裁判字號：臺北高等行政法院102年訴字第480號判決
裁判日期：民國102年09月25日
裁判案由：全民健康保險
臺北高等行政法院判決
102年度訴字第480號102年9月4日辯論終結原告 劉泓志 即祐民診所
劉瑞卿 黃依琍 被告行政院代表人 江宜樺 被告衛生福利部中央健康保險署
（原名稱：行政院衛生署中央健康保險局）代表人 黃三桂 被告衛生福利部
（原名稱：行政院衛生署）設臺北市○○區○○街○○號代表人 邱文達 共同訴訟代理人 陳淑惠
朱峰玉 上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠原告起訴時，原列行政院衛生署及行政院衛生署中央健康保
險局為被告，嗣上述2機關自民國102年7月23日起，分別變更組織為衛生福利部及衛生福利部中央健康保險署（下稱健保署），並均由改組後之機關承受訴訟，有行政院102年
7月10日院授研綜字第10222605323號函及行政訴訟聲明承受訴訟狀2件附卷可稽，經核尚無不合，應予准許。
㈡原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核
無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形， 爰依 被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告劉泓志為祐民診所（醫事機構代碼︰0000000000號）負責醫師，祐民診所於民國99年11月14日與被告健保署簽訂全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱健保特約），約定由祐民診所提供全民健康保險之保險對象醫療服務，承辦醫療服務；原告劉瑞卿則為祐民診所之醫師。祐民診所於102年1月7日，向被告健保署申請由原告劉瑞卿參與102年度全民健康保險西醫基層總額醫療資源不足地區改善方案（下稱系爭改善方案），於每週六下午至嘉義縣布袋鎮西安里及嘉義縣東石鄉圍潭村，進行巡迴醫療服務；被告健保署則以102年2月8日健保南字第1025060932號函（下稱系爭函）回復祐民診所：依系爭改善方案七、㈡、⒈、⑷規定，申請參與醫療資源不足地區提供巡迴醫療服務之醫師，應以專任專科醫師為優先，但不具專科醫師資格，經各分區與轄區醫界代表共管會議討論，同意提供巡迴醫療服務者，不在此限；原告劉瑞卿不具專科醫師資格，且經被告健保署南區業務組與轄區醫界代表共管會議討論：嘉義縣東石鄉圍潭村已另有其他醫師申請巡迴醫療服務且符合資格，另嘉義縣布袋鎮西安里因當地民眾對於巡迴醫療服務之專業、種類及數量等需求尚不明確，將俟當地民眾有明確之醫療需求，再另提共管會議討論，故不同意祐民診所申請以原告劉瑞卿參與系爭改善方案。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：原告劉泓志為負責醫師之祐民診所與被告健保署為依司法院釋字第533號解釋簽訂行政契約之兩造，且嘉義縣政府亦認定嘉義縣布袋鎮西安里及東石鄉圍潭村為醫療缺乏地區，惟祐民診所依據系爭改善方案，向被告健保署申請由原告劉瑞卿至嘉義縣布袋鎮西安里及東石鄉圍潭村巡迴醫療，卻經被告健保署以嘉義縣布袋鎮西安里不缺醫療資源，另東石鄉圍潭村已有醫師前往為由，不予同意。然布袋鎮西安里為被告健保署公布之醫療缺乏鄉村，迄至102年3月止，無任何醫師前往，至於東石鄉圍潭村，只有一位醫師每週二前往提供醫療服務，與被告健保署102年3月5日健保醫字第1020053919號函稱一星期應有3次巡迴醫療服務者相較，顯有不足，且導致原告 黃依俐 等當地住民無法享有便利之醫療資源，故被告健保署否准祐民診所申請由原告劉瑞卿提供巡迴醫療服務，顯有違誤，為維護公益，爰依行政訴訟法第8條及第9條提起公益訴訟，並聲明：被告應依系爭改善方案與祐民診所訂定子約，同意該診所醫師即原告劉瑞卿於每周六下午至嘉義縣布袋鎮西安里及東石鄉圍潭村看診，並給付相關醫療費用。
四、被告抗辯：㈠原告黃依俐非系爭函之相對人或利害關係人，其提起本件行政訴訟，顯為當事人不適格，應以裁定駁回之。
㈡被告健保署為鼓勵西醫基層醫師至醫療資源不足地區提供醫
療保健服務，促使全體保險對象都能獲得適當醫療服務，依全民健康保險醫療費用協定委員會102年度全民健康保險醫療費用總額協商暨第186次委員會議紀錄及102年1月7日健保醫字第1020032413號公告系爭改善方案，鼓勵西醫基層醫師至醫療資源不足地區進行巡迴醫療服務。又為強化系爭改善方案之醫療品質及民眾需求，系爭改善方案七、㈡、⒈、⑷規定：申請參與本方案提供巡迴醫療服務之醫師，應以具專任專科醫師資格者為原則，對於不具專科醫師資格者，因考量分區業務組及審查分會較瞭解該區域醫療資源、民眾需求及申請醫師專業程度與口碑等情形，故應提各分區與轄區醫界代表共管會議會商決定。祐民診所之醫師即原告劉瑞卿不具專科醫師資格，且本案經被告健保署南區業務組與轄區醫界代表共管會議結論；嘉義縣東石鄉圍潭村已另有其他醫師申請巡迴醫療服務且符合資格，另嘉義縣布袋鎮西安里因當地民眾對於巡迴醫療服務之專業、醫療服務種類及數量等需求尚不明確，將俟當地民眾有明確之醫療需求，再提報共管會討論，故不予同意祐民診所之申請，並不支付相關醫療費用，於法並無不合。
㈢並聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠原告於本院準備程序及言詞辯論期日均未到庭，其等於起訴
狀內，雖記載依行政訴訟法第9條規定，提起公益訴訟云云。惟查，原告劉泓志為祐民診所之負責醫師，原告劉瑞卿亦為該診所醫師，祐民診所於102年1月7日向被告健保署提出由原告劉瑞卿參加系爭改善方案，至嘉義縣布袋鎮西安里及東石鄉圍潭村巡迴醫療之申請，經被告健保署以系爭函表示不予同意，原告提起本件訴訟，乃主張系爭函違法，且導致原告黃依俐等嘉義縣布袋鎮西安里及東石鄉圍潭村住民無法享有便利之醫療資源，請求被告健保署應依系爭改善方案，與祐民診所締結由原告劉瑞卿至嘉義縣布袋鎮西安里及東石鄉圍潭村巡迴醫療之子約等情，已如事實概要欄所述，並有祐民診所102年1月7日申請函、系爭函及起訴狀附本院卷第17、13至14及12頁可稽。故原告劉泓志及劉瑞卿2人係因被告未依祐民診所之申請，同意原告劉瑞卿依系爭改善方案參加巡迴醫療，不法侵害其2人之權利，而提起一般給付訴訟，至原告黃依俐提起本件訴訟，亦係主張自己享受全民健康保險醫療資源之權利，因被告未同意前揭祐民診所之申請而受有損害，是以原告3人均非就全然無關於自己權利及法律上利益之事項，純為維護公益而提起本件訴訟，從而自與行政訴訟法第9條所定公益訴訟之要件不符，先予說明。
㈡至於原告依行政訴訟法第8條規定所提本件一般給付訴訟，是否有據？茲論述如下：
⒈按全民健康保險法所建制之保險給付模式，係經由保險人（
即被告健保署）與醫療院所締結醫事服務合約，藉保險醫事服務機構對保險對象提供醫療服務，事後由保險人支付醫療費用予保險醫事服務機構之型態為之【100年6月29日修正、102年1月1日施行前之全民健康保險法（下稱修正前全民健康保險法）第1條，第6條、第47條至第54條參照】。
為鼓勵基層醫師到醫療資源不足地區提供醫療保健服務，促使全體保險對象都能獲得適當的醫療服務，被告健保署依修正前全民健康保險法第32條第1項規定，擬定系爭改善方案，其主要建制無非以優於一般健保特約支付標準，鼓勵西醫基層醫師至偏遠地區提供醫療服務，並限定與被告健保署簽訂健保特約之醫療院所為申請人。是以上述改善方案雖未就醫療院所與被告健保署間之法律關係為定性，然其對偏遠地區人民保險給付方式，與前述經由被告健保署與醫事服務機構締結健保特約以對國民提供醫療服務模式，並無二致。依系爭改善方案第7點申請條件規定：「……㈡鼓勵西醫基層醫師至本方案施行區域提供巡迴醫療服務：⒈申請資格：⑴須於保險人簽訂『全民健康保險特約醫事服務機構合約』之特約西醫基層診所（含衛生所，不含醫院附設之診所）。⑵申請參與本方案提供巡迴醫療服務之診所及醫事人員須最近
2年未曾涉有特管辦法第38條至第40條中各條所列違規情事之一者（含行政救濟程序進行中尚未執行或申請暫緩處分者）。⑶執行本方案巡迴服務之診所，於同一保險人（指被告健保署）分區業務組內得跨鄉鎮（區）、不得跨縣市，不得跨健保分區執行本項服務。但經各分區與轄區醫界代表共管會議討論，同意跨縣市執行本項服務者，不在此限。⑷申請參與本方案提供巡迴醫療服務之醫師，應以專任專科醫師為優先原則，但不具專科醫師資格，經各分區與轄區醫界代表共管會議討論，同意提供巡迴醫療服務者，不在此限。…。」惟原告劉瑞卿僅係一般醫師，並非專科醫師（參被告健保署答辯卷第67頁醫事管理系統表)，其復未經所屬分區與轄區醫界代表共管會議討論，同意由其提供巡迴醫療服務，與前引系爭改善方案規定，即有未合。從而被告健保署未同意原告劉泓志即祐民診所申請，由該診所醫師即原告劉瑞卿參與系爭改善方案，至嘉義縣布袋鎮西安里及東石鄉圍潭村提供巡迴醫療服務，並無違誤。原告劉泓志請求被告準允與祐民診所依系爭改善方案締結子約，同意原告劉瑞卿每週六下午至嘉義布袋鎮西安里及東石鄉圍潭村看診，並給付醫療費用，即無理由。
⒉次按行政訴訟法第8條第1項規定之給付訴訟，須原告就該
具體給付內容有受領之權能，始具當事人適格，否則，其訴即為無理由，應以判決駁回之。又依前揭說明，須在衛生局登記為診所，與被告健保署簽訂健保特約之西醫基層診所，始得申請至系爭改善方案施行區域提供巡迴醫療服務，且申請之醫師須為申辦特約診所之專任醫師，故得與被告健保署締約之主體僅限於醫事服務機構，並不包含一般自然人。查祐民診所係原告劉泓志獨資經營，原告劉瑞卿為該診所之醫師，非該診所之負責人，至於原告黃依俐則為嘉義縣布袋鎮西安里之住民，是原告劉瑞卿與黃依俐均非經合法登記之醫事服務機構，亦查無可以擔當原告劉泓志即祐民診所起訴之法定權限，則原告劉瑞卿與黃依俐自居利害關係人，本於原告之地位，訴請判命被告健保署應與原告劉泓志即祐民診所締結子約，同意原告劉瑞卿每週六下午至嘉義縣布袋鎮西安里及東石鄉圍潭村看診，並給付費用，自屬當事人不適格，應予駁回其訴。
㈢再查，依現行全民健康保險法第7條規定，全民健康保險係
由被告健保署為保險人，辦理保險業務，本件所涉既屬全民健康保險法保險人即被告健保署，與其特約醫事服務機構間，就是否准許參與前開方案所生具體事件，自屬被告健保署辦理保險業務權責中之一環，應由被告健保署依其職權辦理，被告行政院及衛生福利部基於上級機關之地位，就法規執行及政策擬定，固有其指揮監督權限，惟人民顯無逕為訴請法院判命上級機關代行下級機關權限之請求權存在，從而原告以行政院及衛生福利部為被告，並無實體法之依據，其對該2被告之起訴，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項，第98條第1項前段，第10
4條，民事訴訟法第85條第1項，判決如主文。中華民國102年9月25日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官徐瑞晃
法官陳姿岑法官鍾啟煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年9月25日
書記官李建德