裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第1474號判決
裁判日期：民國109年05月28日
裁判案由：國軍老舊眷村改建條例
臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1474號109年4月30日辯論終結原告 張守攻 訴訟代理人 高亘瑩 律師
李松霖 律師被告國防部代表人 嚴德發 （部長）訴訟代理人 張靈秀
吳惠玲 上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國108年7月5日院臺訴字第1080181159號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣原告係國軍老舊眷村臺中縣（民國99年12月25日改制後為
臺中市）公館新村眷舍（以下稱為系爭眷舍）原眷戶 張尊信 輔助購宅權益承受人。被告為辦理「和平新村、忠勇新村、公館新村、梧棲新村」等4村遷購「和平新村改建基地」搬遷作業，以99年2月2日國政眷月艮字第0990001666號公告（以下稱為99年2月2日公告），命原眷戶於99年2月1日起至同年5月1日止辦理搬遷。原告同意改建，並表明意願為申領「和平新村改建基地」完工決算價輔助購宅款。被告則以99年6月30日國政眷服字第0990008600號令，核撥原告完工輔助購宅款新臺幣（下同）286萬8,812元。
㈡嗣被告認原告並未於99年2月2日公告之搬遷期間內搬離系爭
眷舍，並認經空軍司令部數次函命原告搬遷，且於107年11月29日親訪原告後，原告仍未搬遷點還系爭眷舍，被告爰依國軍老舊眷村改建條例（以下稱為眷改條例）第22條第1項及其施行細則第13條第1項、辦理國軍老舊眷村改建注意事項（以下稱為改建注意事項）第伍點之三規定，以108年3月13日國政眷服字第1080002098號函（以下稱為原處分），註銷原告眷舍居住憑證暨輔助購宅權益。原告不服原處分，提起訴願，經決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠國防部頒布之行政規則違反法律保留原則：
⒈按眷改條例之立法目的係在對有照顧必要之原眷戶提供適
當之扶助，符合促進民生福祉之基本原則，此有司法院大法官解釋第485號解釋及理由書可稽。次按改建注意事項第伍點之三，可知凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，均屬不同意改建之眷戶。
⒉查改建注意事項係以行政規則之方式詮釋眷改條例第22條
第1項所稱不同意改建眷戶的概念。惟查改建注意事項顯然將眷改條例中之自始不同意改建，擴張到自始同意改建，然因嗣後爭議導致不同意之情形，從而已非眷改條例之文義所及，且如此詮釋之結果導致原眷戶喪失相關權益之損失，因此非技術性與細節性行政規則所可導出之法律後果。又觀其內容，特別是，未配合主管機關辦理各種改（遷）作業者，都一律視為不同意改建者，從而顯有過於抽象與籠統，而牴觸法律明確性之虞，且不僅擴張母法的概念，更有子法超越母法之嫌，明顯違反法律保留原則。
㈡被告未予原告陳述意見機會，亦未在原處分內具體說明何以
原告毋庸陳述意見，率予作成不利原告之侵益處分，有程序違法：
⒈按行政程序法第39條、第102條，行政機關作成限制或剝
奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會。
⒉查原處分註銷原告原眷戶權益，係剝奪人民權利之行政處
分，依上開規定，顯然必須給予原告陳述意見之機會。惟查，被告於作成原處分前，未予原告陳述意見之機會，原處分雖稱於107年11月29日曾親訪說明等語，惟原告因年事已高且罹患中風之故，長期就醫臥病在床而無法自理日常生活，此有台中榮民總醫院及國軍台中總醫院之診斷證明為證，且該次查訪之結果如何，以及是否曾讓原告得充分陳述意見等均屬不明，被告就此完全未舉證，尤以原告當時處於中風狀態，被告竟謂已予原告充分陳述意見機會云云，顯屬不實，亦有行政程序法第102條之違反。
㈢被告未確實清查眷舍眷籍，查明原告是否有實際居住系爭眷舍之事實：
⒈按台北高等行政法院100年度訴字第1752號行政判決意旨
略以：「…如原眷戶獲核發搬遷補助費，應認相對人非但核定原眷戶業已履行搬遷義務，且認定原眷戶「搬遷之日」係在相對人之公告期間內，…。況被告如認聯勤司令部所提出之佐證資料尚不足以證明原眷戶已完成騰空點交程序，自應命聯勤司令部查報或自行勘查，…」。
⒉查原告早於99年7月間即將戶籍自系爭眷舍遷出，有戶籍
謄本為證，並於當時即自系爭眷舍遷出，實際上未居住或使用系爭眷舍，並無不配合點還之情，並經被告核撥輔助購宅款在案。倘若原告未配合完成相關程序，被告豈可能辦理補助款之撥付？況系爭眷舍已破敗頹圮，漏水嚴重且無屋頂可遮風避雨，實際上根本無法供人居住使用，足證客觀上原告確沒有進入居住之事實。
⒊次查，被告辯稱原告未檢齊系爭眷舍之斷水斷電證明云云
，惟查，系爭眷舍之電表申請人並非原告，原告自無從自行申請廢止用電；而系爭眷舍根本沒有設置水表，亦無從申請廢止，原告就此部份屢屢反映予空軍第三戰術戰鬥機聯隊，詢問應如何處理，惟均未獲任何回應，此亦足證原告並無不配合搬遷點還之情。
⒋又查，縱原告未將系爭眷舍點交予被告，依國軍軍眷業務
處理作業要點第9點之規定，亦應給予1個月之改善期限，被告未經催告即作成原處分，顯違反上開規定。且被告未區分原告所為行為之情節輕重，亦未考量採取註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益此一手段之適當性與必要性，所為行為已然違反行政程序法第7條所定之比例原則，以及具有怠為裁量之瑕疵等情。並聲明求為判決：①訴願決定及原處分均撤銷。②訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠眷改條例施行細則第13條第1項與改建注意事項第伍點之三，皆受合法授權所制定，尚與法律保留原則無違：
⒈按最高行政法院103年度判字第196號判決略以：「…眷改
條例之立法目的除照顧原眷戶及中低收入戶外，尚包括加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益、…等，…故而制定眷改條例第22條，授權主管機關於一定比例之多數原眷戶同意時，得註銷眷村居住憑證…。」。次按最高行政法院101年度判字第7號判決略以：「…核上開施行細則及改建注意事項規定，均係辦理國軍老舊眷村業務細節性、技術性規定，前者為規範授權範圍事項之行政命令，後者為無悖於法律保留原則之行政規則，…。」準此，基於眷改條例第22條之規範意旨，就不同意改建之眷戶進行定義，並以眷改條例施行細則及改建注意事項作成細節性、技術性之規定，尚無違反法律保留原則。
⒉經查，被告為避免少數不同意或不配合改建眷戶拖延改建
進度，而依據眷改條例第22條之規範意旨，制定眷改條例施行細則第13條之授權命令，及改建注意事項之行政規則。是以，眷改條例施行細則第13條及改建注意事項洵屬母法眷改條例授權制定之細節性、技術性規定，核與法律保留原則無悖至明。
㈡被告就客觀明確之事實，本無庸給予原告陳述意見之機會，
況空軍司令部前曾多次函令並派員親訪原告，難謂未給予陳述意見之機會：
⒈按行政程序法第103條第5款可知，若有未依期限搬遷之客
觀明確事實存在，則行政機關尚無庸給予相對人陳述意見之機會（最高行政法院101年度判字第7號判決參照）。次按最高行政法院107年度判字第60號判決意旨略以：「…上訴人既得於否准處分作成前，經由雙方之協商而向被上訴人陳述意見，即難謂被上訴人未給予其等陳述意見之機會…。」是以，行政機關與相對人間曾有實質溝通，或交換意見之機會，亦屬所謂陳述意見之機會。
⒉查被告為辦理眷村改建工作，特以公告命原眷戶自動搬遷
，原告領取輔助購宅款後卻逾期未搬遷，洵屬上開實務見解所述，確有視為不同意改建之客觀事實。是以，依據行政程序法第103條之規定，對於原告未為搬遷此等客觀明確之事實，被告並無須給予其陳述意見之機會。次查，被告作成原處分前，已多次函知原告不配合辦理搬遷之效果，原告實有表示意見之多次機會，且觀諸107年11月29日之會勘記錄及原告之診斷證明書可知，原告或因中風而有行動不便之情，惟尚不影響其陳述己見之能力，原告亦於與被告機關實際接觸溝通時，表達「因自建房舍尚未建造完成，故無法搬離原配眷舍」之意見，從而尚難謂被告未給予原告陳述意見之機會。
㈢被告依規定註銷原告眷舍居住憑證暨輔助購宅權益，核無不
法；本件與國軍軍眷業務處理作業要點第9條之規定無涉，且被告已實質賦予原告遠逾1個月之改善期間，難謂有裁量怠惰或違反比例原則之情：
⒈按眷村改建條例第22條第1項、眷改條例施行細則第13條
第1項及改建注意事項第伍點之三，就所稱不同意改建眷戶，定有明文。並從眷改條例、眷改施行細則及改建注意事項之規範意旨可知，嗣後不配合改建者，亦視為不同意改建。
⒉查原告雖前曾同意改建並領有輔助購宅款，惟於嗣後拒不
配合搬遷。經被告機關多次函令搬遷，並派員親訪通知，原告仍虛應故事後拒絕搬遷。次查，原告雖稱有將戶籍遷出，並實際搬離系爭眷舍，但因用電申請人並非原告，原告無從申請廢止，不可歸責於原告云云，然查原告提出之台灣電力公司登記單回條，僅為台電公司收到表燈停用廢止之申請，並無法證明就是因為原告並非用電申請人，所以不能斷電。又原告另稱眷舍未設置水錶，原告亦無權申請廢止云云，惟查原告就此部分一直沒有提出舉證，從而被告認為原告還是沒有依照眷改條例施行細則規定完成搬遷之事實。是以，被告基於眷村改建進度已遭拖延等情，遂依眷改條例第22條第1項及眷改條例施行細則第13條第1項，作成註銷原告眷舍居住憑證及輔助購宅權益之原處分，核屬於法有據。
⒊復查，國軍軍眷業務處理作業要點第9點，旨在規範特定
情形下，被告得撤銷原眷戶之眷舍居住權，並收回眷舍。然查，本件被告係依眷改條例第22條及其施行細則第13條、改建注意事項第伍點之三規定，註銷原告眷舍居住憑證與輔助購宅權益，已如上述，從而本件洵與國軍軍眷業務處理作業要點第9點乃不同且獨立之二程序，尚不得混為一談。況參99年2月2日公告，原告早於99年5月1日前本應完成搬遷，然被告仍多次對原告勸導，且其期間亦遠逾1個月，之後始作成原處分並註銷原告居住憑證及輔助購宅權益，是以，被告實已充分裁量並選擇最適當之手段，自無原告所述裁量怠惰或違反比例原則之情等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
四、本件原告原為系爭眷舍眷戶，因系爭眷舍進行改建，已受領完工輔助購宅款。嗣被告認原告未依99年2月2日公告之搬遷期間搬離，而以原處分註銷原告眷舍居住憑證及輔助購宅權益，原告不服，經訴願駁回後提起本件行政訴訟等情，有被告99年6月30日國政眷服字第0990008600號令暨所附原眷戶申領完工後輔助購宅款清冊（本院卷第65頁至第69頁）、99年2月2日公告（本院卷第63頁、第64頁）、原處分（訴願卷不可閱部分第33頁）、訴願決定（本院卷第21頁至第29頁）等卷內可稽，應可採為裁判基礎。原告以被告依改建注意事項規定認定原告為不同意改建眷戶，有違法律保留原則；且原告確實已經搬離系爭眷舍，被告未予原告陳述意見機會、復未確實清查眷舍眷籍，原處分有所違誤等情，請求撤銷訴願決定及原處分。被告則否認原告之指摘，並以前開情詞置辯。故本件應予審究者，係為原告是否已依99年2月2日公告遷離系爭眷舍？被告依眷改條例第22條第1項、改建注意事項第伍之三、眷改條例施行細則第13條第1項規定，註銷原告眷舍居住憑證暨輔助購宅權益，是否有違誤？
五、本院之判斷：㈠按「（第1項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政
府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」、「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」、「規劃改建之眷村，其原眷戶有3分之2以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」眷改條例第5條第1項、第21條、第22條第1項分別定有明文。另同條例施行細則第13條第1項規定：「為配合眷村改建，原眷戶應於主管機關公告期間內搬遷，未於期限內主動搬遷者，視為不同意改建，由主管機關依本條例第22條規定處理。」可知，原眷戶依上開眷改條例第5條第1項規定，享有國家配售新眷舍或給與輔助購宅款之公法上期待權，然因此公法上期待權之終局實現，須透過一定程序及作業之運作始得實現，於此法定程序中，原眷戶即負有「依時限交出舊有眷舍」之配合義務，如未配合即視為不同意改建戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地（最高行政法院107年度判字第126號判決意旨參照）。
㈡原告並未依99年2月2日公告的要求完成搬遷：
⒈查改制前臺中縣「和平新村、忠勇新村、公館新村、梧棲
新村」等4村原眷戶，應於99年2月1日至5月1日搬遷。而搬遷日之認定，應以原眷舍確實騰空並提出斷水、斷電及戶籍遷出等3項證明文件所載之最後日期認定，並於該證明文件送達列管單位辦理原住房舍點交。又原眷戶未（於公告搬遷期限內）搬遷者，視為不同意改建，將由被告依眷改條例第22條、第23條規定，逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益收回該房地等情，已經由被告於99年2月2日公告中清楚宣示。
⒉次查，為辦理系爭眷舍之原眷戶搬遷與眷舍點還事宜，系
爭眷舍之管理機關即空軍第四二七戰術戰鬥機聯隊曾於101年2月21日以空三聯正字第101000112號函（本院卷第71頁、第72頁）向該眷舍之眷戶說明搬遷應注意事項；同年10月16日再以空三聯政字第1010006651號公告「…請於101年10月31日前完成搬遷作業，未配合者，將視為不同意改建，並依『國軍老舊眷村改建條例』第22條規定辦理眷舍居住權及改建權益撤銷作業」（本院卷第73頁）；迄於104年7月8日，再以空三聯綜字第1040003900號函通知包括原告在內之眷戶即期搬遷暨眷舍點還（本院卷第75頁）；其後，空軍第三戰術戰鬥機聯隊（即原第四二七戰術戰鬥機聯隊）於107年4月17日空三聯綜字第1070002217號、11月28日空三聯綜字第1070006734號又兩度發函原告搬遷（本院卷第79頁至第85頁）；惟迄於107年11月29日進行現場會勘，原告仍住居於系爭眷舍中，此有該會勘紀錄（本院卷第87頁）與現場照片（本院卷第156頁至第159頁）為憑；再對照被告所提出之系爭眷舍點交紀錄（本院卷第164頁至第172頁），原告係於108年9月19日始完成系爭眷舍之點交手續，乃堪認定。原告雖爭執早於99年7月間即將戶籍遷出系爭眷舍，惟系爭眷舍之電表遲至108年7月3日始拆表停電，此據本院依職權查明，有臺灣電力股份有限公司臺中區營業處109年3月13日臺中字第1091174857號函暨其附件可考（本院卷第119頁至第123頁），已足見於108年7月3日前，99年2月2日公告所定應提出斷電證明文件之要件，於原處分作成時（108年3月13日）尚未滿足；更何況原告本人至少於107年11月29日前，仍有住居在系爭眷舍內之事實，原告所稱早已完成搬遷云云，並非可採。
㈢被告以原告未於公告期限內主動搬遷，而以原處分註銷原告眷舍居住憑證暨輔助購宅權益，於法並無違誤：
⒈查原告既未於99年2月2日公告所定期限內完成搬遷，則被
告依眷改條例第22條第1項、該條例施行細則第13條第1項規定，將未於期限內主動搬遷之原告視為不同意改建，並逕行註銷原告眷舍居住憑證及原眷戶權益，於法並無不合。
⒉原告另以本件有違法律保留原則，且未依行政程序法第39
條、第102條規定給予原告陳述意見機會等爭執。惟：⑴原告所指摘違反法律保留原則者，乃指被告所頒佈施行
之「辦理國軍老舊眷村改建注意事項」而言。該改建注意事項伍（關於眷改條例第22條部分）之三規定「凡阻撓拆除、妨礙工進、拒繳價款或其他未配合主管機關辦理各項改（遷）建作業者，均屬本條所稱『不同意改建之眷戶』」，其中就「未配合主管機關辦理遷建」，實為該條例施行細則第13條第1項規定之重述，亦即被告認定「未於期限內主動搬遷」應依眷改條例第22條第1項規定處理，其法源依據係為經眷改條例授權訂定之前揭施行細則第13條第1項，而非被告所自行訂定頒佈之行政規則即改建注意事項。原告指摘被告本諸行政規則而將未依規定搬遷視為不同意改建有違法律保留原則，應係誤解。
⑵又被告為處理原告未依限搬遷問題，業已多次寬限並明
白告知應辦理事項，本院已將處理流程臚列於上；而於107年11月29日現場會勘，原告本人且已有係「因自建房舍尚未建造完畢，故無法搬離原配眷舍，原戶口已遷至自建房舍，因自建房舍現與建商有金額爭議，故建造進度處於半建狀態」等陳述，則原告並未於期限內主動搬遷之要件事實，要屬明確，依據行政程序第103條第5款規定被告作成原處分之前未另行通知原告陳述意見，尚難認有未洽。
六、綜上所述，本件原告並未依99年2月2日公告所定期限主動搬遷出系爭眷舍，被告屢次函知原告配合辦理未果，遂依眷改條例第22條第1項、該條例施行細則第13條第1項之規定，以原處分註銷原告之居住憑證暨輔助購宅權益，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年5月28日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官蕭忠仁
法官羅月君法官吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年5月28日
書記官林俞文