裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第3429號判決
裁判日期：民國92年09月16日
裁判案由：醫師法
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第三四二九號
原告甲○○訴訟代理人賴政律師被告臺北縣政府代表人 蘇貞昌 縣長）訴訟代理人 陳瓊瑜
乙○○丙○○右當事人間因醫師法事件，原告不服行政院衛生署中華民國九十一年六月二十七日衛署訴字第０九一００三一六八一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告係臺北縣永和市○○路○○○號「甲○○診所」負責醫師，其因於承辦全民健康保險醫療業務期間，經中央健康保險局（以下簡稱健保局）臺北分局於民國（下同）八十九年十二月二十八日至九十年一月八日派員訪查保險對象及原告，發現原告有自創健保卡號虛報醫療費用、超蓋健保卡虛報用藥日數及申報醫療費用之就醫健保卡號重複或與其他醫療院所申報醫療費用之就醫健保卡號重複等違規情事，健保局乃以該診所違反全民健康保險法及健保特約規定，於九十年五月三日以健保醫字第０九０００一一四三五號函核定處以該醫療費用三倍罰鍰處分，並停止特約三個月，並副知被告所屬之衛生局就該診所違規情事是否涉及違反醫療相關法規予以處理。被告認原告屬醫師於業務上之不正當行為，爰依行為時醫師法第二十五條之規定，於九十一年三月二十二日以北府衛醫字第０九一０００九二八五號行政處分書處以原告停業一個月之處分（原自九十一年六月一日起至九十一年六月三十日止，因原告申請暫緩執行，並經被告同意另訂執行期日在案），原告不服，提起訴願，遭駁回，遂向本院依法提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：求為判決：⒈駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：本件事實發生於000年間，惟被告於九十一年三月二十二日對原告為懲戒時，醫師法已於九十一年一月十六日修正施行，其中關於醫師之懲戒，由直轄市及縣（市）衛生主管機關或中央衛生主管機關處罰，修正為由醫師公會或主管機關移付醫師懲戒委員會處理，醫師懲戒委員會決議後，再送由直轄市及縣（市）衛生主管機關或中央衛生主管機關執行，則被告為本件懲戒時，究應依行為時或懲戒時之醫師法為之﹖㈠原告主張之理由：
⒈本件被告所為之行政處分，有不適用新修正施行之醫師法第二十五條之二及違反行政程序法第四條規定之情事：
⑴查行政程序法第一條開宗明義即表明：「為使行政行為遵循公正、公開與
民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」而同法第四條則明訂：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」準此，行政機關在為行政處分時，自應受法律上所謂之「從新從輕」原則之拘束。中央法規標準法第十八條乃將此一法律上之「從新從輕」原則予以明文化，第十八條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規位廢除或僅只所聲請之事項者，適用舊法規。」同理刑法第二條第一項亦規定：「行為後法律有變更者，適用裁判時之法律。但裁判前之法律有利於行為人者，適用最有利於行為人之法律」。準此，行政機關在課以人民處罰時，不僅是要適用課罰時之法律，如果有有利於受罰人之法律時，更應優先適用有利於受罰人之法律，不得違反此法律原則，否則其處分即有違反行政程序法第四條之規定。
⑵被告依據醫師法對原告為裁罰之時間為九十一年三月二十二日，而醫師法
業於九十一年元月經立法院三讀修正通過，並於九十一年元月十六日經總統公布，並自公布日起施行，但被告對原告為裁罰時，卻仍依「行為時之醫師法」（即舊醫師法）處分云云，而非適用業已修正通過之新醫師法處理，其適用法律即有違前述「從新從輕」原則，當然即有違反行政程序法第四條及中央法規標準法之規定。
⑶查九十一年一月十六日總統公佈施行之新醫師法第二十五條規定︰「醫師
有下列情事之一者，由醫師公會或主管機關移付懲戒：一、業務上重大或重複發生過失行為。二、利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定。三、非屬醫療必要之過度用藥或治療行為。四、執行業務違背醫學倫理。五、前四款及第二十八條之四各款以外之業務上不正當行為。」同法第二十五條之二則規定︰「醫師移付懲戒事件，由醫師懲戒委員會處理之。醫師懲戒委員會應將移付懲戒事件，通知被付懲戒之醫師，並限其於通知送達之翌日起二十日內提出答辯或於指定期日到會陳述；未依限提出答辯或到會陳述者，醫師懲戒委員會得逕行決議。被懲戒人對於醫師懲戒委員會之決議有不服者，得於決議書送達之翌日起二十日內，向醫師懲戒覆審委員會請求覆審。醫師懲戒委員會、醫師懲戒覆審委員會之懲戒決議，應送由該管主管機關執行之。醫師懲戒委員會、醫師懲戒覆審委員會之委員，應就不具民意代表身分之醫學、法學專家學者及社會人士遴聘之，其中法學專家學者及社會人士之比例不得少於三分之一。醫師懲戒委員會由中央或直轄市、縣（市）主管機關設置，醫師懲戒覆審委員會由中央主管機關設置；其設置、組織、會議、懲戒與覆審處理程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」因此，依照修正通過之新醫師法，醫師如有違反醫師法所訂之情形時，主管機關依該法第二十五條規定，只得將該醫師依法移付依該法第二十五之二條規定所設之醫師懲戒委員會處理，並無逕行依醫師法裁罰之權限。
⑷準此，本件被告處理本事件時，既在九十一年三月，已在醫師法修正施行
之後，被告自應依修正施行之醫師法第二十五條之二之規定，將原告移付醫師懲戒委員會處理，惟被告竟然未依法處理，率爾越權對原告作出裁罰之處分，該處分即有違反新修正施行醫師法之嚴重瑕疵，行政院衛生署復又袒護被告，依舊不依新修正施行之醫師法將原處分撤銷，該訴願決定亦有不適用法律之謬誤。
⒉本件縱認被告可不依新修正施行之醫師法，將原告移付醫師懲戒委員會處理
，而得自行依據修正施行之醫師法第二十五條規定處以原告停業之處分，惟原處分所依據之事實，仍並未經被告實際本於職權加以認定，該處分依然不得認係合法之行政處分。
⑴醫師法之主管機關依照醫師法之規定，在縣（市）為縣（市）政府。因此
本件縱得認被告可不依新修正施行之醫師法，將原告移付醫師懲戒委員會處理，而得自行依據舊醫師法第二十五條規定處以原告停業之處分，依法仍應自行調查認定原告是否有該法條所訂「於業務上有違法或不正當行為」之違規事實，於查得確實證據證明後，方得依據該法條處分原告。縱使被告得參考其他機關之看法，惟因不同行政機關間之職掌不同，實施高權行為所依據之法條亦有不同，被告仍應自行調查認定，方得據以作成行政處分。否則原告之違規情事既未經主管機關實際認定，原告有無違規，依法即屬尚未確定，被告如何得能在原告違規事證尚未確定之情況下，逕行對原告處以任何行政處分。
⑵本件被告以原告有舊醫師法第二十五條所訂情形而處以停業一個月之處分
，其唯一依據，僅有健保局之副知函件。而該函件實際上亦未認定原告有違反醫師法之規定，而係請被告就原告違規情事是否涉及違反醫療相關法規加以處理。詎料被告竟未就健保局副知函件內所轉知之事實，加以調查認定，即依照健保局函件內所記載之事實，認定原告有違反醫師法規定之情事，並進而作出行政處分，其處分過程已有嚴重瑕疵。
⑶況查健保局係依全民健康保險法（以下簡稱健保法）設立之機關，其職權
依健保法第六條之規定，僅在擔任全民健康保險之保險人，辦理保險業務，其權限並不及於認定醫師法所訂之事項。因此健保局認定事實，只能就健保法相關事項加以認定，至於醫師業務上有無違法或不正當行為，則因健保局並非醫師法之主管機關，自無認定之權限，故健保局之認定，當然無拘束醫師法主管機關之效力。醫師法主管機關如欲依醫師法規定處分醫師時，自然應該本於職權，加以調查認定後，方得做出處分。惟查，被告僅依原告所提供病患之病歷，以「病歷記載亦如中央健康保險局之查察情事尚相符合」寥寥數語，未依職權調查，即輕率依健保局之認定，對原告做出處分，該處分顯有瑕疵。
⒊綜上所述，被告九十一年三月二十二日北府衛醫字第０九一０００九二八五
號行政處分及行政院衛生署衛署訴字第０九一００三一六八一號訴願決定書所為訴願決定，均有違誤，請判決如訴之聲明所示。
㈡被告主張之理由：
⒈依醫師法第二十五條：「醫師於業務上如有違法或不正當行為，得處一個月以上一年以下停業處分或撤銷其執業執照」。
⒉查原告不服中央健康保險局九十年五月三日健保醫字第０九０００一一四三
五號函所為之核定，申請複核及訴願，惟受該局與行政院衛生署訴願駁回在案。
⒊另據原告提供該診所病患 劉賢蘭 、 盧正梅 、 吳政治 、 吳莉玲 、 許美菁 、陳海
坤、 黃柏瑜 、 游清心 、 陳雅惠 等數名病患之病歷全卷影本，經核 陳海坤 先生之病歷影本缺少八十九年元月二十日與四月二十六日、八月三十日之病歷記錄，此與中央健康保險局查核之八十九年度健保卡號A5、D1、H6，非在該診所看診卻申報醫療費用情事相符。另據劉賢蘭、 虛正梅 、吳政治、吳莉玲、許美菁、黃柏瑜、游清心、陳雅惠等保險人之病歷記載亦如中央健康保險局之查察情事尚相符合，故本件原處分既無違誤，自應予以維持。
⒋被告對原告為懲戒時，醫師法雖已修正醫師之懲戒，由醫師公會或主管機關
移醫師懲戒委員會處理，因當時醫師懲戒委員會相關組織及懲戒程序之辦法尚未訂定，且本件事實係發生於000年間，自應依行為時之醫師法，由被告為之。
理由
一、查醫師法於九十一年一月十六日修正公布，於修正施行前，該法第二十五條規定：「醫師於業務上如有違法或不正當行為，得處一個月以上一年以下停業處分或撤銷其執業執照」，第二十九條之二規定：「本法所定之罰鍰、停業及撤銷執業執照，由直轄市及縣（市）衛生主管機關處罰之；撤銷醫師證書，由中央衛生主管機關處罰之」。而九十一年一月十六日修正公布施行之醫師法，對於醫師之懲戒，增訂由醫師公會或主管機關移付醫師懲戒委員會處理（見醫師法第二十五條、第二十五條之二），對於醫師懲戒委員會懲戒（或醫師懲戒覆審委員會）之懲戒決議，依同法第二十九條之二及醫師法施行細則第二十一條之規定，除廢止醫師證書，送由中央主管機關執行外，其餘之懲戒方式，送由各該直轄市及縣（市）衛生主管機關執行之。足見九十一年一月十六日修正施行之醫師法，對於醫師之懲戒，增加由醫師懲戒委員會懲戒（或醫師懲戒覆審委員會）處理之程序。
二、中央法規標準法第十三條規定：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布日起算，至第三日發生效力」，醫師法於九十一年一月十六日修正公布，同法第四十三條規定：「本法自公布日施行」，依上述說明，九十一年一月十六日修正公布之醫師法於同月十九日發生效力。又法規之程序規定，原則上不影響人民之權利義務本身，因此，有新程序規定時，應適用新程序規定，是為「程序從新實體從舊原則」。
三、本件被告認原告違規之事實發生於000年間，被告於九十一年三月二十二日對原告為懲戒時，醫師法已於九十一年一月十六日修正施行，其中關於醫師之懲戒，修正由醫師公會或主管機關移付醫師懲戒委員會處理，依「程序從新」原則，被告自應依懲戒時之醫師法為之，被告主張依行為時之法律為之，自有未洽。被告既認原告有業務上之不正當行為，而涉有違反醫師法之情事，自應依懲戒時之醫師法第二十五條、第二十五條之二之規定移付醫師懲戒委員會處理。被告雖又主張其對原告為懲戒時，醫師懲戒委員會相關組織及懲戒程序之辦法尚未訂定，故無從依該法所定程序懲戒云云，查醫師懲戒委員會、醫師懲戒覆審委員會之設置、組織、會議、懲戒與覆審處理程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之，醫師法第二十五條之二第六項定有明文，於醫師法修正施行時，相關辦法如尚未訂定，此乃該法之中央主管機關有無立法怠惰問題，不得以相關辦法未訂定為由，即逕依修正施行前之醫師法為之，被告上述主張仍不足採。本件被告對原告懲戒，未依醫師法之規定移付醫師懲戒委員會處理，逕為原告停業一個月之處分，該處分顯非合法，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告訴請撤銷，為有理由，爰併予撤銷，著由被告依法定程序另為適法之處分。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法，與本件判決結果不生影響，不再一一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十二年九月十六日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官鄭忠仁
法官楊莉莉法官林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年九月十六日
書記官江金星