臺灣橋頭地方法院106年度簡字第47號判決

裁判字號：臺灣橋頭地方法院106年簡字第47號判決

裁判日期：民國107年03月12日

裁判案由：空氣污染防制法

臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決106年度簡字第47號
民國107年2月26日辯論終結原告達餘工業股份有限公司代表人 黃文彬 輔佐人 黃裕哲 被告高雄市政府環境保護局代表人 蔡孟裕 訴訟代理人 李松益
李俊儒 上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國106年9月13日高市府法訴字第10630700000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告接獲民眾陳情，派員於民國106年2月14日15時16分前往原告位於高雄市○○區○○街○○號之工廠（下稱系爭工廠）稽查，發現廠房逸散明顯粒狀污染物（黑煙），散布於空氣中。嗣進入廠區內稽查，發現系爭工廠內設置加熱爐及乾燥爐各1座，雖設有粒狀污染物收集及處理設備，然乾燥爐於作業過程中，因效率不佳，未能有效收集及處理廢氣，致粉塵由末端出料口逸散至廠外空氣中，造成空氣污染之情事，被告乃於106年2月20日予以舉發，並給予原告陳述意見之機會，惟原告並未提出意見陳述。經被告審酌調查事實及證據後，核認原告違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定之事實明確，並審認本次違規行為係原告1年內第2次違反相同條款規定，應加重處罰，爰依同法第60條第1項、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條；及環境教育法第23條第2款等規定，於106年3月9日以高市環局空處字第00-000-000000號裁處書，裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰及環境講習2小時之行政處分。原告不服，提起訴願，經被告審酌上開違規事實雖屬明確，然裁罰金額有誤，自行撤銷該處分，並於106年4月30日改以高市環局空處字第00-000-000000號裁處書（下稱系爭裁處書），裁處原告10萬元罰鍰及環境講習2小時之行政處分（下稱原處分）。原告猶表不服，再提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）被告前曾於106年2月20日以高市環局稽字第10631231600號函檢送違反空氣污染防制法案件裁處書（字號：106年2月16日高市環局空處字第00-000-000000號），裁處事實係載稱：「案經民眾陳情後，本局派員於106年1月19日15時5分前往本市○○區○○街○○號稽查時，於貴廠廠區周界外（判定位置：本市○○區○○街上，貴廠大門口前），發現廠房逸散明顯粒狀污染物（黑煙），散布於空氣中，嗣進入廠內查察，發現焦炭加熱爐操作運轉中，雖設有粒狀污染物收集及處理設備，惟效率不佳未有效收集及處理，致產生粒狀污染物散布於空氣中，造成污染。」等語，並依空氣污染防制法第60條第1項、裁罰準則第3條及環境教育法第23條第2款規定，裁處罰鍰及環境講習在案。
上開案件之裁罰事實與本件可謂相同，僅前案違反時間係106年1月19日，本案違反時間為106年2月14日，兩者僅相隔26日。原告於前案遭裁罰後，已積極迅速為改善行為，並於106年1月23日委託德鎰環境科技有限公司（下稱德鎰公司），辦理MO1製程之固定空氣污染源設置變更操作許可申請，及現場改善建議，並經原告詢價、查價及議價等程序後，於106年4月7日與千戶股份有限公司（下稱千戶公司）簽訂承攬契約，由千戶公司施作空氣污染改善工程。又千戶公司估價單日期雖為106年3月20日，然在此之前，千戶公司已前來查估、繪圖，進行相關改善工程之擬定，方能在106年3月20日提出估價單，原告更於比較各家作法後，決定由千戶公司得標承攬，時間緊湊並無任何延滯，足以證明原告已積極進行改善。改善需有時間，非短時間即可完成，原處分未慮及此，未給予適當之改善時間，迅速於1個月內，即再就相同之事由第二次裁罰，自有不當。
（二）另訴願決定書之理由，無非係以原告前後兩次造成污染之違規事實，係屬不同原因事實所生之二行為，以及被告既於前次處分時僅裁處罰鍰及環境講習，並未作成命原告限期改善之處分，則被告對原告於本次之違規行為予以裁處，自無改善期間過短之裁罰不當可言。惟查，原告前、後兩次行為，依被告裁處書所載均係「廠房逸散明顯粒狀污染物（黑煙），散布於空氣中」，而二者之原因事實係相同，訴願決定謂有二不同原因事實，自非正確。訴願決定既認定前案處分並未作成限期改善等處分之事實，則依此論斷，前案處分已有違法不當，此項重大瑕疵，自不應影響原告應有之權利，不得僅以前案處分未作成限期改善處分，即遽謂原告不得主張改善期間過短之訴求，訴願決定對於法令之適用，自有錯誤。綜上所述，原處分及訴願決定既有違法及不當，且損害原告之權利，爰依法提起本件訴訟等語。原告並聲明：原告之訴駁回。
三、被告則以：
（一）查原告於系爭工廠從事堆置場作業程序，並領有高雄市固定污染源操作許可證（字號：高市環局空操許證字第E0000-00號；下稱系爭操作許可證）。惟查，原告前次違規原因為係以「加熱爐」進行加熱烘乾作業，雖設有粒狀污染物收集及處理設備，但未有效收集及處理，致產生明顯粒狀污染物散布於空氣中造成污染。又本件違規原因為係粒狀污染物由「乾燥爐」末端出口逸散於廠房內，再由廠房頂及空隙處逸散於廠外空氣中。再查，系爭操作許可證並無加熱爐及乾燥爐之登載，按首揭空氣污染防制法第24條第2項之規定，固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。意即固定污染源未取得設置或變更及操作許可證前，不得操作。是以，被告於系爭工廠內之加熱爐及乾燥爐，未依規定取得設置許可證及操作許可證，依空氣污染防制法第24條規定，自不得操作，且依原告主張於前案遭處罰後，即已迅速積極改善，包括106年1月23日與德鎰公司簽立，並委妥辦理系爭M01製程之固定空氣污染源設置變更暨操作許可申請，顯見原告已知空氣污染防制法第24條之規定，更可推論本件系爭污染源之操作，顯為原告之故意行為，無視空氣污染防制法立法意旨乃是為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質而訂。故原告主張於前案遭處罰後，即已迅速積極改善云云，顯係推諉卸責之詞，洵不足採。又原告主張已積極進行改善云云，亦核屬事後改善行為，僅得避免日後按次連續處罰之不利益處分，倘求免予本件之處分，尚依法無據。
（二）按空氣污染防制法第31條第1項第1款係屬行為法，原告之污染源未經排放管道，產生明顯粒狀污染物散布於空氣中，即構成告發要件，被告續以同法第60條規定裁處。雖同條第2項規定：「依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；‧‧‧」惟就上述法條內容旨意，「限期改善」之目的為按日連續處罰之依據。查原告於本件違規事件前，有一次違反同一法條之紀錄（違規時間106年1月19日），原告雖主張惟因改善須有時間，非短暫即可迅速完成，然原處分未慮及此，未給與適當之改善時間等語云云，顯係原告對法規認知有誤，且為自行限縮之解釋。承前所述，原告兩次違規原因，分別為「加熱爐」進行加熱烘乾作業，雖設有粒狀污染物收集及處理設備，但未有效收集及處理，致產生明顯粒狀污染物散布於空氣中；及本件違規為粒狀污染物由「乾燥爐」末端出口逸散於廠房內，再由廠房頂及空隙處逸散於廠外空氣中。二次違規污染源分別為加熱爐及乾燥爐，兩者係屬不同原因偶發性之異常排放所生之違章行為，且屬可立即改善，主管機關應當場口頭通知立即完成改善，不需以書面通知限期改善，期限屆滿未完成改善而處以按日連續處罰。再依據行政院環境保護署（下稱環保署）82年1月12日環署空字第02397號函（下稱環保署82年1月12日函釋）二、工商廠場之偶發異常及露天燃燒行為違反前述規定，如屬可立即改善者主管機關應當場口頭通知其立即完成改善或撲滅；若屬下列情形之一者則應立書面通知限期改善，期限屆滿未完成改善者處以按日連續處罰：⑴污染源於正常操作條件下，由主管機關或在其監督下，由中央主管機關認可之檢驗測定服務業，檢測或勘查污染物排放或使用燃、原料之結果顯示違反本法規定。⑵經主管機關查明該違反行為屬連續發生或雖為間歇性，但係行為人生產、營運或其他原因之經常行為。⑶經主管機關之研判，認定該違反行為係非經改進生產、營運、操作或管理方式，或非經改進，移走或封存部分或全部生產設備或非經改進或增加污染控制設備，無法達到確保其符合本法規定之目的。⑷工商場廠污染源具污染防制設備，惟若因設計不良，操作不當，維護不週、管理不善，仍有偶發性之異常排放，合於前項⑵、⑶之情形者，於通知限期改善後，屆期仍未完成改善，可處以按日連續處罰。另原告主張：依被告裁處書所載均係「廠房逸散明顯粒狀污染物（黑煙），散布於空氣中」云云，顯為原告對訴願決定認知有誤及自行擴張之解釋。再承前段論述，以空氣污染防制法第60條第1項做成裁處，被告得斟酌違反行為之樣態，遂給予一定期間自行改善，惟本事件之系爭污染源，依空氣污染防制法第24條規定，被告未取得設置或變更及操作許可證，自不應繼續操作，被告於原告前次違規，除依法裁處罰鍰，未給予限期改善之處分，依法自屬有據，並無不合。
（三）從而，原告兩次違規污染源分別為加熱爐及乾燥爐，兩者係屬不同原因事實所生之違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定之行為，核屬二行為，被告予分別舉發及裁處，於法並無不合。綜上，被告派員於上開日期前往系爭工廠稽查時，於原告廠區周界外（判定位置：原告廠區南側），發現系爭工廠逸散明顯粒狀污染物（黑煙），散布於空氣中，嗣進入廠內查察，發現系爭工廠內設置加熱爐及乾燥爐各一座，乾燥爐於作業過程中，雖設有粒狀污染物收集及處理設備，惟效率不佳，未有效收集及處理，粉塵由末端出料口逸出並散布於廠外空氣中，造成污染。被告稽查人員依據環保署101年4月26日環署空字第0000000000號令暨執行準則規定，於系爭工廠周界外查察，發現廠房逸散明顯粒狀污染物（黑煙），並繪製及記錄判定發生源之相關位置並做成稽查紀錄，且有錄影影片可稽。按行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」暨同法第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」被告斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，核認以原告為對象，並以原告違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定，予以舉發，續以同法第60條第1項裁處，於法並無不合等語。被告爰聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有被告106年2月20日高市環局稽字第10631545900號函（參本院卷第14-15頁）、106年3月16日高市環局稽字第10632268700號函（參本院卷第16-17頁）、106年3月9日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書（參本院卷第18頁）、系爭裁處書（參本院卷第21頁）、訴願決定書（參本院卷第31-38頁）、被告106年2月20日高市環局稽字第10631231600號函（參本院卷第39-40頁）、106年2月16日高市環局空處字第00-000-00000號裁處書（參本院卷第41頁）、千戶公司估價單（參本院卷第43-46頁）、千戶公司工程圖（參本院卷第47頁）、承攬書（參本院卷第48頁）、委託書（參本院卷第50頁）、公害案件稽查紀錄工作單（參原處分卷第3頁）、現場採證照片（參原處分卷第4頁）、蒐證影片光碟1片（參原處分卷第5頁）、固定污染源操作許可證（參原處分卷第178-189頁）、環保署82年1月12日函釋（參本院卷第91頁），暨原處分卷宗及訴願卷宗分別附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：被告於106年1月19日以原告違反空氣污染防制法第31條第1項第1款之規定，裁處被告罰鍰10萬元及環境講習後，又於106年2月14日再以原處分裁處原告，是否適法？
五、本院之判斷：
（一）按空氣污染防制法第31條第1項第1款及第2項分別規定：「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：‧‧‧。一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。」、「前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。」第60條規定：「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或污染源之操作，或命停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或勒令歇業。」第75條規定：「依本法處罰鍰者，其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處。前項裁罰準則由中央主管機關定之。」又空氣污染行為管制執行準則第3條規定：「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散。」第6條第2款規定：「主管機關執行本法第31條第1項第1款行為管制時，除確認污染源有明顯之粒狀污染物散布於空氣中或他人財物外，並應確認其符合下列情形之一：‧‧‧二、雖裝置粒狀污染物收集及處理設備，但廢氣未完全有效收集及處理。」另裁罰準則第1條規定：「本準則依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第75條第2項規定訂定之。」第3條規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。‧‧‧。」，而依「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表」之規定：「違反條款：第23條第2項。污染程度（A）違反者由各級主管機關依個案污染程度自行裁量，A=1-3；危害程度因子（B）B=1；污染特性（C）C=違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數；應處罰鍰計算方式（新臺幣）：A×B×C×（各處罰條款所定下限罰鍰）。」及環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：‧‧‧。二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」
（二）另環保署82年1月12日函釋（參本院卷第91頁）載明：「
一、依空氣污染防制法第36條第39條規定，污染源違反同法第10條第1項及第19條各款之一者，除應依法處罰鍰外，並應通知限期改善。二、工商廠場之偶發異常及露天燃燒行為違反前述規定，如屬可立即改善者主管機關應當場口頭通知其立即完成改善或撲滅；若屬左列情形之一者則應立書面通知限期改善，期限屆滿未完成改善者處以按日連續處罰。
⑴污染源於正常操作條件下，由主管機關或在其監督下由中央主管機關認可之檢驗測定服務業，檢測或勘查污染物排放或使用燃、原料之結果顯示違反本法規定。⑵經主管機關查明該違反行為屬連續發生或雖為間歇性，但係行為人生產、營運或其他原因之經常行為。⑶經主管機關之研判，認定該違反行為係非經改進生產、營運、操作或管理方式，或非經改進，移走或封存部分或全部生產設備或非經改進或增加污染控制設備，無法達到確保其符合本法規定之目的。⑷工商場廠污染源具污染防制設備，惟若因設計不良，操作不當，維護不週、管理不善，仍有偶發性之異常排放，合於前項之情形者，於通知限期改善後，屆期仍未完成改善，可處以按日連續處罰。」按上開環保署82年1月12日函釋，乃空氣污染防制法之主管機關環保署本於其權責，為執行空氣污染防制法之細節性、技術性事項所為解釋，合乎空氣污染防制法之立法意旨，亦未逾越母法之限度，本院自得予以援用。準此，行為人有違反現行空氣污染防制法第31條第1項第1款規定之違章行為時，如其違規情形非屬可立即改善者，即應立書面通知限期改善，於期限屆滿時仍未完成改善，始得按日連續處罰。
（三）經查，被告前經派員於106年1月19日前往原告之系爭工廠稽查，發現廠區內「焦炭加熱爐」操作運轉中，雖設有粒狀污染物收集及處理設備，惟效率不佳未有效收集及處理，致生粒狀污染物散布於空氣中，造成污染，此有被告106年2月16日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書所記載違反事實在卷可稽（參本院卷第41頁），而本件原處分則係被告接獲民眾陳情後，派員於106年2月14日前往稽查，發現系爭工廠內之「乾燥爐」作業過程中，因粒狀污染物收集及處理設備效率不佳，致粉塵由末端出料口逸散於廠外空氣中，造成污染之違規事實，此亦有系爭裁處書所記載之違反事實在卷可佐（參本院卷第21頁），且兩造均不予爭執上開前、後兩次裁處書所載之違章事實，此部分事實自堪認定為真正。是依上開前、後二次裁處書所載之違章事實，均係指明「設有粒狀污染物收集及處理設備，但因效率不佳而未有效收集及處理」等情，復參酌千戶公司承攬原告改善工程計畫主要為更新「粒狀污染物收集及污染防治處理設備壹套」（參本院卷第48頁），顯見上開前、後兩次違章行為，固然前次違章行為，係因「焦炭加熱爐」操作運轉而產生粒狀污染物，而本件違章行為係因「乾燥爐」作業過程中產生粒狀污染物，但均係因粒狀污染物收集及處理設備效率不佳，而未能有效收集及處理，核本件形成粒狀污染物之原因與前次違章之原因應屬同一，故應為同一原因事實（即收集及處理污染之設備不佳）。而依空氣污染防制法第60條第2項規定：「依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或污染源之操作，或命停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或勒令歇業。」及上開環保署82年1月12日函釋：「二、‧‧‧⑷工商場廠污染源具污染防制設備，惟若因設計不良，操作不當，維護不週、管理不善，仍有偶發性之異常排放，合於前項之情形者，於通知限期改善後，屆期仍未完成改善，可處以按日連續處罰。」等規範，原告前、後兩次之違章行為，既係因原告所設置之粒狀污染物收集及處理設備效率不佳，而產生之空氣污染，核屬上揭函釋所稱「因污染防制設備設計不良，操作不當，維護不週、管理不善，所生偶發性之異常排放」之情形，是被告於原告第一次違反現行空氣污染防制法第31條第1項第1款規定時，本即應以書面通知限期改善，如原告屆期仍未完成改善，始得依同條規定連續加以處罰，惟被告未以書面通知原告限期改善，嗣後仍以同一原因事實加以裁罰，自屬違反空氣污染防制法第60條第2項「應通知限期改善」之規定，則被告逕以系爭裁處書加以裁處如原處分所示，於法尚有未洽，自有違誤。
（四）被告雖辯稱：依環保署82年1月12日函釋第二項第⑷要點之內容，應命限期改善之情形，須同時符合上開函釋第⑵或第⑶要點之情形者，故原告污染防制設備雖有管理不善，但因不符該項之第⑵或第⑶之要點，故無庸命原告限期改善等語（參本院卷第89頁）。惟查，工商廠場之偶發性異常排放，如已符合上開環保署82年1月12日函釋第二項之第⑵或第⑶要點，本即應命工商廠場限期改善，端無必要再續予明訂第⑷要點。從而，被告抗辯工商廠場除須構成上開函釋之第⑷要點之情形外，仍須符合第⑵或第⑶要點之要件云云，未見上開環保署82年1月12日函釋予以明載，益徵此純屬被告機關之主觀見解，核無足採。至於被告又抗辯：原告系爭工廠內之加熱爐及乾燥爐未依規定取得設置許可證及操作許可證一節，核屬原告是否另涉違反空氣污染防制法第24條第1項及第57條之規定，與本件原處分之合法性判斷無涉，亦非屬本案審理之範圍，併予指明。
六、綜上所述，被告於原告第一次違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定時，本即應以書面通知限期改善，如原告屆期仍未完成改善，始得依同條規定連續加以處罰，惟被告於第一次裁處時，未以書面通知原告限期改善，嗣後仍以同一原因事實（即收集及處理污染之設備不佳）加以裁罰，自屬違反空氣污染防制法第60條第2項「應通知限期改善」之規定。從而，本件被告於第一次裁處原告時，未依同法第60條第2項規定限期通知原告改善，即逕再以原處分第二次裁罰原告，於法尚有未合，訴願決定予以維持，顯非適法，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年3月12日
行政訴訟庭法官楊富強
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,
000元。中華民國107年3月12日
書記官邱秋珍