裁判字號：福建金門地方法院101年簡字第2號判決
裁判日期：民國102年01月31日
裁判案由：政府採購法
福建金門地方法院行政訴訟判決101年度簡字第2號原告喬碩營造有限公司代表人 吳朝根 （董事）訴訟代理人 巨貴枝 被告金門縣物資處代表人 許明鴻 （處長）訴訟代理人 李志澄 律師上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國101年6月22日訴0000000號申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限，行政訴訟法第111條第1項定有明文。本件原告起訴時訴之聲明為：（一）不服申訴決議，提起行政訴訟。（二）請求招標機關應返還押標金14萬4855元予原告。因其訴訟類型及法律關係不明確，經本院行使闡明權後，原告變更其訴之聲明為：（一）原處分、原異議申復結果及申訴審議判斷均撤銷。（二）被告應發還原告押標金新臺幣（下同）14萬4855元。並補充其聲明第1項係依據行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟；聲明第2項係併依據行政訴訟法第8條規定提起給付訴訟。核其所為聲明之變更，有利於訴訟方式之正確選定及程序進行，符合當事人利益及訴訟經濟原則，本院認原告所為前揭訴之變更尚屬適當，應予准許。
二、事實概要被告辦理金門縣政府「建置金門迷你高爾夫球場」之採購案，計有原告、毓豐企業有限公司（下稱毓豐公司）、巧勁企業社、勁達興工業股份有限公司（下稱勁達興公司）參與投標。嗣於民國100年11月8日開標後，因審標發現毓豐公司、巧勁企業社、勁達興公司間具有無效投標及異常情形，致僅原告符合招標文件，爰依政府採購法第50條第1項第5款、第
7款規定，不予決標予原告。被告暨依金門縣政府暨所屬機關學校及公營事業機構採購投標須知（下稱投標須知）第52條第8款「經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之規定（原處分卷第167頁），以金門縣物資處100年12月13日物一字第0000000000號函（下稱原處分），通知沒收原告繳納之押標金14萬4855元。原告不服提出異議，亦經被告以金門縣物資處101年1月6日物一字第0000000000號函駁回其異議。原告旋向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴，又遭工程會以101年6月22日訴0000000號採購申訴審議判斷書駁回其申訴，遂向臺北高等行政法院提起行政訴訟，嗣經臺北高等行政法院裁定移送本院行政訴訟庭。
三、原告主張：毓豐公司、巧勁企業社、勁達興公司之投標文件雖有重大異常關聯，但皆與伊無關，伊並未做出影響採購公正之違反法令行為，自不得沒收伊的押標金。本件縱有圍標情事，亦是由巧勁企業社主導，並以毓豐公司、勁達興公司為幽靈公司參與投標，意圖促成巧勁企業社獲得該次迷你高爾夫球場之標案。故被告在無直接證據證明伊有何影響採購公正之違反法令行為下，逕以其餘3家廠商投標文件有重大異常關聯，伊係該次開標唯一合格廠商為由，沒收伊的押標金，顯有違法不當。爰聲明求為判決：（一）原處分、原異議申復結果及申訴審議判斷均撤銷。（二）被告應發還原告押標金14萬4855元。
四、被告則以：
(一)伊辦理「建置金門迷你高爾夫球場」採購案，計有原告、毓豐公司、巧勁企業社、勁達興公司等4家廠商參與投標。嗣於100年11月8日開標時，發現毓豐公司、巧勁企業社及勁達興公司之招標文件有多處疑義，致僅原告符合招標文件要求，因認有政府採購法第50條第1項第5款、第7款之情形，不予決標，並通知原告其押標金不予發還。
(二)依本件投標標價清單第4條規定：「本清單所列各項目之單價及本項總價欄位…投標廠商均應逐一填寫單價及本項總價」，未依上開規定填寫者，依投標標價清單第5條規定應視為無效標。另依投標須知第51條規定：「押標金及保證金應由廠商以下列方式，擇一繳納之：（一）現金。（二）金融機構簽發之本票或支票、保付支票、郵政匯票、無記名政府公債或設定質權之金融機構定期存款單。（三）銀行開發或保兌之不可撤銷擔保信用狀、銀行之書面連帶保證或保險公司之連帶保證保險單，並應符合押標金保證金暨其他擔保作業辦法規定之格式」。同須知第61條規定：「…投標廠商須為合法登記且依法納稅之土木包工業或綜合營造業，應繳附證明文件」，如未繳附，則依同須知第80條第8款規定，投標廠商之投標視為無效。
(三)伊於開標時發現，毓豐公司、巧勁企業社及勁達興公司具有下列無效標及異常情形，致僅原告為唯一合格廠商：
1.皆未依投標標價清單逐一填寫單價，且3家廠商漏未填寫之單價項目均相同。
2.皆未依採購投標須知第51條規定繳納押標金，卻均改以公司支票繳納，且金額同為17萬9379元。
3.皆非土木包工業或綜合營造業，且投標時並未檢附相關證明，與採購投標須知第61條顯有未符。
4.巧勁企業社與毓豐公司之投標郵件，其掛號函件號碼連號，且信封筆跡相似，應係同一人所為。
(四)依工程會91年11月27日工程企字第00000000000號令揭示：機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者；95年7月25日工程企字第00000000000號令指出：機關辦理採購，有3家以上合格廠商投標，開標後有2家以上廠商有下列情形之一，致僅餘1家廠商符合招標文件規定者，得依政府採購法第48條第1項第2款「發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者」或第50條第1項第7款「其他影響採購公正之違反法令行為處理：一、押標金未附或不符合規定。三、資格、規格或價格文件未附或不符合規定。五、其他疑似刻意造成不合格標之情形；暨92年11月6日工程企字第00000000000號函提及：機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。是認原告因有政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」及第7款「其他影響採購公正之違反法令行為」之情形，應依政府採購法第31條第2項第8款及採購投標須知第52條第
8款規定，不予發還原告所繳納之押標金。
(五)爰聲明：駁回原告之訴。
五、法院之判斷
(一)按政府採購法第31條第2項第8款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」。次按政府採購法係為確保採購程序之公平、公開，提升採購效率與功能，而設立之制度，該法第1條業已明文。故為制度目的之實現，該法對於妨礙採購公正之行為，視其違法性程度課予一定之刑事責任、行政罰或不利處分。前揭政府採購法第31條第2項第8款規定即在藉由不予發還或追繳押標金之方式，防堵廠商為任何影響採購公正之違法行為，且本條款依文義解釋，立法者更賦予「主管機關」有權認定何類行為構成「影響採購公證之違反法令行為」，要屬至明。再考工程會91年11月27日工程企字第00000000000號令揭示：機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者；另工程會95年7月25日工程企字第00000000000號令指出：機關辦理採購，有3家以上合格廠商投標，開標後有2家以上廠商有下列情形之一，致僅餘1家廠商符合招標文件規定者，得依政府採購法第48條第1項第2款「發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者」或第50條第1項第7款「其他影響採購公正之違反法令行為」處理：一、押標金未附或不符合規定。三、資格、規格或價格文件未附或不符合規定。五、其他疑似刻意造成不合格標之情形；暨工程會92年11月6日工程企字第00000000000號函提及：機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。前揭3函釋均係工程會立於政府採購法之「主管機關」地位，依政府採購法第31條第2項第8款授權所作成之函釋，自符政府採購法之規範意旨，應予爰用。
(二)次依本件投標須知第52條第8款揭明：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」。查此投標須知係於締約前即已存在，有該投標須知及其制訂日期（原處分卷第161、166至167頁）與本件公開招標公告（原處分卷第159頁「廠商資格摘要」欄）附卷可稽。原告亦自承：投標須知於投標前確已存在，伊於投標前已詳閱該須知等情（本院卷第40至41頁）。益徵投標廠商於投標前，已得認知該投標須知規定，並同意該規則，方有投標之舉。是廠商參與投標與否，既有自主決定權，猶決定參與循該投標須知所辦理之政府採購標案，自應同受該投標須知之規範甚明。且上開須知亦已授權「主管機關」，於認定有影響採購公正之違法行為時，得不予發還或追繳保證金。是原告既已同意該須知而參與投標，當受投標須知之規範，亦堪認定。
(三)查系爭標案有下列異常情形：1.除原告以外之其餘3家廠商皆未依投標須知第51條規定繳納押標金，均以公司支票為繳納，且原告以外之其餘3家廠商所繳押標金，其金額同為17萬9379元（原處分卷第41、57、71頁）。2.巧勁企業社與毓豐公司之投標郵件，其掛號函件號碼（共14碼）連號，且信封筆跡相似（原處分卷第39、55頁）。3.除原告以外之其餘
3家投標廠商皆非土木包工業或綜合營造業，與投標須知第61條所訂投標資格顯有未備（原處分卷第51、167、183頁）。業經本院依職權調取原處分卷審閱無訛。復據原告自承：毓豐公司、巧勁企業社、勁達興公司之投標文件確有重大異常關聯，且伊為該次標案唯一合格廠商等語明確（本院卷第11至12頁）。足徵本件標案確有政府採購法第50條第1項第5款所稱「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形。
(四)併參前揭工程會95年7月25日工程企字第00000000000號令指出：機關辦理採購，有3家以上合格廠商投標，開標後有2家以上廠商有押標金或資格不符合規定，致僅餘1家廠商符合招標文件規定者，得依政府採購法第50條第1項第7款「其他影響採購公正之違反法令行為」處理。此乃工程會本於政府採購法主管機關所作之有權解釋，自堪採認，有如前述。考其立論基礎，實係圍標態樣所在多有，採購機關初始尚得就簡易態樣為應對，然利之所在毋乃弊之所由生，漸趨隱晦之圍標方式已使得標者自身幾無圍標跡證可尋，倘因此得利，實有違政府採購法追求採購公正性之立法本旨，故改以損益同歸之思考，唯一符合資格者既係最終利益歸屬者，則倘其餘投標者皆具明顯投標瑕疵，實寓有襄助他人得標之意，是最終利益歸屬者表面縱無不法，然衡諸經驗法則，仍應認最終利益歸屬之得標者亦已構成政府採購法第50條第1項第7款「其他影響採購公正之違反法令行為」。準此，本件原告既為開標後唯一符合招標文件規定之廠商，且除原告以外之其餘3家不同廠商間之投標文件內容存有重大異常關聯，已如前述。揆諸前揭函釋，應認原告亦已構成「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」。至原告雖辯以工程會上開函釋，係指3家以上「合格」廠商投標，僅餘1家廠商符合規定時，方有其適用，惟本件其餘3家廠商均不具土木包工業或綜合營造業資格，並非「合格」廠商，本件自始即僅有伊1家合格廠商，並無3家以上合格廠商存在，前揭函釋自無適用等語。惟查，本件並無資格標前置之審查程序，所有廠商資格符合與否，皆待被告開標時拆開各投標廠商之密封函件始得確認，業據原告直承無諱（本院卷第41頁）。是資格符合與否，既於開標現場即時審認，則前揭函釋所指3家以上合格廠商投標，即不應拘泥於開標後合格與否，而應解釋為3家以上廠商參與投標即有該函釋意旨之適用。且如此解釋，亦與前揭立論基礎及工程會上開函釋真意相符，此有工程會採購申訴審議判斷書（原處分卷第245頁）所提及：本件招標機關認定申訴廠商有本會95年7月25日工程企字第00000000000號令所述情事，認其有政府採購法第50條第1項第7款所定「其他影響採購公正之違反法令行為」情事，難謂不合等語可資佐證。是認本件原告業已構成「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，其前揭辯解礙難為採。
(五)從而，本件採購案既有政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，被告依同法第50條規定不予開標決標，核無不合。又依前揭工程會95年7月25日工程企字第00000000000號令所示，唯一符合招標文件規定之廠商，得依「其他影響採購公正之違反法令行為」處理，而政府採購法第31條第2項第8款及投標須知第52條第8款均揭明於此情形押標金不予發還。是被告不予發還押標金，洵屬有據，並無違誤。申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分、原異議申覆結果及申訴審議判斷，並請求發還押標金14萬4855元，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年1月31日
行政訴訟庭法官王鴻均以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴狀及上訴理由狀。
書記官陳鴻璋中華民國102年1月31日