裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第1335號判決
裁判日期：民國107年06月21日
裁判案由：汽車運輸業管理規則
臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1335號107年5月31日辯論終結原告 鄧麗雲 訴訟代理人 黃慧萍 律師被告交通部公路總局代表人 陳彥伯 （局長）訴訟代理人 黃仕翰 律師
陳俊翔 律師 游弘誠 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年7月24日交訴字第1060011611號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬臺北區監理所據民眾檢舉資料，調查發現訴外人黃○根利用網路平台，於民國105年6月16日13時35分許以登記原告所有之0000-00號自用小客貨車（下稱系爭車輛），在臺北市○○區○○路0段00號載客，並收取費用新臺幣143.45元，遂以106年1月26日交公北監字第4005191號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告以106年3月17日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分）裁處原告吊扣系爭車輛牌照2個月。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）被告究係如何認定原告將車輛提供予第三人之目的係為從事汽車運輸業？又如何認定原告係經營汽車運輸之經營業者？又係如何認定原告有於原處分書所載時間、地點從事被告所認攬載乘客收取報酬之違章行為？原處分書均未說明其理據為何，且原處分亦未載明如何認定原告為違規行為人之事實及理由，顯有欠缺行政處分明確性之違法。（二）原處分書通篇未論及其所憑以認定原告違規之證據為何？顯未附任何證據足供支持其所記載之違章事實。
雖被告於原處分作成前，曾以106年1月25日路授北監運字第0000000000B號函檢附違規資料通知原告說明，然依該所函文所附檢舉資料所顯示內容，根本無從認定系爭違規事實與原告有關，其中僅有一張不明檢舉人所拍攝疑似原告所有車輛之車牌照片，惟此車輛照片僅係系爭車輛處於通常停駛狀態之車牌照片，根本無從執此認定原告有從事被告所指摘之系爭違規行為，由此可知，被告作成原處分顯屬恣意行政，竟為遂檢舉人不當檢舉之目的，未公平依法行政，確有違反行政程序法第36條、第43條規定及牴觸最高行政法院39年度判字第2號判例之違法。（三）依原處分之記載，充其量僅可說明被告認原告有將車輛提供親友使用之事實，然原告僅係單純基於親友關係，將系爭車輛借供訴外人黃○根作為一般交通往返使用，被告無視於此日常生活中通常可見之情況，在無證據證明原告交付車輛予親友係基於從事經營客、貨運輸而受報酬之目的或意圖，即率爾作成原處分。原告出借車輛之行為，顯非屬反覆性、繼續性利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬之行為，尤非「以經營汽車運輸為業」。是原告單純提供車輛供親友即訴外人黃○根使用之行為，顯不該當公路法第2條第1項第14款所指「經營汽車運輸業者」之裁罰主體要件。原處分認事用法確有違誤，亦顯然有背於行政罰法所採自己行為責任原則之違法。（四）又縱認原告行為該當於未經申請核准經營汽車運輸業之違規行為（原告否認之），然查被告前認原告於104年2月6日有未經申請核准經營汽車運輸業之違規營業行為，以105年7月14日第00-0000000號處分書，對原告作成吊扣牌照2個月處分，嗣又於106年3月17日再對前處分效力所及之系爭105年6月16日違規行為作成原處分，亦即對前處分送達原告前之系爭105年6月16日違規營業行為，再予處罰，依最高行政法院105年判字第290號判決及最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議所揭示之意旨，原告之營業行為應評價為法律上一行為，被告連續對原告所作成本件原處分，顯有違反一行為不二罰原則之違法等語，並聲明求為判決訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告則以：（一）被告作成原處分實係基於檢舉人搭乘之檢舉資料、行程路線紀錄、費用收取計算標準、系爭車輛採證照片等客觀資料，綜觀上開相關資料，均堪認定本案確實存在違規行為之客觀事實，要無原告指摘牴觸行政程序法第36條、第43條之臆測處罰之情。反觀原告始終未能提出任何反證推翻係爭違規行為以實其主張。況且觀諸原處分書相關記載整體文義以觀，均可使處分相對人（即原告）明瞭其受處分之原因事實及法令依據，從而本件系爭處分自當合於明確性原則，要無疑義。至於原告雖置辯「又如何認定原告有於原處分書所載時間、地點從事被告所認攬載乘客收取報酬？」、「未說明理據為何？」、「未載明違規行為人之事實及理由？」等云云，卻欠缺相關實質論述，為原告主觀上之特異認知。（二）原處分所憑之法規依據為公路法第77條第2項，其立法意旨係為達行政管制目的而對於非違規行為人所有而實際供非法營業之車輛，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷牌照之處分，使車輛無法繼續再供違規使用，亦即該條之立法重心早不僅限於針對原違規行為（即經營、營業行為等）之制裁，而係對於車輛本身之扣管，從而是否屬於經營、營業行為業已非唯一主要考量目的，原告抗辯其僅係偶然交付系爭車輛予親友云云，顯有誤會。況原告並非僅有本案一次之偶然違規而已，實則原告早已分別有多次之違規攬載行為受被告舉發，且歷次舉發時間間隔亦無時空之密接性，原告若非存在多次違規攬載行為，則被告自無可能多次舉發；且原告既然主張僅為一般親友對於系爭車輛之借用，卻何以反覆受被告舉發？此亦堪認原告之置辯不足採。（三）本件屬未獲許可即從事汽車運輸業之事實，乃係駕駛人具有繼續性、經常性地反覆從事非法載客並收取費用之意圖，而該當違法進行汽車運輸業之法律狀態。駕駛人實際所為攬載行為本得隨「自身經營意願」偶一為之，並無必須長時間連續違犯之必然特性，故於未經報准即從事汽車運輸業之非法攬載行為，本質乃屬數次之違法行為，核與最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議原因事實（即須具備時效性、並須逐日反覆、連續實施之郵件投遞行為）「顯然不同」，自不應比附援引。原告援引該決議主張被告構成一行為二罰云云，應屬誤解。何況原告並非僅係偶一為之，實則已屢次違犯公路法之規定，於104年3月27日遭「初次舉發違規後」，並未妥善保管自身所有車輛，使其所有車輛復於1年多後（即105年6月16日）再經查獲發生違規攬載情事，可見原告顯然對違反公路法之情事有「不作為之容認意欲」，應認已屬分別之複數行為而要難認為係屬「單一行為」，原告分次舉發並作成原處分，當屬適法妥當，要無不合。末若參酌原告多次發生之違反公路法之行為，被告機關作成之系爭處分已係「最低程度」之「2個月吊扣牌照期間」，顯已考量原告所受之不利，及促成公路法立法目的之程度及有效性等情，要無恣意從重裁斷之情形，且於原處分之處罰主文亦有記載「於一週內自動將車輛牌照照繳送者，可縮短吊扣牌照期間三分之一」之緩和教示，對照原告之屢次違犯情況與被告之從輕決定，堪認與比例原則並無牴觸等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按行為時公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」同法第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。……。」第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」此授權規定乃因法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，業經司法院釋字第480號解釋理由書闡述甚明；交通部並依上揭公路法第79條授權訂定汽車運輸業管理規則，於該規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」旨在規範主管機關應依職權舉發該違規，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處罰。
（二）次按交通部為協助下級機關就自用車違規營業裁量權之行使，訂頒有「自用車違規營業處罰基準表」，以為量罰基準。交通部以105年3月21日交路(一)字第10586000482號令修正發布之行為時自用車違規營業處罰基準表，係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，核與行為時公路法第77條第2項規定之裁量權目的尚無牴觸，且其中規定：「三、自用小客車、自用小貨車部分，第1次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月……」，亦未逾越行為時公路法第77條第2項授權裁量之範圍。
（三）查訴外人黃○根駕駛原告所有系爭車輛，利用UberAPP於事實欄所述時、地搭載乘客，乘客亦經由UberAPP叫乘系爭車輛並給付車資等情，有搭乘時叫車畫面及車輛照片（見訴願卷第150至151頁）、汽車車籍查詢（見訴願卷第152頁）等件在卷可稽，堪認屬實。復參諸Uber優步於官網上登載：「開自己的車」、「時間自由，每周多賺上萬」、「自己決定工作時間，當自己的老闆」等（見訴願卷第79至83頁、第186頁以下）。足認黃○根加入UberAPP軟體平台，係有意反覆以系爭車輛供載運乘客，並再因此載運行為而受領報酬，是黃○根未經核准而經營汽車運輸業務之違規事實，洵堪認定。
（四）又按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1項第2款定有明文。但觀諸前開規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反。本件原處分已記載被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由等，其中違反事實已載明「未經申請核准將車號0000-00自小客貨交由黃○根利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，於所載違規地點載客收取費新臺幣143.45元」，是原告已得具體認知原處分之內容，尚無原告所稱原處分欠缺事實及理由記載等情事，原告據以主張原處分違法云云，並不可採。
（五）原告另主張其單純提供車輛供親友即訴外人黃○根使用之行為，不該當公路法第2條第1項第14款所指「經營汽車運輸業者」之裁罰主體要件，原處分顯然有背於行政罰法所採自己行為責任原則之違法云云。惟按行政機關為維持行政秩序，依法所得採行限制人民自由或權利之規制手段，除行政罰以外，尚有其他所謂管制性之不利益行政處分，其特質在於以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，積極實現行政目的，其發動不以存在一有責之違反行政法上義務事件為限，其作成則應適用行政程序法。行為時公路法第77條第2項前段，規定主管機關對未依公路法申請核准而經營汽車運輸業者，得裁處罰鍰，係屬行政罰，同條項後段對供作非法經營汽車運輸業使用之汽車，得吊扣或吊銷車牌之規定，考其立法意旨，當在令原充作違規營業用車輛於一定期間內無法再為使用，資以禁絕違規營業人得以運用原有之車輛，繼續違規經營運輸業之可能，以利健全公路營運系統等行政任務之執行，是以依該規定所吊扣或吊銷車牌之汽車，自不以同條項前段違規行為人所有者為限。核此立法，係賦予行政機關以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，積極實現行政目的之權限，其發動不應受制於車輛提供者是否有違反行政法上義務之可罰行為，屬最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議所決議定性之管制性行政處分，而非行政罰。準此可知，吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照，使該車輛無法再繼續供作違規使用。系爭車輛係訴外人黃○根用以違規營業之工具，業如前述，揆諸前引行為時公路法第77條第2項後段規定及說明，被告自得對車輛所有人即原告吊扣車牌予以管制，此與原告有無參與黃○根之違規行為，或是否具有違章之主觀責任條件，均無關聯。原告此部分主張尚難憑採。
（六）原告復主張其營業行為應評價為法律上一行為，被告前認原告於104年2月6日有未經申請核准經營汽車運輸業之違規行為，以105年7月14日第00-0000000號處分書，對原告作成吊扣牌照2個月處分；嗣又作成本件原處分，亦即對前處分送達原告前之系爭105年6月16日違規營業行為，再予處罰，違反一行為不二罰云云。惟查，被告作成105年7月14日第00-0000000號處分書，係因系爭車輛於104年2月6日有未經申請核准經營汽車運輸業之違規行為，被告前先以104年4月28日第00-0000000號處分書，對原告作成5萬元罰鍰併吊扣牌照2個月之處分，經原告提起訴願、行政訴訟爭執後，被告於105年1月4日以「舉發時間地點未臻明確」為由，自行撤銷該處分，原告因此撤回行政訴訟。嗣被告對於系爭車輛104年2月6日有未經申請核准經營汽車運輸業之違規行為，再以105年7月14日第00-0000000號處分書，對原告作成吊扣牌照2個月處分，雖經原告依法提出訴願、行政訴訟，但嗣經原告撤回起訴而告確定在案等情，為原告所自承（見原告行政陳報狀及附件；本院卷第277頁以下）。據此，本件原處分之違規時間為105年6月16日，與104年2月6日之違規行為相距已逾1年4個月，且對於104年2月6日違規行為所作成之104年4月28日第00-0000000號處分書，原告前既已循序對該處分提起行政救濟，堪認原告所主張為達同一營利目的而多次反覆實施之營業行為，業經被告之介入而切斷，尚不因其後被告於105年1月4日以「舉發時間地點未臻明確」為由，先自行撤銷該處分，嗣再作成105年7月14日第00-0000000號處分書等情，而有不同結果。是原處分就105年6月16日之違規行為作成吊扣原告車輛牌照2個月處分，並無不合，原告上開主張亦無足採。
五、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、至原告另以與本件相同類型案件已聲請司法院解釋，請求本院類推適用司法院大法官審理案件法第5條第2項、行政訴訟法第178條之1第1項之規定，裁定停止訴訟程序一節。按「（第1項）行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。（第2項）前項情形，行政法院應裁定停止訴訟程序。」行政訴訟法第178條之1定有明文；又「最高法院或行政法院就其受理之案件，對所適用之法律或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。」司法院大法官審理案件法第5條第2項亦有明定。是行政法院須就受理事件所適用之法律有違憲確信時，始得裁定停止訴訟並聲請司法院大法官解釋，不能因已有他案向司法院大法官聲請釋憲者，即得類推適用行政訴訟法第178條之1或司法院大法官審理案件法第5條第2項規定而裁定停止訴訟（最高行政法院107年度裁字第199號裁定參照）。況本院就本件應適用之相關法律並無確信有牴觸憲法之疑義，是原告聲請本院裁定停止訴訟程序，於法不合，不應准許。又兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論述，均附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年6月21日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官李玉卿
法官鍾啟煒法官李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年6月21日
書記官樓琬蓉