裁判字號：最高行政法院95年判字第1037號判決
裁判日期：民國95年07月06日
裁判案由：私立學校法
最高行政法院判決
95年度判字第01037號上訴人乙○○訴訟代理人 胡坤佑 律師
羅瑞洋 律師被上訴人教育部代表人甲○○訴訟代理人 許進德 律師上列當事人間因私立學校法事件，上訴人不服中華民國94年2月3日臺北高等行政法院93年度訴字第165號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
壹、本件上訴人主張：依民法第62條規定及其立法理由，且參照最高法院38年台抗字第66號判例意旨可知，則財團法人捐助人為利害關係人要屬無疑，從而對於財團之管理權歸屬若有所爭執時，依法自應得提起訴訟以資解決。查臺北醫學院（現為臺北醫學大學，下稱北醫）為財團法人，其董事會自民國（下同）81年經被上訴人解散，另行組成公益董事會管理迄今已達13年，其是否仍應由被上訴人所委託之公益董事會繼續管理，攸關北醫往後長久之發展，亦與當初捐助人捐助成立之意思是否相符關係甚鉅，從而身為捐助人及創辦人之上訴人，自屬有權對此狀態提起行政訴訟以尋求解決。次依私立學校法第30條第1項後段可知，被上訴人組織董事會管理北醫之行政處分，乃一持續之狀態，並不因重新組織新董事會即結束，故被上訴人及原審對此認定顯有誤解，即有違背法令之情事，且原審對此有利於上訴人之攻擊或防禦方法既不加採納，亦未置一詞加以說明，亦有判決不備理由之違背法令。另查第9屆公益董事會基於被上訴人之委託代行接管北醫之職務，係訴訟兩造間所共同承認的法律事實，如今公益董事會雖歷經改選，惟其改選仍係延續第9屆董事會原受被上訴人委託代行接管北醫之權源而來，原審竟以此明確而無須爭執之事實，命上訴人應舉證證明，顯與法有違。況原審不但未曾訊明接管的正確定義，更未查實第9屆董事會組成的過程及全員基礎，僅以被上訴人單方說法，逕認上訴人未舉證被上訴人與北醫董事會的委託關係，亦有違誤。且在程序上，原審受理之法官，既首飭令被上訴人闡明前揭疑點，然接續之承辦法官，不但未先行處理，反而在第2次庭訊之言詞辯論，據以責令上訴人舉證，其程序顯不合情理，令上訴人難以折服，爰請求廢棄原判決。另本件對於是否即應本於保護私人興學及捐助成立之初的立法精神交由上訴人另組成董事會尚有疑義，亦僅此部分應另命被上訴人適當處理，或者對於長期接管有無違反私人興學之立法本旨有所不明，應聲請大法官解釋後再為裁判，而不應斷然否定上訴人應有之權益，併此陳明。
貳、被上訴人則以：按私立學校雖屬財團法人，但係受事業目的特別法規範的財團法人，其設立、營運、管理以及爭議處理等，應優先適用特別法即私立學校法，因此上訴人引用民法第62條為其得為訴訟主張之依據，顯係對於法規認識有誤，應非可採。又上訴人雖為北醫之創辦人，惟依照私立學校法第35條第1項、第13條第1項、第10條、第20條第2項等規定可知，創辦人於第1屆董事會成立後，就必須將籌設學校之一切事項移交董事會，由董事會行使職權；移交後，創辦人對該私立學校不再有任何利害關係。上訴人雖同時為北醫第8屆董事，然其早已在79年間因辭職而喪失其當然董事資格，此部分之事實已經原審查明，且經上訴人於原審承認，而載明於原審判決書中，故上訴人與北醫之間應無利害關係，其於本件顯屬欠缺權利保護之必要。至上訴人所據之最高法院38年台抗字第66號判例，係針對共有財產涉訟所為的判例，本件既與共有財產無關，上訴人自不得引用前開判例作為其提起訴訟請求之依據。另查本件係因81年間北醫第8屆董事會迭生重大紛爭，遲遲無法依法改選第9屆董事會；被上訴人始依照當時之私立學校法第30條第1項規定，解除北醫第8屆全體董事之職務；並就原有董事及熱心教育人士各指定若干人會同推選董事，重新組織北醫董事會，被上訴人並無接管北醫之情事。且即便被上訴人曾接管北醫，該接管狀態至遲已在北醫董事會重新組織完成時結束。況被上訴人與北醫董事會之間並無任何委任關係，上訴人主張被上訴人與北醫董事會有委任關係一事，實令人難以理解。且依照私立學校法的相關規定，被上訴人雖為私立學校的主管機闢，但被上訴人並無職權「結束對北醫之接管」，蓋事實上並無所謂接管狀態之存在，上訴人之請求顯與法不合，爰請求駁回上訴人之上訴等語，資為抗辯。
參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查北醫第8屆董事於80年10月20日任期屆滿，該校董事會未能於任期屆滿前，辦理第9屆董事改選完竣，經被上訴人以80年10月5日台
（80）高字第52560號及81年3月18日台（81）高字第13989號函，限期請北醫董事會完成改選並報部核備，惟因該校迭生重大糾紛，致未能依限完成改選，教育部乃依行為時私立學校法第30條第1項規定，以81年4月6日台（81）高字第17336號函，解除其董事會全體董事職務等情，有被上訴人提出該函附卷可稽，其情形為上訴人所不否認。其後，北醫董事會均依法定期改選，正常營運，被上訴人並未介入董事會之組織或學校之經營等情，亦據被上訴人陳述甚明，其情形為上訴人所不爭執。上訴人主張被上訴人現仍接管北醫云云，並未舉證證明，尚非可採。次按私立學校係由私人捐資，經許可成立具有獨立法律人格之私法人，其創辦人於第1屆董事會成立後，應將籌設學校之一切事項移交董事會，故捐助人不能對私立學校之財產主張權利，私立學校亦不可為私相授與或繼承之標的。又創辦人於因辭職、死亡或依私立學校法規定解職或解聘時，依法即喪失其當然董事資格。被上訴人與現今北醫董事會間仍存有如何之委託關係，上訴人並未舉證以實其說。又上訴人已於79年10月27日北醫董事會第8屆第11次董事會議提案，自動辭去董事職務，該辭職案係依行為時私立學校法第25條規定辦理，即提出書面辭職文件，並由董事會會議決議通過等情，為兩造所不爭，此有被上訴人提出之該等函件在卷可稽，其情形為上訴人所不否認，足證上訴人已於79年間，因辭職而喪失其當然董事之資格。上訴人仍主張得請求被上訴人終止現今之北醫董事會，改由上訴人自主辦學云云，自非可採。從而，被上訴人以北醫為具有獨立人格之私法人，其私法人格仍然存在，董事會定期改選，並依法受被上訴人之監督，所請尚難辦理為由，駁回上訴人自主辦學之申請，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在原審之訴，固非無見。
肆、本院查：
㈠、按行政訴訟法第125條第1至3項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」此為行政法院職權調查義務及闡明義務之規定，經查訴訟標的及其原因事實為起訴必備之程式（行政訴訟法第105條第1項第3款），上訴人提起課予義務訴訟其所據以請求之法律關係究為公法上何法律、法規命令、自治規章即為訴訟標的，上訴人所主張該當據以請求法律關係之事實即為原因事實，若上訴人聲明或陳述有不明瞭或不完足者，行政法院應有義務闡明，令其敘明或補充之。若當事人無法明確指出據以請求之法律依據，行政法院應依上訴人所提出之事實，判斷何者為原因事實，並以此為適用法律之基礎，依職權適用法律，並於判決書中說明所認定事實及涵攝法律得心證之理由，否則即有判決不適用法規或適用不當之違背法令。
㈡、經查，本件上訴人係於92年7月間提出申請書主張其係台北醫學院創辦人，請求被上訴人儘速結束自81年開始迄今對北醫的「接管」狀態，被上訴人應將北醫董事會回歸予「北醫」原始捐助人暨創辦人之上訴人云云。案經被上訴人以92年8月25日台高（3）字第0920116894號及同年9月23日台高（3）字第0920135631號函復，北醫為一有獨立法律人格之私法人，其私法人格仍持續存在，董事會並依法定期改選，並依法受被上訴人之監督，上訴人之申請案，依法尚難辦理等情。此為原審所認定之事實，並為兩造所不爭。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟，訴之聲明為：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被上訴人應結束對北醫之接管，並終止81年度組成迄今仍存續之公益董事會之委託關係。」是上訴人所提之行政訴訟為課予義務訴訟（訴之聲明第2項後段是否又合併對事實行為請求之一般給付訴訟，尚待闡明）無訛。
㈢、再依原審所認定之事實：北醫第8屆董事於80年10月20日任期屆滿，該校董事會未能於任期屆滿前，辦理第9屆董事改選完竣，經教育部以80年10月5日台（80）高字第52560號及81年3月18日台（81）高字第13989號函，限期請北醫董事會完成改選並報部核備，惟因該校迭生重大糾紛，致未能依限完成改選，教育部乃依行為時私立學校法第30條第1項規定，以81年4月6日台（81）高字第17336號函，解除其董事會全體董事職務等情，有被上訴人提出該函附卷可稽，其情形為上訴人所不否認。嗣據此組成遴選小組，推選第9屆董事，重新組織董事會，並於81年7月9日召開第9屆第1次董事會選舉董事長，遂恢復正常運作，嗣後，北醫董事會均依法定期改選等情，而上訴人亦不爭執。亦可認定被上訴人以81年4月6日台（81）高字第17336號函，解除北醫董事會全體董事職務之行政處分具存續力。
㈣、另依上訴人於原審陳述謂：訴之聲明第2項所謂接管，係指上開由公權力代管之狀態，稱之為接管等語（見原判決上訴人主張第3點）。上訴人上訴理由亦謂：「被上訴人所為行政處分事實上包括2項，即一是依私立學校法第30條第1項前段規定，解除董事會全體董事職務，此一行政處分，固或於解除後即終了；但另一行政處分則是依私立學校法第30條第
1項後段組成遴選小組，推選第9屆董事會，重新組織董事會管理北醫，此組織董事會管理北醫之行政處分，乃一持續之狀態，並不因重新組織新董事會即結束。」則上訴人請求訴之聲明第2項之接管，是否即指被上訴人於81年4月6日台
（81）高字第17336號函，解除其董事會全體董事職務之行政處分存續力持續之狀態，原審就上訴人訴之聲明及陳述之上開不明瞭或不完足者，未予闡明，本院自無從為法律判斷。
㈤、又上訴人提及「北醫自81年度由被上訴人接管迄今，這種狀態一直是持續、進行式，被上訴人這12年來，對於81年度之接管處分，未曾有過變更或撤銷之行政處分。如今，被上訴人既然自認北醫董事會，目前運作正常，亦即已無接管原因存在，自有撤銷接管北醫處分之職責與義務，」等語（見原判決上訴人主張第3點），是否即係對具存續力之行政處分，申請撤銷廢止或變更，上訴人所主張之事實，是否該當行政程序法第128條第1項申請程序重開之事由，上訴人所聲明或陳述確有不明瞭或不完足，自應由原審盡其闡明義務，為本件事實認定之基礎及應適用之法律後，方能就為本案訴訟標的法規之構成要件為適切之判斷。
㈥、行政訴訟法第5條規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」則依此規定課予義務訴訟之訴訟標的應為上訴人向行政機關請求行政處分或特定行政處分之公法上請求權，該請求權基礎，固不限於法律，亦包含各種法規命令，自治規章等，與撤銷訴訟之訴訟標的應為上訴人對於行政處分之違法性之主張不同，是以可據為課予義務訴訟請求基礎之訴訟標的，應具有請求權結構之法規範始得為之。經查，本件上訴人所提既係課予義務訴訟，但原審判決所據以適用之法規為私立學校法第20條、第23條第1項及第3項等規定，經核各該規定係對第1屆董事、董事任期及創辦人為當然董事等程序及資格規定，並非得作為公法上請求權之完全法條，何以得作為上訴人訴之聲明課予義務訴訟請求權基礎，原判決未予說明，此亦有判決理由不備之違法，若係誤引，則有判決適用法規不當之違法。
㈦、末按，私立學校與董事會或與董事之法律關係，係屬民事委任關係，並非公法關係，依上訴人訴之聲明第2項後段請求被上訴人終止81年度組成迄今仍存續之公益董事會之委託關係云云，依上訴人主張及原判決之記載，被上訴人與北醫董事會間究成立何種關係，並不明暸，究是否屬公法關係？何種公法關係？或屬民事委任關係？原審法院自應予以闡明清楚，本院方得為法律上之判斷。
伍、經核本件上訴為有理由，應將原判決廢棄。據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國95年7月6日
第一庭審判長法官葉振權
法官陳秀美法官劉鑫楨法官梁松雄法官劉介中以上正本證明與原本無異中華民國95年7月7日
書記官吳玫瑩