裁判字號：臺北高等行政法院98年簡字第312號判決
裁判日期：民國98年12月07日
裁判案由：醫療法
臺北高等行政法院判決
98年度簡字第312號原告甲○○被告臺北市政府衛生局代表人乙○○（局長）住同上上列當事人間醫療法事件，原告不服台北市政府中華民國98年4月30日府訴字第09870052400號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：㈠本件原告因不服被告依醫療法第103條第1項第1款規定
裁處新台幣(下同)5萬元之罰鍰處分，而提起本件撤銷訴訟，因其爭執之罰鍰金額未逾20萬元，依行政訴訟法第22
9條第1項第2款、第2項規定及司法院92年9月17日(9
2)院台廳行一字第23681號令，應適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論，逕為判決。
㈡按醫療法第11條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行
政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」地方制度法第18條第9項第1款規定：「…直轄市自治事項：…九、…㈠直轄市衛生管理。」屬地方自治事項。同法第27條第1項規定：「直轄市政府…就其自治事項，得依其法定職權…，訂定自治規則。」行政程序法第15條規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第1項、第2項規定：「臺北市政府辦理本市自治事項並執行中央政府委辦事項。中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府依據行政程序法第15條及該府前揭組織自治條例規定，以94年2月24日府衛企字第09404404400號公告謂：「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。…公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『…六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：…㈩醫療法中有關本府權限事項。…。』」將醫療法中有關該府之權限委任被告執行。是被告對本件自有管轄權，均合先敘明。
二、事實概要：原告係「龍安莊耳鼻喉科診所」負責醫師，經民眾陳情檢舉該診所市招刊登「台大醫師」，名片刊載「……台大醫院、台北榮民總醫院(下稱台北榮總)耳鼻喉部醫師……美國約翰霍普金斯大學研究員……」等內容之廣告，經被告調查後，認原告並無實際於台大醫院及台北榮民總醫院耳鼻喉部擔任醫師職務之資歷，僅以訓練經歷即宣稱為該院科部之醫師，並以此為廣告內容，以達招徠患者醫療為目的，其行為核與醫療法第9條、第85條第1項構成要件該當，且引用參加美國約翰霍普金斯大學在台會議之證明，宣稱「美國約翰霍普金斯大學研究員」，其廣告內容誇大不實，影響民眾就醫權益甚鉅，依同法第103條及第115條規定，以97年
4月17日北市衛醫護字第0932687800號行政處分書處罰鍰10萬元，並限於97年4月30日前改善完竣。原告提起訴願，經台北市政府97年10月8日府訴字第09770161800號訴願決定撤銷原處分撤銷，囑被告另為適法處分。嗣被告經重新審查後，於97年10月27日以北市衛醫護字第09738693200號裁處書(即原處分)，處原告罰鍰5萬元。原告仍不服，提起訴願經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠按醫療法第85條及同法施行細則第58條規定，原告為被告
裁處罰緩之醫療廣告內容，係原告個人依照醫療法施行細則第58條經進修、持有證明文件之經歷，是未逾越醫療法第85條之範疇，自無何違法可言：
⒈原告於86年6月1日起至87年5月31日止，在台北榮總醫
擔任實習醫師，此有該醫院核發之實習醫師證書可稽。原告於任職台北市立陽明醫院(下稱陽明醫院)耳鼻喉科醫師時，分別於92年8月1日起至10月31日止、94年12月1日起至95年2月28日止，在台北榮總及台大醫院代訓，均經訓練合格，此亦有上開醫院核發之訓練證書可憑，就上開經歷，原告自符合醫療法施行細則第58條所定「在醫事機構進修，持有證明文件」之要件。又原告確實參加美國約翰霍普金斯大學之研習會，並領有研習證書一份，進修之經歷屬實，原告並非誆稱「留美」、「在美進修」或「出國研習」等情。是原告在醫療廣告上所列之3項經歷均有實據。
⒉再者，原告在台北榮總代訓時固未變更執業登記，然確
實經過服務之陽明醫院向被告核備，行政手續無一欠缺；又細繹台大醫院代訓院外醫事人員實施要點，台大醫院為推動醫學繼續教育，培養一般性及專門性之醫事人才而施予代訓，類別分為見習及訓練，訓練有一般訓練及特定計畫訓練2種，在該院上級醫事人員指導下，可直接參與醫療、檢查及值班，受訓人員之工作規範同該院之人員，原告前往台大醫院代訓且向被告報備，亦有台大醫院函可憑，據此，原告在台大醫院代訓時確實已報請被告核備，且確實參與醫療、檢查及值班等工作。
㈡被告違反法律保留原則：
⒈按行政法之法源，有憲法、法律、行政命令、自治規章
及國際條約等。其中，行政命令包含緊急命令、法規命令、行政規則及特別命令；行政規則又分為組織性、作業性、裁量性及解釋性等性質。解釋性行政規則，在實務上稱「解釋令函」或「釋示」，主要為行政機關在於法執行職務時，「對內」或「對外」就刑法之法規意旨進行闡述，以澄清法令規定上之疑義，期能公平執法（大法官釋字第407號參照），而依照行政程序法第159條第2項、第160條第1、2項之規定，所謂的「解釋令函」應下達屬官並登載於政府公報公告始足當之。申言之，倘一個函文僅在機關之間傳達，但並未公告，外部人無從得知，該函文僅得評價為行政機關內部往返之公文，不生任何解釋性行政規則之法源效力。
⒉被告處分原告之法律依據為衛生署91年4月3日衛署醫字
第0910018552號函：「查『某某醫院臨床研習醫師』等語，應係指受某某醫院聘僱於該院從事臨床研究、學習或實習等工作之醫師而言，與院外醫師單純參加醫院舉辦之研討會、研習會或訓練課程尚有不同，若列於市招，恐導致民眾誤解，尚非適宜」及91年7月10日衛署醫字第0910042893號函：「經歷係指醫師在醫療機構服務，持有證明文件者而言，故以之為廣告，如無註明為經歷者，易造成民眾誤解認為現職者，則須加註『前』字」云云。經核在衛生署法規資料檢索系統均查無上開函釋，揆諸前揭說明，被告所引據之上開衛生署函文，核非行政程序法第159條第2款所指之行政規則。又被告於訴願答辯亦自承上開函文無從經由資料檢索系統查得，被告既明知前開函文是單純的內部公文，竟又引用為處分之法律依據，顯然故意引用2個不具有法源效力之公文來曲解法律解釋。而上開2項函文是衛生署與某機關之間的公文往來，並非「解釋令函」，因未依行政程序法第160條之規定刊載於任何政府公報上，又該2函文無從經由任何檢索系統得知，則原告實無從循任何管道得知函文內容並加以遵守。
⒊被告雖又稱原告並無實際曾執登於台大醫院及台北榮民
總醫院耳鼻喉部擔任醫師職務之資歷，僅以訓練經歷即宣稱為該院科部之醫師云云。然醫療法施行細則第58條第2款業已闡明經歷指在醫事機構服務、進修，持有證明文件，被告以「執登」，即行政上之執業登記為判斷要件，顯然逾越法律規定之要件，增加與法不合之限制，而違反法律保留原則等情。並聲明請求判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠按醫師法施行細則第4條規定，原告自88年7月30日起執行
醫療業務辦理執業登記迄今，皆無於台大醫院及台北榮民總醫院執業之相關紀錄。原告領有台北榮總證明函雖記載：「該員係台北市立陽明醫院送訓醫師於92年8月1日起至92年10月31日止在本院耳鼻喉部進修，…」及台大醫院證明函記載：「台端係台北市立聯合醫院陽明院區醫師至本院耳鼻喉部代訓，代訓期間自民國94年12月1日起至95年2月28日止，…」查台大醫院與台北榮民總醫院所發之證明為進修及代訓證明，係公立醫院之醫師至教學醫院接受專科醫師代訓，應屬醫院間醫師教育訓練之合作模式，與受聘僱於教學醫院而領有在職證明或離職證明自屬有別。
㈡再按，醫師法第7之2條規定，原告於市招刊載「台大耳鼻
喉科醫師」，惟查原告於86年6月1日起至87年5月31日期間，在台北榮民總醫院擔任實習醫師，92年8月1日起至92年10月31日期間在台北榮民總醫院耳鼻喉部進修，94年12月1日起至95年2月28日期間至國立台灣大學醫學院附設醫院耳鼻喉部代訓；87年10月30日始領有醫字第029251號醫師證書，95年9月25日進修後始領有耳專醫字第001606號專科醫師證書，原告於進修期間尚未領有專科醫師證書，自不得以未領有醫師專科證書之實習或受訓經歷宣稱為專科醫師，原告以此為醫療廣告，宣傳醫療業務，以達到招徠患者醫療為目的之意圖明顯。另原告稱確實參加美國約翰霍普金斯大學之研習會，並領有研習證書，進修之經歷屬實云云。惟查，原告單純參加美國約翰霍普金斯大學在台舉辦之研習會，即宣稱為美國約翰霍普金斯大學研究員，一般參加研討會議與參與研究顯有區別，原告引用研究員頭銜易導致民眾誤解，本非適宜。
㈢末者，本件處分所參酌之上揭衛生署函釋縱屬協助下級機
關或屬官統一解釋法令、認定事實，而訂頒之解釋性規定，雖無法於行政院衛生署法規資料檢索系統查得，惟本件就其違法事實而言，係根本違反醫療法第85條規定所為之處分，衛生署之函釋僅係被告處分之參考，衛生署是否將該函釋依行政程序法第160條第2項規定發布，亦非被告之權責等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、經查：㈠按醫療法第9條規定：「本法所稱醫療廣告，係指利用傳
播媒體或其他方法，宣傳醫療業務，以達招徠患者醫療為目的之行為。」第85條第1項規定：「醫療廣告，其內容以下列事項為限：一、醫療機構之名稱、開業執照字號、地址、電話及交通路線。二、醫師之姓名、性別、學歷、經歷及其醫師、專科醫師證書字號。三、全民健康保險及其他非商業性保險之特約醫院、診所字樣。四、診療科別及診療時間。五、開業、歇業、停業、復業、遷移及其年、月、日。六、其他經中央主管機關公告容許登載或播放事項。」第87條第1項規定：「廣告內容暗示或影射醫療業務者，視為醫療廣告。」第103條第1項第1款款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰：一、違反…第85條、第86條規定或擅自變更核准之廣告內容。」第115條前段規定：「本法所定之罰鍰，於私立醫療機構，處罰其負責醫師。」同法施行細則第58條規定：「本法第85條第1項第2款所定學歷，指在公立或立案之私立大學、獨立學院或符合教育部採認規定之國外大學、獨立學院醫學、中醫學、牙醫學或其他醫事相關系、科、所畢業，領有畢業證書之學歷；所定經歷，指在醫事機構或醫事校院、團體服務、進修，持有證明文件之經歷。」又被告本於受委任執行台北市醫療衛生之職權，為公平處理違反醫療衛生案件裁罰之公平性，所訂統一裁罰基準規定，有關刊登違反醫療法第85條之廣告，第一次違反者，處5萬元罰鍰，每增加一則加罰1萬元；第2次違反者，處10萬元罰鍰，每增加一則加罰2萬元；第3次違反者，逕處最高25萬元，經核未逾越本法第103條規定之裁罰範圍，亦未抵觸醫療法之規範意旨，自得予適用。
㈡本件原告係「龍安莊耳鼻喉科診所」之負責醫師，經民眾
檢舉該診所於市招刊登「台大耳鼻喉科醫師」，其名片並刊載「台大醫院、台北榮民總醫院耳鼻喉部醫師」、「美國約翰霍普金斯大學研究員」等詞句，業據被告於97年3月12日派員至現場稽查屬實，並有上開診所登記資料、被告所屬衛生局人員製作之檢查工作日記表、現場照片及名片在卷可稽(見原處分卷第255、256、245、260、26
1頁)，亦為原告所不爭，堪信為真正。㈢原告雖執前揭情詞，主張其所刊登上開醫療廣告並無虛偽云云。惟查：
⒈按「非領有醫師證書者，不得使用醫師名稱。非領有專
科醫師證書者，不得使用專科醫師名稱。」「醫師執業，其登記執業之醫療機構以一處為限。」為醫師法第7條之2及同法施行細則第4條所明定。
⒉查原告於87年10月30日領有醫字第029251號醫師證書，
自88年7月30日至89年8月7日執業登記於台北市立中興醫院、89年8月7日至94年1月1日執業登記於台北市立陽明醫院、94年1月1日至95年10月19日執業登記於台北市立聯合醫院、95年10月19日至96年4月3日先後執業登記於高柏森耳鼻喉科診所、景升聯合診所、96年5月1日執業登記於龍安莊耳鼻喉科診所迄今(見原處分卷第257頁所附原告執業登記資料)，經核原告自88年7月30日起執行醫療業務辦理執業登記，皆無執業登記於台大醫院及台北榮總之相關紀錄。
⒊再依上述原告之執業登記資料所載，原告於95年9月25
日始領有耳專醫字第001606號耳鼻喉科專科醫師證書，而依其提出台大醫院院95年3月7日校附醫教字第0951240174號證明函所載：「台端係台北市立聯合醫院陽明院區醫師至本院耳鼻喉部代訓，代訓期間自民國94年12月1日起至95年2月28日止，…」及台北榮總92年11月
1日(92)北總教發證字第1318097號證明函載事項：「該員(即原告)係台北市立陽明醫院送訓醫師於92年8月1日起至92年10月31日止在本院耳鼻喉部進修，…」等語(見原處分卷第246、236頁)，台大醫院與台北榮總所發上開證明函為代訓及進修證明，係公立醫院之醫師至教學醫院接受專科醫師代訓，應屬醫院間醫師教育訓練之合作模式，與受聘僱於教學醫院而領有在職證明或離職證明自屬有別，原告既未實際受聘僱於上開二醫院，則其前開受訓及進修之經歷，自不得據以宣稱其曾為該二醫院之耳鼻喉科醫師，並以此為醫療廣告，宣傳醫療業務，以達到招徠患者醫療為目的；況依上揭醫師法第7條之2後段規定，原告於進修期間既尚未領有專科醫師證書，依法亦不得以未領有醫師專科證書之實習或受訓經歷宣稱為專科醫師。原告執其曾至台大醫院耳鼻喉部代訓及在台北榮總之耳鼻喉科進修，辯稱其上開醫療廣告「台大醫院、台北榮民總醫院耳鼻喉部醫師」之內容並非虛偽，洵無足採。
⒋又查，參加大學對外舉辦之研討會議與在該大學校擔任
研究員實際參與研究，二者之性質及內容迥然有別，依原告之智識程度，不能諉為不知，原告自承僅單純參加美國約翰霍普金斯大學在台舉辦之研習會，卻在上開廣告宣稱為「美國約翰霍普金斯大學研究員」，已足使民眾誤認原告曾在該大學擔任研究員從事研究，原告以其未誆稱「留美」「在美進修」或「出國研習」，且曾參加美國約翰霍普金斯大學在台彎舉行之醫療研討會，獲頒研習證書(見原處分卷第231頁)，主張符合上揭醫療法施行細則第58條規定之經歷，亦無足取。
㈣末查，衛生署91年4月3日衛署醫字第0910018552號函釋：
「查『某某醫院臨床研習醫師』等語，應係指受某某醫院聘僱於該院從事臨床研究、學習或實習等工作之醫師而言，與院外醫師單純參加醫院舉辦之研討會、研習會或訓練課程尚有不同，若列於市招，恐導致民眾誤解，尚非適宜。」及91年7月10日衛署醫字第0910042893號函略以：「經歷係指醫師在醫療機構服務，持有證明文件者而言，故以之為廣告，如無註明為經歷者，易造成民眾誤認為現職者，則須加註『前』字。」等語，乃衛生署本於中央衛生主管機關職權，就地方衛生局函詢針對具體個案是否違反醫療法第85條第1項規定「醫療廣告」內容之疑義而為之解釋，並非依行政程序法第159條第2項第2款規定，為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實而訂頒之解釋性規定，自無同法第160條第2項應登載政府公報發布之適用；且上開函就醫療法第85條第1項第2款「醫師之學歷、經歷」所為之釋示，係闡明法規之原意，並未逾越該條款規定之限度及目的，亦無違反法律保留原則；況被告係以原告所為醫療廣告內容有前揭違反醫療法第85條第
1項規定情事而為處分，並非逕援引衛生署上開函釋為裁罰依據，原告以上開函釋未依行政程序法第160條規定刊載於政府公報，指摘原處分依上開函釋認定本案事實而處罰原告，有違法律保留原則云云，亦無足採。
六、綜上所述，原告之主張，均不足採。被告所為上開罰鍰處分，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年12月7日
臺北高等行政法院第二庭
法官蕭惠芳上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國98年12月7日
書記官李淑貞