臺北高等行政法院108年度年訴字第101號判決

裁判字號：臺北高等行政法院108年年訴字第101號判決

裁判日期：民國109年05月28日

裁判案由：公務人員退休資遣撫卹法

臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第101號原告 江世顯 被告 銓敘部 代表人 周弘憲 （部長）
送達代收人 王素珍 被告公務人員保障暨培訓委員會代表人 郭芳煜 （主任委員）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國107年12月11日107公審決字第122726號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係行政院環境保護署環境保護人員訓練所公務人員，前經被告審定於民國96年8月1日退休生效，並支領月退休金。被告嗣依106年8月9日公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱新退休法）規定，以107年5月17日部退四字第1074479725號函（下稱原處分），重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審，經復審決定駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告之主張：
（一）聲明：復審決定及原處分均撤銷。
（二）陳述：依憲法第83條規定，關於公務人員之退休撫卹養老等事項係屬考試院之職權，本次年金改革凌駕於考試院之上設置年金改革委員會，無法源或法律授權，其所為之行政作為，自始當然、絕對、確定無效。原告服務公職期間計40年之久，在此期間信賴並遵守該套公務人員法律制度且與國家政府建立穩固誠實信賴緊密關係。原告經被告依退休時所適用之公務人員退休法（下稱舊退休法）核與退休金，且舊退休法第8條已明確訂定政府應負最後支付保證責任，原告基於政府負最後支付保證責任之信賴，於退休時始擇領月退休金，實不容政府片面毀約背信、違憲違法以虛擬之公益為由非法尅扣、侵害。原告經被告依舊退休法所核定給與之退休金並無行政程序法第119條所定信賴不值得保護之情事，是此次年金改革，違反信賴保護原則。又原告既已奉准退休，其公務人員身分亦隨之喪失，故不得再適用公務人員專屬之法令規章。原告依舊退休法所應獲得的法益，不因新法公布施行而變更或消滅，動盪不安，所以基於法治國法律安定性與明確性要求及信賴保護之原則，法律應不得溯及既往。依中央法規標準法第18條規定，本件退休金事件亦應適用有利於原告之舊退休法辦理為是。被告竟違反憲法法律保留原則，將原告之退休金巧立名目分為月退休、年終慰問金及優惠存款利息三部分，使其達到並補足新退休法所訂所得替代率之退休金總和。本次年金改革不按基金即共同儲金制處理年金缺口，而大幅調降扣減退休金，其程度顯與其欲達之目的嚴重失衡，違反信賴保護原則及比例原則。舊退休法所訂之各種給付與計算基礎，均依據公務人員任用法所核定之年資、職等、職階及公務人員俸給法所訂之俸階俸點、俸額計算，並依據俸階俸額按法訂比例扣繳自負退休儲備金。然新退休法竟將上述核定退休金之要件與核算基礎完全否定拋棄，不管原所提繳之退休儲備金多寡、繳納年資長或短，於新退休法施行首年以齊頭式一律調降至最低75%，不僅顯失公平正義且破壞退休新舊退休法之核算基礎；又退休人員於第二年所得替代率，再分10年調降每年調降1.5﹪，調減至60﹪顯已違反憲法鞏固國權，保障民權奠定社會安寧，增進人民福利之宗旨。另依據108年5月公務人員退休撫卹基金管理委員會編印之107年公務人員退休撫卹基金統計年報內載：退撫基金收支（不含運用部分），107年底累計基金收繳為新臺幣（下同）11,064億2,978萬7,000元；累計基金給付為7,694億1,696萬元，累計基金給付佔累計基金收繳之百分比為69.54﹪，尚結存30.46﹪（3270億元），顯見此次年金改革違反憲法比例原則等語。
三、被告銓敘部之抗辯：
（一）聲明：原告之訴駁回。
（二）陳述：被告依新退休法第34條、第36條、第37條及第39條規定，按其退休總年資及退休等級，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，於法並無違誤。新退休法係基於維持公務人員退休制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量，而變更已退休公務人員之退休給付。其所採取之逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，同時定有最低保障金額，不致影響已退休公務人員之生活尊嚴，並特別考量情況特殊之退休公務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷之保障機制，以減緩衝擊，參司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則。退休人員每月退休所得係新退休法施行後仍持續性支領之定期金錢給付，即其法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。又以新退休法既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得於新退休法施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於退撫法施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，自非退撫法之溯及適用。從而被告依新退休法所為之原處分，自退撫法施行後調降退休公務人員每月退休所得，並無涉禁止法律溯及既往原則。新退休法設有逐年減緩之過渡期間，以縮減對個別退休公務人員之衝擊，亦訂有最低保障金額及調降優惠存款利息後，每月退休所得不低於118年以後替代率上限金額之保障，未逾必要限度，符合必要性原則。且新退休法規定所欲追求之公益與侵害個人之私益並非顯不相當，未違反比例原則。又為解決現今公務人員退休制度面臨的種種問題並及時減緩急迫性財務給付壓力，新退休法所為必要及適度之調整與改革，係合乎憲法第23條所定法律保留及比例原則，且與信賴保護原則無違，亦不致使公務員退休制度所涉之服公職權利之核心領域根本欠缺；其立法目的在於保障公務人員退休後可領取合理退休所得，進而確保退休制度永續運作之制度性規範，爰即便該新退休法將既有制度作了些許修正，其用意仍在落實所有公務人員皆可於退休後，請領合理退休所得，是新退休法並無違背憲法所定制度性保障之旨意。至公務人員退休年金制度改革法案之修法過程，均遵循法定行政程序，由考試院函送立法院審議，原告訴稱公務人員退休年金制度改革，應由考試院主政，不得由總統發動，修法過程有違憲法權力分立原則云云，洵屬誤解。
四、被告保訓會之抗辯：
（一）聲明：原告之訴駁回。
（二）陳述：復審決定並未撤銷或變更原處分，原告不服之標的，核屬銓敘部重新審定其每月退休所得之處分，據此，被告保訓會既非原處分機關，亦非撤銷或變更原處分之撤銷或變更機關，依行政訴訟法第24條規定，並非適格之被告機關，原告之訴有關被告保訓會之部分為不合法。
五、本院判斷如下：
（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第107條第3項定有明文。所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言。次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。故原告起訴所爭議者，如僅係行政處分作成所依據之法律是否違憲，該法律嗣經有權解釋之司法院作成合憲解釋者，行政法院既應依解釋意旨而為裁判，原告以行政處分所根據法律係屬違憲為由，所提訴訟，在法律上顯無可能獲得勝訴判決，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
（二）如事實概要欄所載之事實，有原處分書及復審決定書附本院卷可稽，且為兩造所不爭執，堪認為真實。原告起訴所爭執者，無非被告銓敘部以原處分重新審定原告107年7月1日以後每月退休所得，所依據之新退休法第36、37及39條等規定，違反法律不溯及既往原則、法治國之法安定性原則及信賴保護原則。惟查：立法委員 林德福 等38人因行使職權，認新退休法第4條第4至6款、第7條第2項、第18條第2、3款、第36至38條、第39條第1、2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公務人員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公務人員保險養老給付與優惠存款利息（下稱優存利息）、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認新退休法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；第4條第4、5款、第18條第2、3款、第36至38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背。並於解釋理由中說明：新退休法所規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新退休法生效施行後始完全實現，並非該新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則；非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持及如何維持之形成空間。又雖84年施行之舊退休法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新退休法公布時已逾20年，受規範對象據此舊退休法將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。惟查，對原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益，其目的正當，綜合理由如下：①平緩服務年資相同、等級亦相同之退休公務人員，因服務期間之不同，月退休所得有顯著差異；②處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；③降低政府因補貼優存利息之財務負擔；④消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；⑤因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；⑥維護退撫基金之存續，及⑦延緩政府培育人才提早流失。而新退休法以服務年資與本俸二要素，為退休所得替代率計算基準，及就原月退休所得【即舊制年資月退休金（含月補償金）、新制年資月退休金與月優存利息之總和】於超過新退休法第37條所定年度退休所得替代率與本俸計算之總額時，先以優存利息、再以舊制退休金（含月補償金）、最後以新制退休金之順序扣除，上述替代率設定及扣減順序之規定，有助於法律目的之達成；另新退休法所設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率，暨對因公傷病命令退休者之原退休所得，不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
（三）綜上，新退休法第36、37、39條等規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，並無違背，業經大法官作成司法院釋字第782號解釋，本院審理案件適用法律時，應受該解釋見解之拘束。是原告主張上述規定違反法律不溯及既往原則等情，而訴請撤銷原處分及復審決定，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。另按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。……」行政訴訟法第24條第1款定有明文。原告不服被告銓敘部作成之原處分，向保訓會提起復審遭決定駁回，自應以銓敘部為被告，原告起訴併列保訓會為被告，核屬贅列，為不合法，本應另以裁定駁回，為求卷證齊一及訴訟經濟，併以判決駁回之。
六、據上論結，原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年5月28日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官李玉卿
法官鍾啟煒法官李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年5月28日
書記官樓琬蓉