三、本件宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場之工程經費核計67,640,000元，係由臺灣省政府環境保護處同意編列預算歸墊。至於被告自88年2月起至94年1月止，每年所撥付宜蘭縣員山鄉七賢村206萬元回饋金，此部分款項係由被告每年編列預算給付，此有臺灣省政府環境保護處函、宜蘭市總預算第2次追加預算及宜蘭市總預算歲出計畫說明提要與各項費用明細表影本附卷可稽，合先敘明。
四、本件之爭執，在於原告是否與被告成立行政契約？及原告是否對於被告有直接請求發給回饋金之請求權？經查：
㈠按「行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於
不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」（司法院釋字第348號解釋理由書參照）。被告為宜蘭市○○段垃圾掩埋場設立事宜，對於宜蘭縣員山鄉七賢村部分，於88年1月31日，由被告之代表人戊○○與宜蘭縣員山鄉鄉長廖明灶、宜蘭縣員山鄉七賢村村長張凱富、七賢社區發展協會理事長林永川共同簽署宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書，其中第1項約定：「宜蘭市同意每年給付員山鄉七賢村一般回饋金貳佰零陸萬元整」，第4項約定：「其餘如『宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場營運處理情形說明（應為處理情形協議書之筆誤）』（如附件）之各項辦理。」有宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書、宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場營運處理情形協議書附卷可稽，可知被告為順利興建宜蘭市○○段垃圾掩埋場提供處理垃圾掩埋，對於附近村里予以金錢補助之回饋，其目的乃在完成行政上之任務，故被告因此所簽署之宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書及其附件（宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場營運處理情形協議書），雖可認係行政契約，惟契約相對人依該同意書所載之簽署者並非原告。
㈡依宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書第4項所約定之
附件宜蘭市○○段垃圾掩埋場營運處理情形協議書，其中對於宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書所同意給付之206萬元，於該協議書第12項載明：「一般回饋金以本市12月31日人口數，每人每年新臺幣130元計算，每年應給員山鄉七賢村新臺幣206萬元回饋金撥付鄉公所轉七賢村自行訂定辦法辦理。」則依該協議書之約定，被告雖應每年給付206萬元與宜蘭縣員山鄉七賢村，惟該206萬元係由被告撥付給宜蘭縣員山鄉公所轉七賢村自行訂定辦法辦理，而非由被告直接給付與原告所主張之宜蘭縣員山鄉七賢村臨垃圾衛生掩埋場周邊300公尺範圍之13名住戶。職是，被告就該行政契約應履行之債務，僅係應依約定每年給付宜蘭縣員山鄉七賢村206萬元，且就該債務之履行，宜蘭縣員山鄉公所或員山鄉七賢村並非被告之代理人或使用人。被告並依上開約定自88年起至93年間，每半年均核發建蘭段垃圾掩埋場一般回饋金各103萬元，每年計206萬元予宜蘭縣員山鄉公所，由其轉發七賢村，此有宜蘭縣宜蘭市公所函影本11件附卷足憑。從而，原告主張：宜蘭縣員山鄉公所或員山鄉七賢村為被告之代理人或使用人；被告應直接給付與宜蘭縣員山鄉七賢村臨垃圾衛生掩埋場周邊300公尺範圍之13名住戶（包括原告在內）云云，洵屬無據。又宜蘭縣員山鄉七賢村為前開回饋金事宜成立宜蘭縣○○鄉○○村○○段垃圾場回饋金管理委員會，於第1次會議時即經委員同意：「距垃圾場300公尺內13戶回饋金為50萬元，其餘156萬元為其他住戶與社區所有。回饋金隔年分發，存摺簿內須預留100萬元以上，便於日後任何發生事情使用，戶籍在本村但不居住在本村停止發放回饋金，包括300公尺內。」有會議記錄附卷可參。由此觀之，關於系爭206萬元之回饋金，原告亦無直接對被告為請求給付之權利。
㈢關於原告提出之宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書，
被告陳稱係被告與宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場自救會長林阿柏所簽立（見本院94年6月8日言詞辯論筆錄），並有被告88年2月9日88市清字第1498號函附卷足稽。觀之宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書，並無原告所主張之以回饋金清冊為其附件。且依宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場協議書第4項回饋事項第2款約定：「一般回饋金以本市人口數每人每年130元計算，每年以前12月底戶籍資料為統計基準，隨人口數之增減而增減，至垃圾場封場再回饋6個月。回饋本垃圾衛生掩埋場周邊300公尺範圍內之現住戶（經協商回饋員山鄉七賢村每年206萬元，其餘回饋本市南橋里在垃圾場周邊300公尺內）。」第6項約定：「一般回饋金南橋里部分撥給里辦公處造冊發放，七賢村部分撥給員山鄉公所轉發。」故由本協議書觀之，亦僅約明「經協商回饋員山鄉七賢村每年206萬元」及「七賢村部分撥給員山鄉公所轉發」，該協議書並無回饋金由被告直接給付與原告之約定。縱被告曾至垃圾掩埋場現場附近測量，並製作「宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場（距200-300）回饋清冊（七賢村）」，因上開協議書並無以原告所附之回饋清冊為附件之記載，原告以宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書及回饋清冊主張其有直接對被告為請求給付回饋金之權利云云，並不足採。
㈣至原告主張宜蘭縣員山鄉七賢村並未依地方制度法第67條、
宜蘭縣各鄉（鎮、市）村（里）民大會暨基層建設座談會實施自治條例規定召開村里民大會，而村里民大會亦無成立回饋金管理委員會之權限，該管理委員會之成立並無法源基礎，亦無分配回饋金之權限云云。惟查，證人即宜蘭縣○○鄉○○村○○段垃圾場回饋金管理委員會主任委員己○○於本院結證稱：「我是現任的主任委員，當初回饋金撥款下來時，由村長召集村民開會，會中推派9位委員，再由其中推任1位主任委員」、「當初是全部村民協調說回饋金撥下來後就要成立管理委員會，不然無法分發，是召開村民大會決定的。」等語，並有88年4月21日召開之宜蘭縣○○鄉○○村○○段垃圾場回饋金管理委員會第1次會議紀錄決議事項第4點載明「公布七賢村建蘭段垃圾場回饋金管理委員會當選委員名單。」足資證明該管理委員會係於88年4月21日之前即已成立，且係由村民大會之召開加以決定成立回饋金管理委員會，是以為決定成立回饋金管理委員會而召開之村民大會亦應在88年4月21日以前即已召開甚明。然原告所主張之宜蘭縣各鄉（鎮、市）村（里）民大會暨基層建設座談會實施自治條例，係於90年1月5日公布施行，該法令並未規定得溯及既往，則宜蘭縣員山鄉七賢村所召開之村民大會自無援依上開自治條例之規定召開之理，原告上開主張亦非可採。
五、綜上所述，被告據以撥款宜蘭縣員山鄉公所轉發回饋金之宜蘭市○○段垃圾掩埋場協議結果同意書，其附件宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場營運處理情形協議書第12項約定已如上述，故被告對員山鄉七賢村之義務僅係應依約定每年給付宜蘭縣員山鄉七賢村206萬元，至於回饋金應如何發放係由該村自行訂定辦法辦理之，而該村關於回饋金發放之辦法如何訂定及執行，非屬被告之權責；縱依原告提出之宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書第4項回饋事項第2款，亦無回饋金由被告直接給付與原告之約定。況被告與原告間亦無成立行政契約關係，業如上述。原告請求被告應給付原告各606,415元回饋金，為無理由，應予駁回。
六、本件法律關係及事實已臻明確，原告聲請傳訊證人 林紹東 、 吳明蒼 、 林炳煌 及函宜蘭縣員山鄉公所，核無必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中華民國94年6月22日
第三庭審判長法官王立杰
法官黃本仁法官胡方新上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年6月22日
書記官陳幸潔