裁判字號：最高行政法院100年裁字第2342號裁定
裁判日期：民國100年09月22日
裁判案由：環境影響評估法
最高行政法院裁定
100年度裁字第2342號上訴人社團法人中華民國野鳥學會代表人 程建中 上訴人社團法人台灣生態學會代表人 鐘丁茂 上訴人台灣永續聯盟代表人 許士能 上訴人社團法人台灣環境保護聯盟代表人 王俊秀 上訴人雲林縣社區希望聯盟協進會代表人 潘是輝 上訴人雲林縣野鳥學會代表人 鐘金艷 上訴人雲林縣環境保護聯盟協會代表人 張子見 上訴人高雄市地球公民協會代表人 蘇振輝 上訴人綠黨代表人 張宏林
鍾寶珠 上訴人社團法人台灣蠻野心足生態協會代表人 楊士慧 上一人訴訟代理人 林三加 律師
楊淑玲 律師上10人共同訴訟代理人 蔡雅瀅 律師被上訴人行政院環境保護署代表人 沈世宏 訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
參加人經濟部水利署中區水資源局代表人 謝世傑 上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國99年11月25日臺北高等行政法院97年度訴字第1170號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、「湖山水庫工程計畫」（原名雲林縣湖山、湖南水庫計畫）開發案，經開發單位經濟部（開發單位嗣變更為經濟部水利署中區水資源局）於民國86年2月5日轉送環境影響評估報告書初稿予被上訴人，並由被上訴人依環境影響評估法相關規定進行審查，嗣於86年9月10日行政院環保署環境影響評估審查委員會第40次會議作成有條件接受開發之決議，並於86年10月9日經同委員會第41次會議修正部分結論後，函送開發單位依被上訴人審查結論及歷次書面審查意見修正評估書初稿後，編製環境影響評估報告書送被上訴人認可。其後經濟部於89年4月5日以經(89)水利字第89888254號函函送「雲林縣湖山、湖南水庫計畫環境影響評估報告書（定稿本）」予被上訴人確認，經被上訴人於89年5月17日(89)環署綜字第0026821號函同意認可。嗣上訴人等認開發單位違反環境影響評估法（下稱環評法）第16條之1、17條規定，且被上訴人疏於執行環評法第15、16、23條第2項等規定，於96年5月24日提出公民訴訟書面告知函，請求被上訴人嚴格執行前揭環評法規定，惟經被上訴人於96年7月19日以環署綜字第0960054904號函覆並無疏於執行等情事。上訴人不服，爰依環評法第23條第9項之規定，提起本件行政訴訟。又本件訴訟之結果，開發單位經濟部水利署中區水資源局之權利或法律上利益將受損害，乃依行政訴訟法第42條第1項規定，依職權命參加人獨立參加本件被上訴人之訴訟。
三、本件上訴人對於高等行政法院判決上訴，主張：（一）關於當事人適格部分：依文義解釋，環評法第23條第8、9項之行為主體未必一致；另從立法目的解釋，環評爭議宜從寬認定當事人適格，鼓勵人民及公益團體積極監督主管機關，且主管機關既經他人書面告知仍怠於執行職務，就同一事項實無重複告知必要。（二）關於先位聲明及第一備位聲明部分：開發單位未詳實登載評估書，即屬違反環評法第11、13條之規定，因而取得之環評開發認可，亦屬違法行政處分，主管機關如疏於依行政程序法第117條職權撤銷該違法處分，即屬怠於執行職務。又主管機關怠於依行政程序法第123條職權廢止環評開發認可處分，亦屬怠於執行職務，惟原審判決遽認「撤銷或廢止環評開發認可處分」，非屬環評法第23條之適用範疇，有適用該條規定及行政程序法第117、123條不當之違法。（三）關於第二備位聲明第1項部分：原審判決既認「經濟部」為本件水庫工程之「目的事業主管機關」，復認應以「行政院」核定時點，起算環評法第16條之1之三年時間，顯有不當。又環評法第16條之1前段所稱「開發行為」，應與評估書內容一致，本件評估書圖5-6已標示運材道路位置，如開發單位未經法定程序變更開發行為內容，逕自擇定其他地點施做道路，不得主張屬該條之開發行為，惟原審判決遽認參加人經細部設計後選擇興建水防道路做為對外聯絡道路，屬其得裁量之範圍，顯有不當。另違法動工無法作為履行公法義務之事由，否則無異鼓勵開發單位違法，惟原審判決遽認參加人縱有未依環評審查結論切實執行，尚難否認有實施開發行為之事實，顯有適用環評法第16、16條之1不當之違法。（四）關於第二備位聲明第2項部分：依環評法第17條、環評法施行細則第38條第1項等規定，本件開發單位於97年9月提送環境影響分析報告之內容，其中溢流堰長度由88.60m變更為98.54m，增長9.94m，延伸11.22％，超過百分之十，符合環評法施行細則第38條第1項第1款之要件，惟被上訴人未重新辦理環評程序，原審判決未予指摘。又本件工程於97年9月2日經被上訴人認定「壩區範圍內坡面及地表開發裸露面積範圍廣闊，明顯已於本開發案環境影響評估報告書定稿本第216頁承諾150~800平方公尺之裸露面積範圍，達數倍以上，未依該內容切實執行」為理由科以罰鍰，且日後開挖致揚塵增加空氣污染、溪水濁度等環境污染，被上訴人更於事後同意變更、放寬開發單位所違反之環評承諾，惟原審判決未予指摘，顯有適用環評法施行細則第38條之不當。（五）關於第二備位聲明第3項部分：原判決認定參加人無環評法第16條之1所定情形，自無依同條規定命停止實施開發行為。又參加人以變更設計後之內容發包工程，一邊施工一邊辦理環評變更程序，原審遽認其未違反環評法第17條，顯有適用環評法第16條之1及第17條規定不當之違法，亦有違環評制度「預防」之精神。（六）就本件環境影響評估書之違法事實，包括「資訊錯誤」、「裁量濫用」等19項違法情事，上訴人一再舉證，並明列「議題」、「違法事實」、「說明」及「證物編號」，甚至由專家、專業輔佐人到庭證稱，惟原審判決對此部分未置一詞，顯有不備理由之違法。（七）相較於本件開發技術，已有「水稻田伏流水」之收集技術提出，且此一新技術可將潛伏在農田底下龐大水資源引流到集水區，一年回收再利用水資源將可蓋十座「湖山水庫」，環保又經濟，足證被上訴人有「未對於各可行之替代方案進行評估」之裁量濫用，顯有適用環評法第6條第2項第8款之不當等語。
四、本院查：原判決已敘明：本件上訴人社團法人中華民國野鳥學會、雲林縣環境保護聯盟協會、高雄市地球公民協會、綠黨等於起訴前，並未踐行環評法第23條第8項之書面告知程序，難認屬適格之當事人，其等之起訴應以判決駁回之。行政處分是否予以撤銷或廢止，依行政程序法第117條前段或第123條規定，並未賦與行政處分相對人或利害關係人公法上請求權，本件非屬「依法申請之案件」，故無法提起課予義務訴訟。環評法中，並無開發單位違反該法，應由環評主管機關廢止開發認可處分之明文，故廢止與否雖為環評主管機關可裁量之事項，但應非屬環評法第23條第8、9項所稱應執行之職務行為，亦非該條所稱主管機關疏於執行或怠於執行職務行為之範疇。除非主管機關有違法行為或怠於執行職務，依權力分立理論，尚無由法院介入判令行政機關執行，以免過度干預行政權之行使。上訴人訴請被上訴人撤銷、廢止湖山水庫工程計畫環評開發認可之處分既無理由，則上訴人主張依環評法第22條之規定，逕命開發單位停止實施開發行為，亦無理由。環評法第16條之1之規定，乃在避免環評所預測之環境影響程度與補救措施，與實施開發行為時之環境現況發生出入，故以開發許可作為起算3年期間之時點，依規定本件計畫應經行政院核定，故應以行政院核定時點，亦即90年1月30日作為環評法第16條之1之3年期間。本件計畫第一件實際施作之工程即為「聯外道路第一期工程」，於92年12月25日已進行施工，並無逾3年始實施開發行為之情形。雖參加人未依環境影響評估報告書及審查結論第11、12項切實執行，經被上訴人裁處罰鍰30萬元，惟尚難憑此即否認參加人有實施開發行為之事實。參加人雖撤回開發內容變更之申請，惟於97年9月復提出「湖山水庫工程計畫環境影響差異分析報告」，並經審核修正通過，應可認參加人已依法取得變更內容之核准。開發單位就開發內容之變更，是否構成施行細則第38條第1項第1、4、5款所列之情形，本應由被上訴人審查是否核准其變更時，為整體之專業判斷，本件溢流堰長度變更範圍雖已超過百分之10，然尚非環評法施行細則第38條第1項第1款所指之計畫產能、規模擴增之變更，而大壩填方較原計畫增量比例為8.45%，尚無須重新辦理環境影響評估。本件參加人既無違反環評法第16條之1、第17條，即無依同法第23條第1項第1款、第2項之規定，逕命開發單位停止實施開發行為之必要。參加人開挖裸露面積逾評估書之行為，雖已造成環境影響，但上訴人並未具體舉證其影響情形已達情節重大程度。上訴人請求確認之標的，乃為被上訴人是否違法之事實，既非行政處分，亦非屬特定公法上之法律關係，故此部分訴之變更為不適當，不能准許，況被上訴人亦未怠於執行命開發單位依環評法第16條規定提出環境影響差異分析報告之職務行為等語，業已詳述其認定事實之依據及得心証之理由，尚無違背法令之情事。按開發單位所提出之環境影響評估報告書初稿，僅在於揭示環評法第11條第2項所列應納入說明及評估之事項，供主管機關審查，至於該評估書記載內容是否正確充分，有無資訊錯誤或遺漏，僅關乎開發單位能否通過環境影響評估之審查而已，主管機關並無從加以制裁或強制其作為或不作為，原審業已闡述甚明；上訴意旨以參加人所提出之評估書有資訊錯誤或遺漏，即遽指本件環評審查結論違法，自屬武斷。又本件被上訴人是否裁量濫用，自應依環評法之規定及行政法之原則加以判斷，本件環評審查結論既經被上訴人由學者專家組成之審查委員會審查通過並作成結論，除非該審查結論有明顯之錯誤或程序瑕疵，法院原則上應予以尊重，上訴人僅憑專家學者所提出之研究報告，及前環評委員 李根政 、靜宜大學副教授 楊國禛 在原審之証言等個人意見，即逕謂被上訴人通過之環評審查結論係屬裁量濫用云云，核屬無據。上訴意旨另稱本件開發技術已有「水稻田伏流水」之收集技術提出，足證被上訴人有「未對於各可行之替代方案進行評估」之裁量濫用云云，惟上開主張係上訴後所提出之新事實，本院無從加以審酌，況上訴人亦未証明參加人有評估該技術之必要。至於其餘上訴理由，雖以該判決違背法令為由，惟經核無非重述其在原審所提出而為原判決所不採之主張，或重申其一己之法律見解，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原審所為論斷，泛言其論斷矛盾，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中華民國100年9月22日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官黃淑玲法官鄭小康法官林樹埔法官陳秀媖以上正本證明與原本無異中華民國100年9月23日
書記官王福瀛