裁判字號：臺灣高等法院97年交抗字第2525號刑事裁定
裁判日期：民國98年01月13日
裁判案由：違反道路交通管理處罰條例
臺灣高等法院交通事件裁定97年度交抗字第2525號抗告人即原處分機關交通部公路總局臺北區監理所代表人乙○○受處分人甲○○上列抗告人因受處分人違反道路交通管理處罰條例案件，不服臺灣板橋地方法院中華民國97年11月26日所為裁定（97年度交聲字第2874號）提起抗告，裁定如下：
主文抗告駁回。
理由
一、受處分人甲○○於92年11月4日10時36分許，駕駛車號：00－0000號自小客車，行經國道一號公路南向35.4公里處，因有「持現金行駛回數票專用道」之違規行為，經在場執勤之內政部警政署國道公路警察局第一警察隊員警發現予以攔停，並告知受處分人有如上違規事實，依受處分人違規時之道路交通管理處罰條例第33條規定，填製公警局交字第Z00000
000號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發單）當場舉發，並交付受處分人親自簽收。前述交通違規案，經移送原處分機關即交通部公路總局臺北區監理所，嗣原處分機關認定受處分人未依限繳納罰鍰，亦未到案依法辦理，於97年9月26日逕行裁決受處分人罰鍰新臺幣（下同）6,000元，並記違規點數1點，固非無見；惟受處分人辯稱其遭警舉發後，隨即依通知單規定經郵局劃撥繳交罰鍰，臺北區監理所竟於5年後始寄來裁決書通知未繳罰款，本案違規5年後之裁決通知，當事人如何回憶、舉證？又何能心服此無效率且重覆之懲罰等語，因而聲明異議。
二、原裁定則以：㈠按時效制度與人民權利義務有重大關係，其目的在於尊重既
存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之（司法院大法官解釋釋字第474號解釋理由書參照）。況國家刑罰權對於死刑、無期徒刑等此種重罪，尚設有追訴權時效制度（刑法第80條以下參照），對於惡性輕微之行政罰，如妨害安寧秩序、善良風俗等，亦有社會秩序維護法第31條：「違反本法行為，逾2個月者，警察機關不得訊問、處罰，並不得移送法院。前項期間，自違反本法行為成立之日起算。但其行為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起算」之裁處時效規定，則對於惡性更低之交通秩序罰，焉有放任而永久追訴處罰之理？有鑑於此，行政罰法業於94年1月14日經立法院三讀制定，同年2月5日經總統公布，該法第27條規定：「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅」、「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算」，其立法理由略以：「本條係有關行政罰裁處權時效之規定。按行政罰裁處權之行使與否，不宜懸之過久，而使處罰關係於不確定狀態，影響人民權益，惟亦不宜過短，以免對社會秩序之維護有所影響」等語，可知公路監理主管機關對於違反道路交通管理事件行為人，其是否行使裁罰權，實不宜久懸不決，而使處罰關係處於不確定狀態，致影響人民權益。準此，足悉時效制度之功能，實為求法秩序之早日確定所必要，自不容行政機關作出違背此一法秩序安定原則之舉措。
㈡又按86年1月22日修正道路交通管理處罰條例第90條第1項
規定：違反本條例之行為，自行為成立之日起，為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起，逾3個月不得舉發，但汽車肇事致人受傷或死亡案件，因肇事責任不明，已送鑑定者，其期間自鑑定終結之日起算。第2項規定：前項案件自確定之日起逾3年未執行者，免予執行。就本條立法修正說明：原條例對於違反本條例行為之舉發與處罰執行未有期間規定，就社會秩序之安定，有欠妥適，是以增列違反本條例行為之舉發與處罰執行期限，免使違反本條例之行為，有久未舉發或處罰確定久未執行之情形存在，可悉86年1月22日增修之第90條，其規範事項可分為2部分，其一為舉發3個月期限之限制規定，另一則為處罰之3年執行期間規定。因之，前者舉發（包含具有處罰性質內涵之『裁決』）屬於行政罰之性質，程序上並無「舉發」與「裁決」分割為2種不同之法律效果，易言之，「舉發」於法律實質意義內涵係屬處罰之本意，不因交通監理行政程序處理上區分「舉發」與「裁決」二項步驟而異其法律效果；後者，則係違規行為於處罰確定後之執行期限問題。又違反道路交通管理處罰條例之行為，由左列機關處罰之：違反本條例第12條至68條之規定者，由公路主管機關處罰……，故在交通事件之處罰程序，並未區別為「舉發處分」與「裁決處分」之情形。參照第90條之立法增修精神，有如上所述之「舉發期間」與「處罰確定後之執行期間」二者，其規定內涵，乃法律為使交通違規案件能儘早結案，係為斟酌考慮動力交通工具日益成長以及交通繁忙攸關人民權益暨生活之便利起見所致，因而有早日為確定之必要，以避免懸而不決，不可不察，也是法律安定性之考量。承繼前旨，行政罰法第45條第2項所稱之「裁處」，應係指違規事實尚未經發現而依法課予行為人違反行政法上義務之責任以言，倘若違規事實已經舉發，自非本條所稱之裁處。否則，一件於十數年前或數十年前由警察機關所為「舉發」之交通違規行為事件，又非屬於該管警察機關所得處罰之交通違規行為，僅因該管警察機關就該事件，經年累月未見清理或某些層面之機關業務承受事宜變更，抑或公路監理主管機關業務上之疏失、業務承繼或承辦人員業務移交等事項產生之諸多違失，致未能於3年內作出裁罰，嗣於違規查詢系統偶然查得以仍有未清結之罰鍰案件，遂加以作出處罰措施，此一現象，顯已致生行政機關永久得為處罰之不確定結果發生，此均非原立法本意。即非意謂公路監理主管機關得長期怠於作成裁決而仍屬合法。
㈢再行政行為應受法律及一般法律原則之拘束；又行政行為應
以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第4條、第8條分別定有明文。行政行為應以誠實信用之方法為之，及需符合信賴保護原則，早為我國學界及實務界所肯認，前揭行政程序法有關之規定，係此一原則之明文化，且係法律所揭示之行政程序保障原則，乃行政法理上具有憲法位階之法律原則，故前揭行政程序法、行政罰法規定，於行政機關作出之行政行為，均應予以適用。至所謂「誠實信用原則」，係在具體的權利義務之關係，依正義公平之方法，確定並實現權利之內容，避免一方犧牲他方利益以圖利自己，應以權利人及義務人雙方利益為衡量依據，並應考察權利義務之社會上作用，於具體事實妥善運用之方法。是如發生於行政罰法施行前之交通違規行為，公路監理主管機關長期怠於作成裁決，不但使裁處權長久處於懸而未決狀態，且致使異議人遭受處罰機關突襲性之行政裁罰，因此蒙受重大之不利益，顯已違反人民對於交通裁罰制度之合理信賴，亦與誠實信用原則有悖，且違反情節重大；況處罰機關長時間延宕而未作出裁決或裁決後遲未執行，如人民對於違規事實有所爭執，往往亦因時隔久遠，致未能立即提出有利之證據，實影響其權益甚鉅。故而，處分機關長時間怠於執行交通裁罰處分之不利益，應責由其自行承擔，並無轉嫁由人民承受之理。
㈣是以，道路交通管理處罰條例規定不論是由警察機關之裁處
或由公路監理主管機關之裁處，在法律性質上均屬行政罰，公路監理主管機關就發生於行政罰法施行前之交通違規裁罰處分，仍應適用行政罰法。而道路交通管理處罰條例第90條經修正後雖已無裁處權時效之規定，然同條例第2條明定：
「本條例未規定者，依其他法律規定。」，復自行政罰法第
1條但書規定觀之，足悉行政罰法係處於行政處罰關係中普通法之性質，故除特別法另有規定外，均應適用行政罰法，亦足可說明公路監理主管機關就發生於行政罰法施行前之交通違規裁罰處分，仍然不能排除行政罰法之拘束。復探究行政罰法第27條第1項之立法目的，旨在避免處罰關係處於不確定狀態，故設有3年之時效制度，此係為落實行政程序法第4條規定，使行政行為皆能符合一般法律原則，以達依法行政之要求。又為全面落實時效制度，行政罰法第45條第1項亦定有溯及既往之適用，以濟舊時法制未全之弊。綜據前揭說明，本於落實時效制度法理，裁決時效之計算，應依行政罰法第45條第1項規定，與舉發權期間合計為3年之時效。又違規人前已受有與裁處具同一法律效果之舉發行為，應認此與行政罰法第45條第1項所定「未經裁處」要件不符，並無行政罰法第45條第2項時效起算規定之適用，併予敘明。
㈤承上說明暨法律之解析，本件原處分（裁決書）所依據之公
警局交字第Z00000000號舉發違反道路交通管理事件通知單，其上記載違規時間為92年11月4日，應到案日期為92年11月19日前，而本件原裁決日期係97年9月26日，即該處罰係在受處分人違反本條例行為後4年餘始作出之裁決，有該裁決書影本在卷可憑；然本件違規行為之成立，既無前揭條例第90條所定行為有連續或繼續狀態之事由，亦非現已施行之行政罰法第27條第2項但書所稱行為結果發生在後之情狀，此為原處分違失之一；又，本件受處分人為警舉發於92年11月4日有持現金行駛回數票專用道之違規事實，其裁處權之行使，應適用95年2月5日施行之行政罰法第27條第1項規定，受有3年裁處權期間之時效限制，是原處分機關之行政裁罰權因3年期間經過而消滅，則據前述，本案原處分機關之裁處權已經消滅，仍於97年9月26日為本件交通裁決，依首揭說明，該處分當然無效。原審因認原處分機關既有如上重大明顯之瑕疵情形存在，即難謂合法，依行政程序法第
111條第7款規定，原處分無可維持，自應予撤銷，另諭知受處分人不罰，經核並無不當。
三、抗告意旨則以：行政罰法第27條第1項之裁處權，因3年間之經過而消滅，同法第45條第2項規定及行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算，是本件違規日期92年11月4日，原舉發機關已填製舉發通知單攔停舉發，雖原處分機關於97年9月26日始依章裁決，然揆諸上開行政罰法第45條第2項規定前項行政罰之裁罰權時效，自本法施行之日起算；況行政罰法第27條第1項規定行政罰之裁處權因3年期間之經過而消滅，考其立法意旨係著眼於行政罰裁處權之行使與否不宜懸之過久，而使處罰機關係處於不確定狀態，影響人民權益，且斟酌其他種類行政罰之態樣繁多，欲達成之目的亦未臻相同，故行政罰法第27條先予統一規定裁處權時效為3年；綜上，行政罰法第45條之立法意旨可知，裁罰權時效自該法施行之日即95年2月5日起算時效，準此，本件裁罰之裁罰日為97年9月26日顯未逾上開行政罰法第45條第2項時效期間等語。
四、經查：㈠按時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於
尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之；在法律未明定前，應類推適用關於請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之相關條文（司法院88年1月29日大法官釋字第474號解釋理由書參照）。而道路交通管理處罰條例第90條既規定：「違反本條例之行為，自行為成立之日起，為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起，逾3個月不得舉發。」為使交通違規案件儘早結案，斟酌考慮動力交通工具日益成長，及交通繁忙攸關人民權益暨生活之便利起見，行政機關自有早日舉發、處罰確定及迅速執行之必要，避免違規事件長期懸而不決，並符合法律安定性之必要考量。
㈡又所謂行政處分係指行政機關行使公權力，就特定具體之公
法事件所為對外發生法律上效果之單方行為，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，諸如載明應繳違規罰款數額、繳納方式、逾期倍數增加之字樣，倘以仍有後續處分行為或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。遇有行政機關依據法律製發此類通知書，相對人亦無異議而接受處罰時，猶不認其為行政處分性質，於法理尤屬有悖（司法院86年3月21日大法官會議釋字第423號解釋文及理由書參照）。依道路交通管理處罰條例第7條第1項、第7條之1、第8條第1項分別規定：「道路交通管理之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之」、「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發」、「違反本條例之行為，由左列機關處罰之：一、違反第12條至第68條之規定者，由公路主管機關處罰。二、違反第69條至第84條之規定者，由警察機關處罰」。可知交通案件之裁處程序，可分為「舉發」與「裁決」，非經「舉發」及「裁決」程序，難謂已經完成交通案件之裁處程序。且交通違規事件之裁決，係以先前舉發之事實為基礎，並未重新再為實體審查，故性質上僅為重複處置（亦有稱重複處分），非謂另有新的行政處分，故其實質上與先前之舉發仍為同一行政處分。是舉發程序於交通違規事件之法律實質意義內涵，已包含具有處罰性質內涵之裁決，公路主管機關及其助手之警察機關，如經對外製發「舉發違反道路交通管理事件通知單」，更創設違規行為人於收受時起得主張自動繳納案接受裁罰之效果，致行政機關同時受到期限內不得續行裁罰之限制，此觀道路交通管理處罰條例第9條第1項：「本條例所定罰鍰之處罰，行為人接獲違反道路交通管理事件通知單後，應於15日內，到達指定處所聽候裁決。但行為人認為舉發之事實與違規情形相符者，得不經裁決，逕依各該條款罰鍰最低額，自動向指定之處所繳納結案」之規定，更為明瞭。故「舉發」即屬行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，應屬行政處分，並無疑問。且參照道路交通管理處罰條例第90條修正之立法理由，對行政機關所為不得逾3個月之限制，並非僅限於「舉發」而已，更應及於「裁決」，始符合時效制度之意旨；行政機關逾期不為舉發及裁決，則於個案中更應賦予失權之效果。否則，任憑行政機關自我延宕，怠惰散漫而無積極作為，客觀上如無不能裁決及送達之事由，竟經過相當期間仍無所為，其原因究竟為何？已難對外合理說明，更足以使行為人相信行政機關已經不再裁罰。如將舉發與裁決之程序予以割裂，謂「舉發」僅為觀念通知、「裁決」始為行政處分之見解，實無視於上揭大法官會議有關時效制度及行政處分之解釋，更違背道路交通管理處罰條例第90條修正採用時效制度，旨在早日確定交通違規案件之實質內容，並非可取。
㈢再者，對於死刑、無期徒刑、有期徒刑、拘役、罰金等國家
刑罰權，尚設有追訴權時效制度（刑法第80條參照）。對於行政罰，例如社會秩序維護法對於同法第19條規定之拘留、勒令歇業、停止營業、罰鍰、沒入、申誡等行政罰之訊問、處罰及執行，亦於同法第31條、第32條規定：「違反本法行為，逾2個月者，警察機關不得訊問、處罰，並不得移送法院。前項期間，自違反本法行為成立之日起算。但其行為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起算」、「違反本法行為之處罰，其為停止營業、罰鍰、沒入、申誡者，自裁處確定之日起，逾3個月未執行者，免予執行；為拘留、勒令歇業者，自裁處確定之日起，逾6個月未執行者，免予執行。分期繳納罰鍰而遲誤者，前項3個月之期間，自其遲誤當期到期日之翌日起算。其經易以拘留者，自法院裁定易以拘留確定之日起，逾3個月未執行者，免予執行」，除明確設有裁罰及執行之期間限制外，更宣示行政機關逾期不為應發生失權之效果。故縱認道路交通管理處罰條例第90條非屬裁罰時效規定，惟依舉重以明輕之法理，則對於惡性更低之交通秩序罰，焉有放任而永久追訴處罰之理？依司法院大法官釋字第474號解釋容許類推適用之結果，則依交通違規案件行為時之相關法律，僅有社會秩序維護法性質最為相同，則其裁處即應受2個月之限制，亦已發生失權之效果；此際，並無其後88年2月3日制定、90年1月1日施行之行政程序法，及94年2月5日制定、95年2月5日施行之行政罰法，有關時效等規定之適用或類推適用。
㈣況行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，且應以誠實信
用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴；為行政程序法第4條、第8條所明訂。行政行為應以誠實信用之方法為之，及需符合信賴保護原則，更為學者及實務所肯認，行政程序法之規定為以上原則之明文化，為法律所揭示之行政程序保障原則，乃行政法理上具有憲法位階之法律原則，行政機關作出之行政行為，無論於行政程序法制定施行前或施行後，均應一體適用。且所謂誠實信用原則，係在具體權利義務關係，依正義公平方法，確定並實現權利之內容，避免一方犧牲他方利益以圖利自己，應以權利人及義務人雙方利益為衡量依據，並應考察權利義務之社會上作用，於具體事實妥善運用之方法。公路監理主管機關長期怠於對交通違規行為作成裁決，不但使裁處權長久處於懸而未決狀態，且致使違規人遭受處罰機關突襲性之行政裁罰，因此蒙受重大之不利益，顯已違反人民對於交通裁罰制度之合理信賴，亦與誠實信用原則有悖，且違反情節重大。況處罰機關長時間延宕而未作出裁決，或裁決後遲未執行，如人民對於違規事實有所爭執，往往亦因時隔久遠，致未能立即提出有利之證據，實影響其權益甚鉅。故處分機關長時間怠於執行交通裁罰處分之不利益，應責由其自行承擔，並無轉嫁由人民承受之理。故無論依道路交通管理處罰條例第90條即為裁罰時效規定，或縱非裁罰時效規定而依類推適用社會秩序維護法之結果，行政機關在此情形均發生失權之效果，始符合誠信原則之法理（本院暨所屬法院97年法律座談會刑事類提案第38號研討結果參照）。抗告意旨以行政罰法第45條之裁罰權時效應自該法施行之日即95年2月5日起算時效云云，與本院上述見解不符，自無足採。其抗告核無理由，應予駁回。
據上論結，應依道路交通管理處罰條例第89條、道路交通案件處理辦法第26條，刑事訴訟法第412條，裁定如主文。
中華民國98年1月13日
刑事第十五庭審判長法官吳昭瑩
法官張傳栗法官李正紀以上正本證明與原本無異。
不得再抗告。
書記官鄭信昱中華民國98年1月15日