臺北高等行政法院95年度訴字第3804號判決

裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第3804號判決

裁判日期：民國96年07月26日

裁判案由：銀行法

臺北高等行政法院判決
95年度訴字第03804號原告甲○○
乙○○丙○○丁○○○戊○○己○○共同訴訟代理人 盧世欽 律師被告行政院金融監督管理委員會代表人 胡勝正 （主任委員）住同上訴訟代理人庚○○上列當事人間因銀行法事件，原告不服行政院中華民國95年9月
1日院臺訴字第0950087536號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○○、戊○○、己○○分別為高雄縣鳳山市信用合作社（下稱鳳山信合社）之理事主席、理事、監事主席、監事及總經理兼理事。中央存款保險股份有限公司（下稱中央存保公司）於民國（下同）92年
2月間實施金融檢查業務時，發現鳳山信合社辦理核貸放款案，疑涉不法行為，於92年12月16日以存保法字第92002216
7號函請法務部調查局偵辦。財政部（被告自93年7月1日起承受原財政部金融局業務）以鳳山信合社業務財務狀況顯著惡化，有不能支付其債務並有損及存款人利益之虞，為配合行政院金融重建基金之處理機制，依據行政院金融重建基金設置及管理條例第5條、第10條暨信用合作社法第37條準用銀行法第62條、第62條之2及金融機構監管接管辦法規定，以93年4月1日台財融（3）字第0933000287號函指定中央存保公司為接管人，組成接管小組，自93年4月2日下午
3時30分起接管該社，接管期間該社社員代表大會、理事及監事職權應予停止，相關職權由接管人行使之（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，向本院提起行政訴訟，經本院於94年9月28日，以93年度訴字第4239號判決撤銷訴願決定後，再遭決定駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈所謂業務財務狀況顯著惡化，有不能支付其債務並有損及
存款人利益之虞，係屬不確定之法律概念，主管單位原應依實際客觀之具體狀況，評估被接管人近期之業務財務是否有無改善狀況以判斷經營有否顯著惡化之事實；殊不得依主管單位自行片面評估之淨值等資料即謂被接管人有符合法銀行法第62條等規定之情形。鳳山信合社之逾期放款於91年8月間固曾高達66億零3百萬元，惟經大力整頓積極改善之下，逾期放款於被接管前即93年3月份，已降至
54億零71萬1千元，又鳳山信合社於被接管前之93年1月2月3月，更分別產生之盈餘為5百89萬1千元、9百零
5萬5千元及1千2百42萬8千元不等，有相關之統計表及鳳山信合社月報表可證。是鳳山信合社近期之經營績效尚佳仍有盈餘，雖因受89年90年間景氣不佳之環境影響，曾造成逾放金額偏高之現象。惟鳳山信合社所擁有之資產品質良好，皆僅因景氣不佳及往來客戶因失業而無法繳息所致，現正逢台灣經濟景氣回春，房地產價格上昇，失業率亦已下降，此由最近政府所發佈之各項數據得證，是鳳山信合社之經營狀況已不致再續惡化。雖以最保守估計需時5至7年時間以彌平虧損，惟景氣如能持續好轉，不良資產之價值回升減少損失，客戶因有工作而可以繳息則彌平時間可望再縮短相對而言，鳳山信合社尚具經營價值，自無所謂業務財務狀況顯著惡化而有不能支付債務並有損及存款人利益之虞等事實。是原行政處分機關以鳳山信合社有業務財務狀況顯著惡化云云，逕依銀行法第62條等相關規定，指定中央存款保險公司為接管人之行政處分，已於法未合。
⒉信用合作社法第37條第1項、銀行法第62條第1項及金融
機構監管接管辦法等法規係屬違憲無效而失其效力。按「憲法第15條規定，人民財產權應予保障。對人民財產權之限制，必須合於憲法第23條所定必要程度，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未逾越授權範圍時，始為憲法之所許，迭經本院解釋在案。信用合作社第27條第1項及銀行法第62條第1項係為保障存款人權益，並兼顧金融秩序之安定而設，金融機構監管接管辦法第11條第1項第3款及第14條第4款雖亦有銀行法第62條第3項授權之依據，惟基於保障人民權利之考量，法律規定之實體內容固不得違背憲法，其為實施實體內容之程序及提供適時之司法救濟途徑，亦應有合理規定，方符憲法維護人民權利之意旨；法律授權行政機關訂定之命令，為適當執行法律之規定，尤須對採取影響人民權利之行政措施時，其應遵行之程序作必要之規範。前述銀行法、信用合作社法及金融機構監管接管辦法所定之各種措施，對銀行、信用合作社之股東（社員）、經營者及其他利害關係人，既皆有重大影響，該等法規僅就主管機關作成行政處分加以規定，未能對作成處分前，如何情形須聽取股東、社員、經營者或利害關係人陳述之意見或徵詢地方自治團體相關機關涉及各該地方自治團體經營之金融機構之意見設置明文，又上開辦法允許主管機關逕行指派機關機構或人員為監管人或接管人，並使接管人取得經營權及財產管理處分權，復由接管人及主管機關決定概括讓與全部或部分業務及資產負債，或與其他金融機構合併，無須斟酌受接管之金融機構股東或社員大會決議之可行性，亦不考慮該金融機構能否適時提供相當資金、擔保或其他解決其資產不足清償債務之有效方法，皆與憲法保障人民財產權之意旨未盡相符。前述法規主管機關均應依本解釋儘速檢討修正。」司法院釋字第488號解釋意旨參照。是原處分指定中央存保公司監管接管鳳山信合社之法規依據信用合作社法第27條第1項銀行法第62條第1項及金融機構監管接管辦法，均屬違反憲法第15條保障人民財產權之規定而違憲是上開法規既屬違憲無效，則中央存保公司接管鳳山信合社之行為失所依據，要屬違法。
⒊況原處分機關於作成原處分前，僅為表面上符合前揭司法
院解釋內容而召開鳳山信合社臨時社員代表大會；惟因與會社員代表人數不足法定人數而流會；原處分機關竟旋即於數日後作成原處分。所謂斟酌社員代表大會決議之可行性，係因尊重原社員大會為信合社最高意志決定及最高權力機構為實際保障原社員權益，主管機關縱於人數不足流會之後理應再尋召開臨時社員代表大會方式，於尋求斟酌社員代表大會決議之最大可能而未成後，始可行接管之行政處分，否則主管機關於單僅一次召開臨時會員大會而因與會人員不足而流會，作成原處分實已對所有社員權益產生嚴重侵犯。
㈡被告主張之理由：
⒈鳳山信用合作社遭接管時，其業務、財務顯著惡化，有不能支付其債務並有損及存款人利益之虞：
⑴依據中央存款保險公司對鳳山信用合作社之金融檢查報
告（基準日：92年2月28日）及資產品質評估專案檢查報告（基準日：93年3月31日），該社調整後淨值已為負值，顯無風險承擔能力。
⑵財政部為督導該社改善財務、業務問題，除函請中央存
款保險公司、合作金庫銀行及高雄縣政府成立專案輔導小組外，並陸續函請該社研提自救方案或合併方案及振興計畫，及分別5次與該社負責人商討該社之經營改善狀況、大額關聯戶催理情形、降低逾期放款及其攤平營業虧損計畫之可行性與合理性等事宜，給予該社充分陳述意見及改善營運情況之機會，惟該社仍未能改善其淨值及財務狀況。
⑶為維護金融秩序、保障存款人權益，財政部爰依信用合
作社法第37條準用銀行法第62條、第62條之2及金融機構監管接管辦法規定，指定中央存款保險公司自93年4月2日起派員接管該社。
⒉相關接管鳳山信合社之法規依據，並無違反憲法第15條保
障人民財產權之意旨：查司法院釋字第488及489號解釋係釋示經營不善金融機構之處理應符合「法律保留原則」，同時應踐行「正當法律程序」給予當事人陳述意見之機會。財政部業依司法院上開解釋意旨，於89年增修銀行法及90年修訂金融機構監管接管辦法等相關法規，就相關事項予以明定。另90年1月1日起開始施行之行政程序法亦就作成行政處分之必要程序加以明文規範，本件財政部已依法給予鳳山信合社充分提出自救或振興方案、召開社員（代表）大會等陳述意見之機會。
⒊綜上所陳，原告所訴並不足採，爰請依法駁回其訴。
理由
一、本件原告起訴時，被告之代表人為 施俊吉 ，嗣於訴訟進行中，變更為胡勝正，並由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴主張:鳳山信合社之逾期放款於91年8月間固曾高達66億零3百萬元，經積極改善後，逾期放款於被接管前之93年3月間，已降至54億零71萬1千元。又鳳山信合社於被接管前之93年1月至3月，更分別產生盈餘500萬至1000萬元不等，經營績效尚佳。現經濟景氣回春，房地產價格上昇，失業率亦已下降，鳳山信合社之經營狀況已不致再續惡化，自無所謂業務財務狀況顯著惡化而有不能支付債務並有損及存款人利益之虞等事實。原處分指定中央存保公司監管接管鳳山信合社之法規依據信用合作社法第27條第1項銀行法第62條第1項及金融機構監管接管辦法，均屬違反憲法第15條保障人民財產權之規定而違憲，是則中央存保公司接管鳳山信合社之行為失所依據，要屬違法。原處分顯有違誤，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
三、被告則以:依據中央存款保險公司對鳳山信用合作社之金融檢查報告（基準日：92年2月28日）及資產品質評估專案檢查報告（基準日：93年3月31日），該社調整後淨值已為負值，顯無風險承擔能力。財政部為督導該社改善財務、業務問題，除函請中央存款保險公司、合作金庫銀行及高雄縣政府成立專案輔導小組外，並陸續函請該社研提自救方案或合併方案及振興計畫，及分別5次與該社負責人商討該社之經營改善狀況、大額關聯戶催理情形、降低逾期放款及其攤平營業虧損計畫之可行性與合理性等事宜，給予該社充分陳述意見及改善營運情況之機會，惟該社仍未能改善其淨值及財務狀況。財政部業依司法院解釋意旨，於89年增修銀行法及90年修訂金融機構監管接管辦法等相關法規，就相關事項予以明定。財政部已依法給予鳳山信合社充分提出自救或振興方案、召開社員（代表）大會等陳述意見之機會。為維護金融秩序、保障存款人權益，財政部爰依信用合作社法第37條準用銀行法第62條、第62條之2及金融機構監管接管辦法規定，指定中央存款保險公司自93年4月2日起派員接管該社，並無違誤，是原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
四、按「提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。」司法院釋字第546號解釋已闡明斯旨。
五、又按行為時信用合作社法第6條規定「本法所稱信用合作社之負責人為理事。信用合作社之經理人、清算人、監管人、監事，在執行職務範圍內，亦為信用合作社負責人。」第37條規定「信用合作社之管理，準用銀行法第5條至第9條、第11條至第17條、第22條至第24條、第26條、第30條至第35條、第36條至第45條、第48條、第49條、第51條、第55條至第57條、第62條至第69條、第74條至第76條及第79條規定。
」次按行為時銀行法第62條第1項規定「銀行因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務或有損及存款人利益之虞時，中央主管機關得勒令停業並限期清理、停止其一部業務、派員監管或接管、或為其他必要之處置，並得洽請有關機關限制其負責人出境。」第62條之2第1項規定「銀行經主管機關派員接管者，銀行之經營權及財產之管理處分權均由接管人行使之。」又行為時行政院金融重建基金設置及管理條例第5條第1項規定「本條例所稱經營不善之金融機構，係指有下列情形之一者：一、調整後淨值為負數者。二、無能力支付其債務者。三、財務狀況顯著惡化，經主管機關認定無法繼續經營者。」第10條規定「本基金得委託中央存款保險公司依下列方式處理經營不善金融機構：一、賠付金融機構負債，並承受金融機構資產及標售處理該資產。二、賠付負債超過資產之差額。三、以特別股方式入股金融機構。」金融機構監管接管辦法第1條規定「本辦法依銀行法第62條第3項與依信用合作社法第37條、信託業法第43條及票券金融管理法第52條準用銀行法第62條第3項規定訂定之。」第
2條規定「本辦法所適用之金融機構，係指銀行、信用合作社、信託業及票券金融公司。」第4條規定「財政部於監管或接管時，得指派或委託適當機關（機構）為監管人或接管人，執行監督或接管職務。」
六、查鳳山信合社於93年10月間，經中國信託商業銀行所合併，為兩造所不爭（見本院96年5月25日準備程序筆錄及96年7月12日言詞辯論筆錄），則鳳山信合社已因合併而消滅，尚難認原告有何就原處分指定中央存保公司為接管人，組成接管小組，自93年4月2日下午3時30分起接管該社，接管期間該社社員代表大會、理事及監事職權應予停止，相關職權由接管人行使之權利或法律上之利益有再予爭訟之利益，即原告提起本件訴訟縱獲得撤銷「訴願決定」之判決，無法因本件訴訟結果改變任何既成之事實，故原告提起本件撤銷訴訟，因鳳山信合社已不存在，與原告請求撤銷中央存保公司接管鳳山信合社之目的，並無何實益可言，顯無權利保護之必要，揆諸前揭解釋意旨，自不符有效權利保護原則，即無進行實質審查之實益，應予駁回。
七、再查中央存保公司於92年2月28日派員實施鳳山信合社一般業務查結果，發現該社之理監事會議運作、財務狀況、業務經營及內部控制制度均嚴重欠佳，已影響其健全經營，並將該社各項營運指標分析如下：⑴檢查基準日（92年2月28日）該社社員權益33,000,000元，扣除評價準備不足彌補資產可能遭受損失96,000,000元，其調整後社員權益為負63,000,000元，已無風險承擔能力。⑵檢查基準日（92年2月28日）該社逾放比率39.6%，較91年第4季資產規模100至300億元同業平均數之10.2%偏高，應予評估資產分別占資產總額、社員權益加評價準備及社員權益（調整後社員權益）之
31.7%、634.3%、18,011.7%（負9,673.7%），資產品質已趨惡化，經評估資產可能遭受損失達1,010,000,000元，同日帳列評價準備914,000,000元，尚不足彌補資產可能遭受損失達96,000,000元。⑶該社最近1年（91年3月至92年2月）平均存款利率2.5%，較同業平均數2.3%為高，平均放款利率4%，較同業平均數5.7%為低，存放款利差1.5%，且91年度虧損991,000,000元（倘扣除虛列之利息收入22,000,000元，則當年度虧損1,013,000,000元），主要係提存備抵呆帳及承受擔保品跌價損失1,066,000,000元，本（92）年度截至檢查基準日收支結餘4,444,000元，惟若扣除該期間虛列之利息收入5,293,000元，則實際虧損849,000元，顯示該社之經營狀況已趨惡化，短期內仍難有效改善。⑷該社最近1年（91年3月至92年2月）平均流動準備率22%，較同業平均數37%為低，且最近1年平均存放款比率71.3%，較同業平均數56.7%為高，最近3個月（91年12月至92年2月）存款準備金之提存尚符規定，流動性尚可。綜觀本次檢查該社營業部及中山、五甲、東門、西門、大寮、後庄等6家分社，其主要缺失包括對中央存保公司上次一般業務檢查及專案檢查所提改進意見仍有多項未改善、違反財政部多項業務限制規定、理監事、職員與借款人間有異常之資金往來、對放款本金未到期，利息已延滯6個月以上者未轉列催收款項，仍繼續計提應收利息，虛增盈餘，影響財務報表之允當表達、基準日評價準備不足彌補資產可能遭受之損失，調整後社員權益已成負數等項，有檢查報告影本附卷可稽。又依中央存保公司91年8月間對鳳山信合社辦理專案檢查結果，該社逾期放款比率大幅攀升，財務、業務狀況持續惡化，為保障存款人權益及健全該社經營，財政部曾函請中央存保公司、合作金庫銀行及高雄縣政府成立專案輔導小組，督導該社改善業務、財務等相關問題，並陸續函請該社研提自救方案或合併方案及振興計畫，亦分別5次與該社負責人商討該社之經營改善狀況、八大關聯戶催理情形、降低逾期放款及其攤平營業虧損計畫之可行性與合理性等事宜，惟該社陸續所提出之自救計畫，仍未能改善其淨值及財務狀況。嗣依中央存保公司金融檢查結果（基準日：92年2月28日），鳳山信合社調整後淨值已為負值，其資產已不能支付其債務而有損及存款人利益之虞，該社主要營運風險在於其理監事會議運作、財務狀況、業務經營及內部控制制度均嚴重欠佳，主要缺失包括評價準備不足彌補資產可能遭受之損失，調整後淨值已為負數、自有資本淨值占風險性資產之比率為負數、違反財政部多項業務限制規定、負責人（或與其有利害關係者）與借款人間有異常之資金往來、放款繳息延滯未依規定轉列催收款項，仍計提應收利息，虛增盈餘等多項，加以該社早期大量承作分散借款、集中使用之大額關聯戶授信紛已延滯，致使該社資產品質漸趨惡化，逾放比率持續偏高，資金亦嚴重呆滯。經財政部於92年7月4日以台財融（3）字第0923000502號函請高雄縣政府督導鳳山信合社於同年、月18日前完成調整後淨值改善為正數，惟該社未能於期限內完成，財政部乃於同年8月21日以台財融（3）字第0923000622號函請高雄縣政府督導該社於同年12月底前完成召開臨時社員代表大會，該社應依最近一次金檢結果提足備抵呆帳及覈實評估八大關聯戶可能遭受之損失並提足評價準備，其中八大關聯戶之貸款金額、評估可能發生損失之金額、擔保品坐落地段及其評價等事項均應向臨時社員代表大會充分報告，臨時社員代表大會召開時，除前項外，應充分向社員揭露該社之真實財務、業務狀況，以利於社員能確實評估是否能增資自救，並依行為時信用合作社法第37條準用銀行法第64條規定，應至少完成增資股金3分之1（以92年6月底502,000,000元之股金計算），並於報告案敘明若不同意增資，則中央主管機關將依法接管，由行政院金融重建基金處理。鳳山信合社於92年12月25日以鳳信總字第921634號函高雄縣政府，以該社前與陽信商業銀行洽談合併（或託管）事宜未成案，致未能依限完成財政部92年8月21日台財融（3）字第0923000622號函示事項，實有疏失，且迫近年關，恐有出席人數不足等因素，為利該社有充裕時間與社員溝通，提升出席率，故申請延至93年2月7日召開臨時社員代表大會及完成財政部函示事項等語，經財政部以93年1月19日台財融（3）字第0933000128號函高雄縣政府以關於鳳山信合社函請准予延至93年2月7日召開臨時社員代表大會及完成相關事項一案，勉予同意該社所請並請積極督導該社仍應依該部92年8月21日台財融（3）字第0923000622號函示辦理。鳳山信合社復於93年2月2日以鳳信字第930093號函高雄縣政府，以為考量召開臨時社員代表大會將引起社員代表及社員之聯想，而造成恐慌、擠兌，並增加召開臨時社員代表大會之開會支出費用約820,000元負擔，為節省開會費用，減少對該社之衝擊，降低社會成本風險，及具備充裕時間準備應向社員代表揭露該社之真實財務、業務狀況，故申請臨時社員代表大會併同常年社員代表大會訂於93年3月27日前召開等語，經財政部以93年3月15日台財融（3）字第0930007282號函高雄縣政府以關於鳳山信合社函請准予臨時社員代表大會併同常年社員大會延至93年3月27日前召開及完成相關事項一案，勉予同意，並請該府督導該社仍應依該部92年8月21日台財融（3）字第0923000622號函示辦理，且應於會前妥善規劃相關事宜，就開會時間、議程及議案等內容事項於輔導小組指定期限內提報專案輔導會議審核。財政部復於93年3月17日以台財融（3）字第0933000268號函高雄縣政府並副知鳳山信合社以關於該部92年8月21日台財融（3）字第0923000622號函「應至少完成增資股金3分之1」之具體執行方式。惟鳳山信合社於93年3月27日下午3時召開社員代表大會時，因出席人數僅40人，未達半數（58人），主席約於4時15分宣布流會。財政部為使該社之處理過程更為周延、順利，爰於93年3月31日邀請高雄縣政府及中央存保公司共同協商，並基於下列3點理由達成接管鳳山信合社之共識：（1）依財政部92年8月21日台財融（3）字第0923000622號函示，請高雄縣政府督導該社於92年12月底前完成召開臨時社員代表大會及完成增資等事項，已明確規定該社若不同意增資，則中央主管機關將依法接管並由金融重建基金處理，經該部勉予同意該社申請延至92年3月27日併該社常會召開，已充分給予該社自救機會，惟該社仍因流會未能於期限內完成增資。（2）該社截至93年2月底帳列淨值雖為正11,000,000元，但其退休金提列不足達27,000,000元，故該社調整後淨值已為負數。（3）該社6位理、監事曾向高雄縣政府及中央存保公司輔導人員表達同意由主管機關接管並由金融重建基金處理，縣長表示同意，但接管時請告知。且中央存保公司於93年4月28日以存保風管字第93002083
1號函送鳳山信合社專案輔導小組93年3月份輔導工作報告中，亦敘明該社理事主席及總經理表示，該社6名理、監事均已簽署同意書，擬擇日赴財政部陳請逕行接管，建議社員代表大會可免予召開。另查最近一次金融檢查（基準日：93年3月31日）結果，該社調整後淨值已為負1,910,000,000元，且92年度全年虧損30,000,000元。原告提出鳳山信合社89至93年之沖銷呆帳、存款、放款、盈餘及提列備抵呆帳及逾期放款等資料（見本院卷第15-19頁），亦未能將該社調整後淨值轉為正數，尚難為有利之認定。則財政部鑒於該社業務、財務狀況已顯著惡化，有不能支付債務並有損及存款人利益之虞，且已充分給予該社自救、陳述意見及召開社員代表大會等機會，惟該社一直未能提出有效之自救方案或振興計畫，以獲取其社員認同，終仍因社員未支持該社增資案而流會，故未能於期限內完成增資，依信用合作社法第37條準用銀行法第62條、第62條之2及金融機構監管接管辦法規定，指定中央存保公司自93年4月2日起接管該社，以保障存款人權益，維護金融安定，揆諸首揭規定，並無不合。又財政部已依司法院釋字第488號及第489號解釋意旨，於89年增修銀行法，於90年新修訂金融機構監管接管辦法等法規，就相關事項予以明定，則原處分於93年4月1日作成時，所依據之信用合作社法第27條第1項及金融機構監管接管辦法等相關規定，均屬修正後之新法。是原告主張原處分之法規依據違反憲法第15條保障人民財產權之規定，中央存保公司接管鳳山信合社之行為失所依據，要屬違法云云，尚非可採。
八、綜上，原告所訴各節，均非可採。原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年7月26日
第一庭審判長法官王立杰
法官劉錫賢法官林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年7月26日
書記官劉道文