臺灣基隆地方法院107年度簡更一字第1號判決

裁判字號：臺灣基隆地方法院107年簡更一字第1號判決

裁判日期：民國107年09月21日

裁判案由：食品衛生管理法

臺灣基隆地方法院行政訴訟判決107年度簡更一字第1號原告 林寶蓮 被告基隆市政府代表人 林右昌 訴訟代理人 徐碧村 上列當事人間違反食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部民國107年3月5日衛部法字第1060033153號訴願決定，提起行政訴訟，經本院於民國107年4月23日以107年度簡字第8號裁定駁回，原告不服提起抗告，經臺北高等行政法院以107年度簡抗字第17號將原裁定廢棄發回，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣宜蘭縣政府衛生局查獲原告於蝦皮網站刊登「(現貨)百合干[健康之寶]養陰清熱，滋補精血」、「《現貨》蘇淮山藥片600gSGS農藥檢驗合格現貨」等2項食品廣告之2份網頁（網址分別如本院107年度簡字第8號卷頁111至11
4以及115至118下方所示），內容分別述及「……功能主治養陰潤肺，清心安神用於陰虛久咳，痰中帶血，虛煩驚悸，失眠多夢，精神恍惚。具有養陰潤肺止咳功效，用於肺陰虛的燥熱咳嗽，痰中帶血……治肺虛久咳，勞嗽咯血……具有清心安神功效，用於熱病余熱未清，虛煩驚悸，失眠多夢等。藥用時煎服，10~30g。清心宜生用，潤肺蜜炙用。……防治失眠……健脾胃……」、「……山藥不是藥卻能護胃、抗癌又抗老……山藥之功效……應用小兒慢性腹瀉最為有效，在藥膳及食療也常使用……」等詞句，案移由原告戶籍地之基隆市衛生局辦理，被告審認上開廣告內容涉及誇張或易生誤解，以原告違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定，共計2件違規行為，依同法第45條第1項規定，以民國106年10月25日府授衛食藥罰貳字第1060350490號行政處分書併處原告新臺幣（下同）8萬元罰鍰（4萬元x2=8萬元）。原告不服，於106年11月3日經被告層轉向衛生福利部提起訴願，經衛生福利部以107年3月5日衛部法字第1060033153號訴願決定駁回訴願。原告不服訴願決定，乃於107年3月19日提起本件訴訟。
二、原告主張：其因受公司資遣，為尋找商機，故在蝦皮拍賣販售購買之百合干及山藥片，並上網搜尋產品相關介紹及說明，將之複製貼上於賣場，不知悉行為係違法，嗣因參加職前訓練，並未留心蝦皮拍賣，亦未將產品下架，在此期間並無產品售出，直至106年10月12日接獲基隆市衛生局通知在蝦皮拍賣販售之產品有涉及誇大易生誤解之情事，並於接獲公文時已立刻將產品下架刪除。其於106年10月30日在網路上看到臺北市政府衛生局有與本案相關之案例（106年5月3日北市衛食藥字第10633496200號函），該局考量當事人為初犯，僅給予警告，與原告受罰鍰處分差異甚大，原處分機關認事用法顯有不當。請斟酌原告為一般民眾、首次違規，且行為非屬對人民危害情節重大，將原處分撤銷等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：原告刊載之食品廣告違反衛生福利部106年3月16日衛授食字第1061200468號令修正發布「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」第3點(1)涉及醫療效能詞句之4.涉及中藥材之效能，且「百合干」、「山藥片」為「215種『可同時提供食品使用之中藥材』」品項之「蔬菜類」，係屬可供食用之中藥材項目，一般民眾多用於藥膳，被告推測民眾尚不致誤解系爭產品具原告所稱功效，本案遂以涉及誇張、易生誤解判定違規行為。原告雖稱網路所見相類似案件，臺北市政府衛生局僅給予當事人警告云云，惟該網路案件無法律依據，原告不得要求「不法之平等」。又原告之違規情節，實際上敘及中藥材效能，已涉及醫療效能，違反食品安全衛生管理法第28條第2項規定，本應依同法第45條第1項規定，處原告60萬元以上500萬元以下罰鍰，惟考量原告配合刪除違規廣告、其非食品業者，且係初犯、自稱遭資遣待業中、並未賣出產品、尚無人因誤信其宣稱而受害等因素，依同法第28條第1項規定判定系爭產品廣告涉及誇大不實，每案處法定罰鍰最低額4萬元，2案共處8萬元罰鍰，實已斟酌原告情況等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
(一)查宜蘭縣政府衛生局查獲原告於蝦皮網站刊登「(現貨)百合干[健康之寶]養陰清熱，滋補精血」、「《現貨》蘇淮山藥片600gSGS農藥檢驗合格現貨」等2項食品廣告之2份網頁，內容分別述及「……功能主治養陰潤肺，清心安神用於陰虛久咳，痰中帶血，虛煩驚悸，失眠多夢，精神恍惚。具有養陰潤肺止咳功效，用於肺陰虛的燥熱咳嗽，痰中帶血……治肺虛久咳，勞嗽咯血……具有清心安神功效，用於熱病余熱未清，虛煩驚悸，失眠多夢等。藥用時煎服，10~30g。清心宜生用，潤肺蜜炙用。……防治失眠……健脾胃……」、「……山藥不是藥卻能護胃、抗癌又抗老……山藥之功效……應用小兒慢性腹瀉最為有效，在藥膳及食療也常使用……」等詞句，案移由基隆市衛生局辦理，被告審認上開廣告內容涉及誇張或易生誤解，以原告違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定，共計2件違規行為，依同法第45條第1項規定，以原處分書併處原告8萬元罰鍰（4萬元x2=8萬元），惟原告不服而提起訴願，經衛生福利部以訴願決定駁回，但原告仍不服而提起本件訴訟等情，有宜蘭縣政府衛生局函文、個人資料查詢結果、通聯紀錄查詢系統資料、樂購蝦皮有限公司函文、網頁列印資料、基隆市衛生局通知原告陳述意見之函文及送達證書、基隆市衛生局處理案件談話紀錄、原處分書及送達證書、訴願決定書等件可稽（本院107年度簡字第8號卷頁19至41、103至193），並經本院調取訴願卷宗確認無誤，且為兩造所不爭執，堪信此部分為真實。至原告主張其不知悉行為係違法，且他案僅受警告，未受處罰，故請將原處分撤銷云云，則為被告所否認，並以前詞置辯，故本件之爭點為：原告主張因不知法規而免除行政處罰責任云云，有無理由？原告主張他案僅受警告，未受處罰，被告應同為處理云云，有無理由？現判斷如下。
(二)按食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形；食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告；違反第28條第1項……處4萬元以上400萬元以下罰鍰；違反同條第2項規定者，處60萬元以上500萬元以下罰鍰，食品安全衛生管理法第28條第1項、第2項、第45條第1項規定有明文。又衛生福利部106年3月16日衛授食字第0000000000號令修正發布之「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」第3點規定：「涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如下：(1)使用下列詞句者，應認定為涉及醫療效能：1.宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形：例句：……治失眠。
……4.涉及中藥材之效能者：例句：……健脾。……養胃。
……清心火。……潤肺。……（二）使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：……3.涉及改變身體外觀者：……防止老化。……」查原告前後分別以不同網址之網頁個別刊登「百合干」、「山藥片」之2種食品之販售訊息，且2份網頁分別載明「……功能主治養陰潤肺，清心安神用於陰虛久咳，痰中帶血，虛煩驚悸，失眠多夢，精神恍惚。具有養陰潤肺止咳功效，用於肺陰虛的燥熱咳嗽，痰中帶血……治肺虛久咳，勞嗽咯血……具有清心安神功效，用於熱病余熱未清，虛煩驚悸，失眠多夢等。藥用時煎服，10~30g。清心宜生用，潤肺蜜炙用。……防治失眠……健脾胃……」、「……山藥不是藥卻能護胃、抗癌又抗老……山藥之功效……應用小兒慢性腹瀉最為有效，在藥膳及食療也常使用……」等詞句，業如前述。可知，原告就「百合干」、「山藥片」之2種食品，以網頁載明功效及食用方式，足使不特定多數人知悉兩種產品之訊息，進而達成招徠商業利益、促進消費之目的，已有廣告行為，且其內容已有涉及醫療效能、改變身體外觀之詞句，易使消費者誤認食用該等2種產品可達到上述功效，有誇張或易生誤解之情形，從而，被告審認原告違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定，共計2件違規行為，分別以同法第45條第1項裁處4萬元罰鍰，合計8萬元之原處分，核屬於法有據。
(三)按不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰，行政罰法第8條定有明文。其立法理由謂：此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷等語。又行政罰法第8條規定，應限於行為人有具體特殊情況存在，而導致其無法得知法規範存在之情形，始足當之（最高行政法院107年度判字第476號判決參照）。
又行政罰法第8條但書所指按其情節得減輕者，就違章情節較輕之可憫情節，並無適用（最高行政法院107年度裁字第766號裁定參照）。又凡法律規定，行政機關對於是否為行政行為，以及如何為行政行為，有裁量空間者，則行政機關有行政行為之裁量權，行政法院自應尊重行政機關之裁量空間，除有逾越裁量權限、不為裁量或裁量錯誤等裁量瑕疵之情形，而應認為係逾越權限或濫用權力之行為，以違法論外，不得就行政行為之合目的性，進行審查（最高行政法院90年度判字第1783號裁判參照）。又依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之2分之1，亦不得低於法定罰鍰最低額之2分之1；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之3分之1，亦不得低於法定罰鍰最低額之3分之1。但法律或自治條例另有規定者，不在此限，行政罰法第18條第3項亦有明文。又行政權必須受到法律之拘束，因此明白違反法律之事務，本身即無受到法律保障之價值，基於不法者不得主張平等權之原則，行為人以機關未取締其他違規者為由，主張處分違法云云，自無可採（最高行政法院91年度判字第1548號裁判參照）。查社會大眾誤信食品廣告而延誤醫療之事件，屢經新聞多次報導，且就食品廣告不得有不實、誇張或易生誤解、醫療效能標示之情形，除相關法令早已公告外，政府亦透過媒體廣為法令宣導，甚至於網拍廣為流行後，民眾觸法之事件亦多次經新聞報導，況原告既欲於拍賣網站刊登食品廣告，自有主動瞭解相關食品管理規範並確認廣告內容是否合法之義務，且原告雖於得知廣告違規時已立即將產品下架，然屬事後改善行為，尚不影響其先前違規刊登廣告行為之認定，又原告有何具體特殊情況存在，而導致其無法得知法規範存在之情形，不僅未見原告說明，更未提出證據加以證明，至其所為之陳述，至多僅係違章情節較輕之可憫情節，難認有行政罰法第8條但書規定之適用。進者，根據行政罰法第8條規定之立法理由，行政機關得本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷，而觀諸全部卷證，本院查無被告有逾越權限或濫用權力之情形，則應尊重被告之行政機關之裁量空間，不得恣意以司法權侵害行政權。又原告所指之他案，並非被告所為之決定，且有違反行政罰法第18條第3項規定之問題，則被告自不受他案其餘機關所為決定之拘束。由上可知，原告主張因不知法規而免除行政處罰責任云云，應無理由。
(四)按數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之，行政罰法第25條定有明文。其立法理由謂：行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰，此與司法院釋字第503號解釋一事不二罰之意旨並不相違等語。又食品安全衛生管理法保護之法益係食品之安全衛生，只要有一件食品違規，即屬違章，而應獨立論罰，亦即行為人前後所查獲之產品不相同，即無一事不二罰原則之適用（最高行政法院10
7年度判字第85號判決參照）。又依本法所為之行政罰，其行為數認定標準，由中央主管機關定之，食品安全衛生管理法第55條之1定有明文。又本標準依食品安全衛生管理法……第55條之1規定訂定之；實施違反本法第28條廣告限制規定之行為者，依下列基準判斷其行為數：1、不同品項之產品，食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準第1條、第3條第1款定有明文。查原告前後分別以不同網址之網頁個別刊登「百合干」、「山藥片」之2種食品之販售訊息，且廣告之內容相異乙情，業如前述。可知，原告之2廣告雖違反同一之規定，然前後刊載之產品為不同品項，網頁之網址亦相異，2份之內容有所區別，更係分別抵觸法規所保護之食品安全衛生之法益，揆諸上開說明，核屬數行為，應分別處罰之，併予敘明。
(五)按裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，行政罰法第18條第1項定有明文。查原處分審酌原告之違規情節，實際上敘及中藥材效能，已涉及醫療效能，違反食品安全衛生管理法第28條第2項規定，本應依同法第45條第1項規定，處原告60萬元以上500萬元以下罰鍰，惟考量「百合干」、「山藥片」係屬可供食用之中藥材項目，一般民眾多用於藥膳，民眾尚不致誤解系爭產品具原告所稱功效，故以涉及誇張、易生誤解判定違規行為，且原告配合刪除違規廣告、其非食品業者，且係初犯、自稱遭資遣待業中、並未賣出產品、尚無人因誤信其宣稱而受害等因素，依同法第28條第1項規定判定系爭產品廣告涉及誇大不實，每案處法定罰鍰最低額4萬元，2案共處8萬元罰鍰等情，有原處分書可稽。可知，被告業已審酌行政罰法第18條第1項規定之各種情事而為原處分，對原告處以法定最低罰鍰，實難認有何違法不當之處（按：原告之行為實已涉及醫療效能，違反食品安全衛生管理法第28條第2項規定，本應依同法第45條第1項規定處60萬元以上500萬元以下罰鍰，原處分機關僅以違反同法第28條第1項規定，各處原告4萬元罰鍰，雖有未合，惟基於行政救濟不得為更不利原告之決定，故原處分爰予維持）。
(六)綜上所述，原告所述各節，均無足採，被告依食品安全衛生管理法第28條第1項、第45條第1項規定，各裁處原告4萬元，於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，核無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第236條，判決如主文。
中華民國107年9月21日
行政訴訟庭法官曹庭毓以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國107年9月21日
書記官黃婉晴