裁判字號：最高行政法院89年判字第3006號判決
裁判日期：民國89年10月27日
裁判案由：收回被徵收土地
最高行政法院判決八十九年度判字第三○○六號
原告甲○○被告嘉義市政府代表人 陳麗貞 右當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服內政部中華民國八十八年六月二十一日台（八八）內訴字第八八○四二三四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告所有坐落台灣省嘉義市○○○段五一九─一六地號土地（面積○．○一七一公頃，重測後編為同市○○段○○○號，面積一三八．一五平方公尺。下稱系爭土地），屬嘉義市○○路道路（鐵路以西都市計畫三等一號道路）用地，於民國（以下同）七十八年四月二十二日經被告公告徵收，並完成徵收程序，惟於該道路工程尚未完工前，被告於八十四年間辦理該地區之地籍重測，並完成地籍圖重測標示變更登記。嗣與系爭土地相鄰之同段五一九─十地號，面積○．○六二四公頃，（重測後編為同市○○段○○○○號，面積六五一．二七平方公尺）土地所有權人 吳瑞璋 、 洪坤禹 ，於八十五年五月間發現原告於渠等所有土地上建造鐵架房屋，而於八十五年七月間向台灣嘉義地方法院訴請原告拆屋還地，原告乃於八十六年九月十九日以被告開闢上開世賢路所使用之土地僅一三八．一五平方公尺，尚有三二．八五平方公尺未使用，該未使用之部分為多徵收之土地，原應返還原告，被告竟將該未使用之土地，擅自重測併給相鄰之同段五一九─十地號土地，使該地號土地面積，由原來之○．○六二四公頃，增加為○．○六五一二七公頃等理由，向被告申請買回經徵收後未使用之土地，被告以八十六年十月二十日八六府工土字第七六五一三號函否准，原告不服，提起訴願，經台灣省政府將原處分撤銷，由被告另為處分，被告嗣以八十七年九月十一日府工土字第七○五四三號函復原告，略以：「世賢路九十米道路已依都市計畫全寬開闢，重測後地籍線與開闢完成之道路邊界線一致無誤，並無道路用餘地。」原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、原告所有上開系爭土地，前因被告開設世賢路，於七十八年十月十二日被徵收，但被告開設世賢路所使用之土地只有一三八．一五平方公尺，尚有三二．八五平方公尺末使用，不但有土地謄本為證，且地上房屋只拆一部分，道路未使用部分之房屋未拆除，現仍存在，界線明確，又經台灣省政府地政處土地測量局派員測量屬實。依土地法第二百零八條第二款規定，國家因交通事業之需要，得依土地法之規定徵收私有土地，但徵收之範圍，應以其所必需者為限，上開未使用為道路部分之土地既非開設道路所必需，依法不應徵收而徵收，係因測量人員之錯誤而多徵收之土地。現在嘉義市○○路○段工程已完工，被告依法本應將多徵收而未使用為道路之土地，測量分割，返還原土地所有人即原告，由原告返還原徵收價金。內政部最新之見解，規定應自動撤銷徵收返還，無待原所有人之聲請，有聯合報八十七年五月十一日第一版影本可證。如此對土地被徵收人才比較公平（因土地被徵收，已經損失很大）。二、在該世賢路尚未全部完工前，被告於八十四年辦理該地區地籍圖重測。原告在被徵收之系爭土地上本來就建有房屋，開設世賢路時只拆除道路用地部分，尚餘一部分道路未使用之土地，地上之房屋也未拆除，與相鄰地即同段五一九─十號地上所建房屋界線分明，一見即知。在地籍圖重測調查界址時，本應以雙方房屋界線為重測界線或以舊地籍圖界線為重測界線。乃被告之主辦人員，竟置明顯之原界線於不顧，任憑鄰地即同段五一九─十號所有權人洪坤禹到場指界，竟將原告被徵收未使用為道路之土地，指界為其所有。致本來屬於原告被徵收而未使用為道路之土地，全部指界併入同段五一九─十號內，造成地籍圖重測界址錯誤之結果。同段五一九─十號土地在地籍圖重測後由原有○．○六二四公頃增加○．○○二七公頃，折合為八坪多，以市價論得利新台幣（以下同）三百多萬元。三、按依土地法第四十六條之一至第四十六條之三之規定所為地籍圖重測，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力，業經八十四年三月十七日司法院釋字第三七四號解釋在案。又按政府機關依據土地法實施地籍圖重測，將結果公告，核其性質並非授益處分，主管機關於事後發現錯誤，依法有權予以更正，即無違反信賴保護原則之可言。有行政法院七十九年度判字第一三一一號判決可供參照。又土地法第四十六條之二第一項僅規定土地所有權人應到場指界，以協助地政機關進行重測，土地所有權人如指界錯誤而造成重測結果不正確時，除可命其負擔重測工作所增加之勞費外，法律並未規定土地所有權人即因而取得或喪失土地所有權利。亦有行政法院八十二年度判字第二二二五號判決可供參照。由上述解釋、判決要旨可知法理上重新實施地籍圖測量，僅是將原各所有權人所有之土地界址重新測量，繪製新地籍圖，並非授益處分，給予創始所有權。如果重測發生錯誤，主管機關有權予以更正，法理至為明確。本件被告對原告多徵收之道路用餘地，於八十四年辦理地籍圖重測，任憑鄰地所有人洪坤禹不實之指界，併入其土地內等事實，業經台灣省政府地政處測量局測量員在台灣嘉義地方法院八十六年七月十七日履勘現場時供述屬實，有該日勘驗筆錄可查，並有台灣省政府地政處土地測量局鑑定書一份可證，事證明確。依首開解釋及判決要旨，鄰地所有人洪坤禹等二人，不能因不實之指界及重測界線錯誤而取得道路用餘地之所有權，被告應更正錯誤，重新依舊地籍圖正確界線重測或依雙方建築物之界線重測，將多徵收之道路用餘地發還原告，原告繳還原徵收價金，法理至為明確，對原告才較公平。但被告卻拖延不辦理。五、相鄰之同段五一九─十號土地重測前登記簿面積為○．○六二四公頃，重測後為下埤段一○六號，登記面積為○．○六五一二七公頃，增加○．○○二七二七公頃。若以舊地籍圖座標計算該土地舊面積為○．○六二○九二公頃，地籍重測後則為○．○六五一二七公頃，增加○．○○三○三五公頃。與原告原有系爭土地重測後減少三二．八五平方公尺接近。並且在原告被訴誣告案，刑事偵查中，相鄰地即重測後下埤段一○六號所有人也承認該部分土地原為原告所有，有台灣嘉義地方法院檢察署不起訴處分書影本及台灣高等法院台南分院檢察署處分書影本可為證。更足以證明系爭地確是原告被徵收之土地，係地籍圖重測錯誤而併入下埤段一○六號土地內。六、本件徵收時間是七十八年四月二十二日，而土地法五年時效之規定是七十八年十二月二十九日修訂公布，依法律不朔既往原則，本件應適用修訂前之舊法，而舊法並無此規定。又本件是政府機關有依計劃使用土地，開設道路，但因測量錯誤而多徵收之道路用餘地，測量徵收錯誤，政府本應更正發還，並非是徵收土地後全未使用，和土地法第二百十九條第一項兩款情形完全不同，無該條時效之適用。七、被告所引行政院五十三年六月三十日及內政部八十一年五月二十八日函釋，其適用情況為私有土地被徵收後，原土地所有權人之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止。此與本件原土地所有權人即原告主張申請購回用餘地乙事，兩者並不相同。被告誤引上開行政解釋，主張原告無購回土地之正當權源，顯不足採。八、本件應審酌者為土地在徵收使用後是否留有用餘地，而非土地所有權人為被告或原告。原告於徵收前所有系爭土地與訴外人吳瑞璋、洪坤禹所有之同段五一九─十號土地相鄰，兩筆土地上之建物於當初建築時均經測量鑑界，界線分明。被告徵收原告土地開築世賢路時，依據道路設置需要測量邊線拆除地上物後，原告的房屋尚有一部份未拆除，適足以證明原告所有之系爭土地於被告徵收土地興建道路後，尚有用餘地。此從現場照片即可明確看出，原告現存之房屋為拆除後之餘屋。九、八十五年間本件土地辦理地籍圖重測，被告係任憑吳瑞璋、洪坤禹到場片面指界，據以實施重測。此從地籍圖重測地籍調查表中，指界人 僅渠 等二人簽名、蓋章即可得知。被告竟謊稱係經雙方共同指界而來，殊不足採。況且被告當時雖因徵收而成為土地所有權人，然因該土地已非私有土地，即使被告有派員共同指界，亦與該公務人員無切身之利害關係，已難令人相信指界之正確程度。況且被告所派之指界人員並非實際生活居住在系爭土地上之人，對於土地在徵收前的使用情形及地上建築物搭建情形並不瞭解，如何能正確予以指界。又實務上地政機關在實施土地重測時，均以指界人之指界為依據而進行測量，倘若指界人蓄意指界錯誤，或因相鄰土地之一方所有權人單獨指界，常因測量時土地界址已遭變更，而導致重測後相鄰之土地，一方面積增加，一方面積減少。此並非舊地籍圖之錯誤所致，而係指界人之錯誤指界導致測量基準點變動所致。故土地測量時論其實際，最重要者為相鄰土地之界址，若無界址即無從訂測量基準點。此所以土地法第四十六條之二規定土地重新實施地籍測量時，土地所有權人應自行設立界標並到場指界。因設立界標或界址發生爭議時，由地政機關調處，甚至得向司法機關訴請處理。本件地籍重測調查界址時，應以兩造房屋界線為重測界址，惟被告主辦人員，竟置明顯之原界址不顧，任憑吳瑞璋等人片面指界，導致測量基準點變動，造成重測後之結果與原地籍圖不符。十、本件土地重測時，由於指界之錯誤，導致測量基準點變動，造成重測後之結果與原地籍圖不符。由於該指界係以世賢路開築後，原告尚未拆除之餘屋邊界線為準，原即已改變原告在徵收前之土地界線，自然造成土地於重測後之面積減少，此為自明之理。被告為掩飾其當初徵收土地時，徵收範圍與施工範圍不一致所造成之錯誤，自然默許吳瑞璋等人以房屋拆除後之現況為土地界址，並據以實施地籍圖重測。由於上開重測過程之瑕疵，導致重測後面積小於徵收公告面積，並進而造成原告先前得主張購回用餘地之權利喪失，兩者之間有直接之因果關係。十一、被告無視訴願決定機關台灣省政府於八十七年五月七日以八七府訴一字第一四九○二一號函撤銷原處分所持之理由，僅以「世賢路九十米道路已依都市計畫開闢，重測後之地籍線與開闢完成之道路邊界線一致無誤，並無道路用餘地。」而拒絕原告之請求，原告對此種漠視人民權利之草率決定實難甘服。十二、按土地法第二百三十條規定：
「市縣地政機關得應需用土地人之請求為徵收土地進入公私有土地實施調查或勘測。但進入建築物或設有圍障之土地調查或勘測應事先通知其所有權人或使用人。」被告於七十八年四月二十日以七八府地用字第二一七一七號公告徵收原告所有系爭土地，未依上開程序規定，瞭解都市計劃樁與實地是否相符，在實施土地徵收前應依據都市計劃樁測定及管理辦法第七章規定先辦理樁位檢測，如發現錯誤即予更正再送地政單位辦理地籍分割界線，使徵收範圍確實無誤。因此本件系爭土地辦理徵收前未將都市計劃樁測定，致其分割線漏訂界線於地籍圖上，造成重測時由鄰地所有權人乘機片面不實現場指界，將地籍圖面上漏訂界線部份界址，誤指為其所有土地界址，導致重測面積誤差所致。十三、系爭土地重測後面積減少，其原因經被告函請內政部土地測量局第五測量隊查明，該隊八十七年七月七日八七測隊五字第○八三七號函以：「．．．究其面積減少原因應為界位置與地籍圖不符，及舊地籍圖指謬誤所致。」等語，足堪印証系爭土地確因徵收前未依規定作業程序，導致疏失，理應檢討如何處置，被告反而稱系爭土地於八十五年辦理地籍圖重測地籍調查時，原告已非土地所有權人云云，無非事理不明。本件徵收土地當時為未依規定作業，造成地籍界樁與實地不符，致人民權益受損，乃應依土地法第二百一十九條規定准由原告買回免生糾紛，對此種蔑視人民權益之草率決定，殊難折服。十四、被告於七十年嘉義市公所時期辦理嘉義市○○路工程用地徵收案，其中新富段四小段二六之一號等二十一筆土地，因地籍分割不符，不在工程用地範圍內，乃依法辦理撤銷徵收，並將撤銷徵收之土地由原土地所有權人繳回原領徵收價款，可免受土地法第二百十九條第一項所定五年內之限制。準此，原告所有系爭土地徵收重測前，經徵收時尚有三二．八五平方公尺未作道路用地，且其地上有建築物，不在工程範圍內，應依法更正重測地籍圖調查表之錯誤，准予買回以維權益。十五、請向嘉義市地政事務所調閱系爭土地七十六年三月二十四日嘉市地登字第三六六一號土地分割原圖。及相鄰之同段五一九─十六號土地，五十三年六月六日嘉府茂地籍字第三一○五九號令都市計畫範圍使用分區及公共預定地辦理分割原圖。十六、被告於七十八年間發給原告徵收補償費後，又於八十六年四月一日再補發部分補償費予原告。十七、綜前說明，原處分及原訴願決定確是錯誤，請將原處分及一再訴願決定併予撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、原告主張其原所有被被告徵收之系爭土地有部分未作道路使用，係以該筆土地重測前後面積增減之資料為依據，惟查系爭土地業經依土地法第二百零八條及都市計畫法第四十八條辦理徵收完畢，再依土地法第四十六條之一至第四十六條之三規定完成地籍圖重測程序，系爭土地既已完成徵收程序，且按計畫開闢道路完成，原告主張購回土地，無正當權源。二、依八十四年辦理重測時之土地法第四十六條之一至第四十六條之三執行要點第十一點規定（內政部八十七、四、卅修正為第十點）：地籍調查時，土地所有權人依土地法第四十六條之二於現有地界設立界標並到場指界者，不論其現有地界線與地籍線是否相符，以其界標並指界之現有地籍線辦理地籍調查並施測。系爭土地與相鄰之同段一○六地號土地（原竹圍子段五一九─十號）於辦理重測地籍調查時，其相互毗鄰界址即係經土地登記資料所載雙方土地所有權人吳瑞璋、洪坤禹及被告派員共同指界而來。原告指稱調查界址時係任憑鄰地所有權人洪坤禹片面指界，致造成地籍圖重測界線錯誤之結果。此說顯與事實不符。
三、系爭土地重測前面積為一七一平方公尺，重測後面積為一三八．一五平方公尺，減少三二．八五平方公尺，其原因經被告函請測量單位臺灣省政府地政處土地測量局（八十八年七月一日因改隸變更為內政部土地測量局）第五測量隊查明，該隊八十七年七月七日八十七測隊五字第○八三七號函復略以：「．．．，究其面積減少原因，應為指界位置與舊地籍圖不符及舊地籍圖謬誤所致」。查系爭土地於八十五年度辦理地籍圖重測地籍調查時，因原告既非土地所有權人（重測前已被被告徵收），故被告無需通知原告到場指界。系爭土地與毗鄰同段五一九─十號（重測後變更為下埤段一○六號）土地之界址係經雙方土地所有權人指界一致（計畫道路）後辦理重測，系爭土地重測後面積減少，雖經查係指界位置與舊地籍圖不符及舊地籍圖謬誤所致，但重測程序並無違誤，且查重測前之地籍圖，系爭土地相鄰之同段五一九─十號土地即緊鄰重測前系爭土地計畫道路邊線，經重測後該筆土地亦係面臨開闢完成之道路邊界線，故八十五年度重測地籍調查時，指界並無不實。原告指稱指界施測及重測結果不正確，被告應更正錯誤的說詞，應不予採信。四、系爭土地為道路用地，既已開闢且經依土地法第四十六條之一至第四十六條之三等規定完成地籍圖重測程序並經公告確定，並已於八十五年五月二十五日依法完成重測後土地標示變更登記，原告於重測成果公告確定並完成重測土地標示變更登記後，以重測後減少之面積認其被徵收之土地有部分未作道路使用，至八十五年八月二十二日始向被告提出申請購回其所謂之道路用餘地。依土地法第二百三十五條規定，被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。嗣後縱因地籍圖重測，致重測後面積小於徵收公告面積，則與原徵收土地亦無必然因果關係，且本案重測過程並無瑕疵，因重測成果既已公告確定，且重測後系爭土地地籍圖上之道路邊線與實地已經開闢之道路邊線一致，以重測成果而言，並無超過計畫道路而多徵收原告原有土地，亦即現行使用之地籍圖並無道路用餘地可資分割，自無從辦理撤銷徵收，發還土地，故原告無權主張重測結果不正確要求購回道路用餘地，其請求顯無理由。原處分及訴願、再訴願決定並無違誤，請求判決駁回原告之訴等語。
理由按私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。為原告於八十五年八月二十二日聲請照徵收價額收回其土地時之土地法第二百十九條第一項所明定。足見依土地法所為之土地徵收，除有上開條項所列之二種情形外，原土地所有權人均不得聲請照徵收價額收回其已被徵收之土地，本件原告原所有系爭土地於七十八年間經被告依土地法第二百零八條第二款之規定整筆徵收後，被告即依原徵收計畫，用以開闢嘉義市○○路道路，迄今業已完成之事實，為兩造所不爭，則系爭土地並無未依徵收計畫開始使用，亦無未依核准徵收原定興辦事業使用之情形，原告聲請照徵收價額收回其被徵收之部分土地，揆諸上開規定，即無理由，應予駁回。再查，徵收土地之行政處分確定後，在未被撤銷或變更以前，原土地所有權人即應受其拘束。原告另主張被告於徵收系爭土地開闢道路時，僅須使用系爭土地其中一三八．一五平方公尺，因測量錯誤，而誤將整筆一七一平方公尺徵收，致多徵收三二．八五平方公尺，自應准由原告照徵收價額收回該多徵收部分之土地云云，縱令屬實，亦因徵收系爭土地之行政處分確定後，迄未被撤銷或變更，原告仍應受其拘束，其聲請照徵收價額收回該部分之土地，亦無理由。綜上所述，原告聲請照徵收價額收回其被徵收之部分土地，為無理由，原處分不准原告之聲請，一再訴願決定遞予維持，雖均非以此為理由，惟其結果相同，仍應予以維持。又原告主張系爭土地重測時，被告之承辦人指界錯誤，竟將部分未為道路使用之土地，擅自併入相鄰之同段五一九─十地號土地內，使該地號土地面積，由原來之○．○六二四公頃，增加為○．○六五一二七公頃云云，無論是否屬實，均不影響上開結論，本院無予審究之必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國八十九年十月二十七日
最高行政法院第四庭
審判長法官葉振權
法官姜仁脩法官吳錦龍法官劉鑫楨法官吳明鴻右正本證明與原本無異
法院書記官張惠美中華民國八十九年十月二十七日