裁判字號：最高行政法院87年判字第635號判決
裁判日期：民國87年04月16日
裁判案由：土地徵收
行政法院判決八十七年度判字第六三五號
原告甲○○被告臺灣省政府右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國八十六年六月二十三日台八十六訴字第二五六八四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣本件需用土地人彰化縣政府為辦理三家春排水改善工程，需用坐落彰化縣○○鄉○○段中庄小段三二○－一地號等九十五筆土地，合計面積三．四八六四公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告八十五年四月八日八五府地二字第二六○九三號函核准徵收土地及其地上物，並准予一併變更編定為水利用地，嗣奉內政部台內地字第八五○四三六七號函備查後，交由彰化縣政府於八十五年五月七日以八五彰府地權字第○七五一九九號公告，並函知各土地所有權人。原告向被告提出訴願書。案經被告依訴願管轄規定移由內政部訴願決定駁回，原告提起再訴願，亦遭駁回，乃提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、按訴願及再訴願決定駁回原告之訴願及再訴願，觀其內容於理由欄內對原告所指摘需用土地機關所提計畫不善及徵收機關徵收不當之理由均未採納，亦無隻字說明其獲心證之理由。僅短短數語稱該排水工程捨直取彎，且偏離以河道為中心向兩岸等距徵收之慣例及徵收過多耕地，均屬工程規畫事項，要非核准徵收土地適法妥當與否之論據，如此含混籠統之決定，實無法達訴願制度目的，自亦無法令人民信服。二、我國土地法規定徵收制度之瑕疵，政府應開會聽取民意補充。再訴願決定謂徵收前之說明會未充分溝通，並不影響核准徵收之效力，惟現行土地法所定徵收之核准，係合事業認定及徵收土地範圍之決定為一程序。惟衡諸英、日立法例在事業認定之前後均有提出訴願，發表意見之機會。而我國徵收程序事業認定與徵收範圍程序合一，雖較外國簡捷，然土地所有人與利害關係人亦無申訴機會，審核簡略，有欠詳盡。該制度設計，對人民權益保護已有先天不足之處，惟有依事後之異議救濟嚴加守關。今本徵收處分作成前，主辦機關曾於八十五年三月二十八日舉辦說明會，歷時未達半小時即草草結束，又工程設計之富豪工程顧問有限公司並未列席參加，致與會之人所提出之問題均無人能合理解答，而主辦機關詐稱只是構想之一，並非預定計畫，做為結論，不料事後竟於結論中載稱，有關部分已在會議中逐項解釋。政府機關不僅未善用說明會與人民充分溝通，且單方倉促決定八十五年六月開工，自失民主風度，又於會議中兩面作法，阻塞民意上達，益見我國制度之失。三、系爭三家春防洪溝渠捨直取彎，無法達到防洪排水之目的，有違比例原則中必要性原則：㈠查閱三家春排水徵收土地圖說可知，該排水溝渠啣接其上游已整治完成之應公溪迤邐而下，共長二五八四公尺，終流入八堡圳系之石笱排水。系爭該排水工程上、中游段絕大多數皆循舊河道擴建而來，正所謂依其地形順其水勢整治，自亦合乎自然水文。然依徵收計劃河道（下稱甲案）至坐落彰化縣花壇段中庄小段二一四地號起（下稱二一四地號），忽捨棄原有河道，轉而向北，歷經七次大轉折方流入石笱排水。若仍繼續沿循舊河道（下稱乙案）進入石笱，甲乙二案併陳，即可比較查知甲案有違比例原則。㈡又洪水之為害既大且廣，探究其根源係因降雨或溶雪數量太多，使河槽無法容納致河水逕流漫溢所引起。其主要成因雖有多端，然依本排水工程所經流域，其足以造成水患之原因不外降雨地區面積廣濶，強度大且歷時長。或降雨地區因前期降雨濕潤，或大雨時地面無覆蓋物（如山坡地濫墾），或渠堤破壞渠水外洩等因素所造成。若有前述洪水成因，則甲乙兩案相較，甲案有河道長易氾濫，轉角大易決堤之缺失，即：⑴易造成河水氾濫：依前述三點洪水原肇因於長期降雨，地表無法再吸收水分，形成地表逕流滙入河渠，故若能以最短時間內將多餘之水疏導入海方為治水之要。反之，若貯於河槽無法排洩必漫溢成洪。今甲案河道長約八百四十公尺，且須歷經八次轉折，角度共計為四百三十一度，因河渠轉彎造成水頭流失而降低流速。而乙案河道長約二百八十公尺，且依舊河道筆直而行，並無轉折不致降低流速，二者相較，甲案河道為乙案河道約為三倍，且其流速又因八次轉折而下降，則河水排入石笱之時間即遠長於乙案，當春末夏初梅雨不歇之季，累積中、上游之水於須時較長之甲案河道中，則舊水未盡，新水又至，造成洪水之危，甲案顯遠甚於乙案。⑵易沖毀河堤：甲案河道中，計有八處彎道，合計共四百三十一度，水性雖柔，惟若施以壓力即堅如鋼鐵亦可齊根切斷，如工業用之水刀。若逢雨季，大水夾雜山中石木而下，勢若奔馬，遇有河道轉折處必沖刷而後轉向再行，故轉角處所承衝力尤大，縱使以鋼筋混凝土為質材，亦難保不會因而潰堤，自亦不如乙案循舊河道筆直而行，不與水相抗，束水於河道中不承受衝力為妥。⑶轉彎處易於淤積：甲案中八處轉彎，水流速度減緩沙泥易沉積於圳道底，且轉彎處之內外流速差距，使轉彎處淤積速度更快，將造成排水渠道橫斷面變小，更易導致氾濫或決堤。又每年須提列預算疏浚河道，造成浪費國家公帑。故原訂計畫（即甲案）捨直取彎，使洪水因排水時間長，又歷經大轉折易造成河水氾濫、潰堤及淤積，危及中、下游居民生命財產安全，致村民群情激憤，聯名異議，且流經彰化市○○○○段新近完工之溝渠已採截彎取直之整治方法，本徵收處分敢冒大不韙，逆勢而行，令人費解。四、三家春排水入水口位於石笱制水閘之上游或下游不影響蓄水、排水功能，主辦機關以石笱排水渠有一閘門設置於乙案出水口下游，做為攔水灌溉之用，若採乙案恐於洪水時因石笱排水渠之水位高致乙案之渠道無法排入石笱，甚至有倒灌之危。而甲案之出水口在石笱閘門下游，則無此危險。然排水閘門功用在於枯水期攔水，供農田灌溉之用，今石笱排水渠之水面低於原有河道約一公尺餘，若三家春排水渠採乙案，則二河道原有落差，排水當無困難，且可貯三家春之水於石笱閘門中，豈非更有利於農田灌溉。而春、夏梅雨不斷之際，發生洪水時必然須開啟閘門以宣洩上游之洪水豈有河水倒灌之慮﹖若洪水時，水位高漲尚不打開閘門，是該機關之管理不當，應負國家賠償責任，豈能倒因為果以之作為採甲案之理由﹖且據聞石笱排水亦將整治浚深河道及閘門改採自動升降系統，於水位超過警戒線時自動開啟閘門，自無洪水倒灌入三家春排水渠之虞。故上開說詞與石笱排水設置閘門攔水灌溉之原理大相逕庭，顯為不當計畫後之文過飾詞而已。五、系爭三家春防洪排水溝渠捨直取彎，徵收過多農地，違反土地法施行細則第四十九條。按土地法施行細則第四十九條規定，徵收土地於不妨礙徵收目旳範圍內，應就損失最少之地方為之，並應盡量避免耕地。其意為土地被徵收人減少損失，而國家減少補償費，無論個人或國家均蒙其利。且耕地為主要生產用地，而台灣等則高土地肥沃之優良耕地有限，上等則農地僅占所有農地百分之七點二四，中等則農地占農地總面積五二點八八，故應盡量避免徵收耕地保護農業，以為國家工業化及現代化之基礎。今三家春工程所經皆為膏腴之地，若執意依甲案修築，則須徵收計二十筆土地，面積計一○五○八平方公尺。倘若依原河道（即乙案）修建，則河道長約二八○公尺，依計畫河面路面為二十公尺，扣除原河面及道路約三、四公尺，則實際僅須再徵收四四二二平方公尺。故由甲、乙兩案比較，可知原計畫已違背土地法施行細則第四十九條之規定。六、縱認為原訂計畫所設計之渠道，較原河道可行，則系爭徵收處分亦有違公平原則：㈠查閱土地徵收圖說，明顯可見，三家春排水工程自源頭起迄二一四地號前之橫向渠道，皆以現有河道為中心，再向兩旁土地所有權人等距徵收土地確實符合公平原則。惟河道自二一四地號轉折北向，脫離原有河道，改依相鄰田地間小灌溉渠而行後，卻不再以該灌溉渠為中心，向兩旁等距徵收土地，而以原灌溉渠為西界，將溝面全部東移，故獨徵收東邊土地所有權人之土地建築，而西邊土地所有權人之土地或無徵收，或只徵收少許。甚至河道行經地號二○六號土地，河面陡然減縮直到河道行至三一九地號時，才恢復正常又再度以原灌溉溝渠為中心向兩邊等距徵收土地。縱觀本徵收處分前有渠道捨棄原河道轉行小灌溉渠，繼有偏離原渠道，全數東移，更甚而縮減河道，避免徵收西邊土地。本徵收案為何獨厚西邊土地所有權人，而苛待東邊土地所有權人，豈能謂得事理之平﹖或深得為政不得罪於巨室之妙，故而將溝面東移乎﹖㈡彰化縣政府為用地機關雖曾述及原告之地未依水路中心線均等規畫一事，將列入修正，俟修正完成報省核備後即辦理部分撤銷及補辦徵收手續。然並未確切說明撤銷徵收面積位置及補徵收之面積、位置為何﹖是否依水路中心線為準兩岸均等徵收﹖該修正後之徵收處分是否符合公平原則。七、綜上所述，原徵收方法違法失當，敬請為判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷，以維原告權益等語。
被告答辯意旨略謂：一、按國家因水利事業之需要，得徵收私有土地，為土地法第二百零八條第四款所明定。彰化縣政府為辦理三家春排水改善工程，申請徵收坐落彰化縣○○鄉○○段中庄小段三二○－一地號等九十五筆土地及其地上物（含原告所有坐落花壇段中庄小段二一四地號土地及其地上物），合計面積三．四八六四公頃，擬具徵收土地計畫書、圖、冊等，報請核准徵收，經被告審核認與上開法令規定相符，乃以八十五年四月八日八五府地二字第二六○九三號函核准徵收，並報奉內政部同意備查。由彰化縣政府依法公告徵收（期限自八十五年五月十日至六月九日止），及發放補償費各在案（發價日期為八十五年六月十一日），目前已完成徵收作業（未領補償費者已提存法院），且工程業於八十六年六月底發包施工整治。揆諸首揭規定，被告核准徵收之處分及彰化縣政府之作法程序均無違誤，合先敍明。二、本案工程下游段捨直取彎向北面規劃之考量因素，有下列四項：㈠受制石笱排水灌溉用制水閘門：⑴石笱排水屬灌排兩用排水，流域良田極廣，灌溉、給水用排水溝密佈，主要灌、給水量由石笱排水提供。如將之拆除制水閘門，將影響廣大農田灌溉及給水系統，屆時將造成農民抗爭。⑵如取直線貫通台一線公路與石笱排水銜接，因銜接處恰位於中庄灌溉制水閘門上游約只有一六○公尺處，緩衝空間及時間過小。當制水閘門因需用水灌溉，將閘門關閉時，如遇驟雨，則石笱排水因接納三家春排水水量水位急速上昇，恐倒灌入三家春排水溝，並衝擊台一線公路，屆時不但無法達到洩水目的，且易肇致台一線積水影響交通安全。⑶石笱排水因尚未完成整治改善，現有溝渠底高，如三家春水直線銜接恐無法完全排洩水量。選擇在制水閘門下游處與石笱排水銜接，應較為妥適。㈡考量主要淹水區位置：⑴三家春排水現況斷面極小，且彎曲不規則，甚至部分已無明顯排水路。依實際現況只有在三家春排水下游段北面有較大之排水斷面約三公尺至六公尺。故在整個排水系統上應無逆向水流及順向水流之分別。⑵依彰化農田水利會調查資料，花壇鄉主○○○區位於○○○段及中庄段、花壇段等三地段，且位於三家春排水北面，台一線東面。本規畫案不但要接納由山區洩下之雨水量，更要能消除三家春段、花壇段及中庄段之淹水區域雨水，故將下游近台一線溝段，向北面延伸銜接原有三家春排水較大斷面之排水路，期能較有效解決該區水患。㈢石笱排水先期作業用地規畫，業已規劃完竣，並經被告水利處審核備查在案。規畫案與三家春排水有關之溝段在10k+870-11k+663段，計畫Ｑ值421.2cms，計畫排水斷面三十公尺。
及11k+983-12k+928段計畫Ｑ值330.24cms，計畫排水斷面二八．五公尺，兩處排水溝底高程相差二．五一公尺，排水斷面度差七．五公尺。㈣依石笱排水規畫案，與三家春排水銜接處在11k+658.2位於10k+870-11k+663溝段，因Ｑ值及斷面大足夠容納三家春排水所排洩之水量。如將三家春排水直線貫穿台一線與石笱排水銜接，其銜接處剛好位於12k+177.9處其計劃Ｑ值330.24cms，計畫排水斷面三八．五公尺，因Ｑ值及斷面不足無法容納三家春排水所排洩之水量，極易造成倒灌及溢流，危及民眾生命財產安全。且本案工程規畫事宜，係屬另一事件，核與被告核准徵收無關。三、綜上所述，原告之訴顯無理由，敬請判予駁回，以維法紀等語。
理由按國家因水利事業之需要，得徵收私有土地，為土地法第二百零八條第四款所明定；又依同法第二百二十三條第一項第一款及第二項規定，需用土地人為省政府各廳處、縣、市政府或其所屬機關及地方自治機關者，由省政府核准徵收，並報請中央地政機關備查。本件需用土地人彰化縣政府為辦理三家春排水改善工程，需用坐落彰化縣○○鄉○○段中庄小段三二○－一地號等九十五筆土地，合計面積三．四八六四公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告八十五年四月八日八五府地二字第二六○九三號函核准徵收土地及其地上物，並准予一併變更編定為水利用地，嗣奉內政部台內地字第八五○四三六七號函備查後，交由彰化縣政府於八十五年五月七日以八五彰府地權字第○七五一九九號公告，並函知各土地所有權人。原告循序起訴謂系爭三家春防洪溝渠捨直取彎，無法達到防洪排水之目的，有違比例原則中必要性原則。又徵收過多農地，違反土地法施行細則第四十九條之規定。且縱認為原訂計畫所設計之渠道，較原河道可行，則系爭徵收處分亦有違公平原則（詳如事實欄所載）云云。查上開土地及其地上物（含原告所有坐落花壇段中庄小段二一四地號土地及其地上物），經被告核准徵收，並報奉內政部同意備查後，業由彰化縣政府依法公告（期限自八十五年五月十日至六月九日止），及發放補償費各在案（發價日期為八十五年六月十一日），目前已完成徵收作業（未領補償費者已提存法院），且工程已於八十六年六月底發包施工整治。又本案工程下游段捨直取彎向北面規劃之考量因素，有下列四項：㈠受制石笱排水灌溉用制水閘門：⑴石笱排水屬灌排兩用排水，流域良田極廣，灌溉、給水用排水溝密佈，主要灌、給水量由石笱排水提供。如將之拆除制水閘門，將影響廣大農田灌溉及給水系統，屆時將造成農民抗爭。⑵如取直線貫通台一線公路與石笱排水銜接，因銜接處恰位於中庄灌溉制水閘門上游約只有一六○公尺處，緩衝空間及時間過小。當制水閘門因需用水灌溉，將閘門關閉時，如遇驟雨，則石笱排水因接納三家春排水水量水位急速上昇，恐倒灌入三家春排水溝，並衝擊台一線公路，屆時不但無法達到洩水目的，且易肇致台一線積水影響交通安全。⑶石笱排水因尚未完成整治改善，現有溝渠底高，如三家春水直線銜接恐無法完全排洩水量。選擇在制水閘門下游處與石笱排水銜接，應較為妥適。㈡考量主要淹水區位置：⑴三家春排水現況斷面極小，且彎曲不規則，甚至部分已無明顯排水路。依實際現況只有在三家春排水下游段北面有較大之排水斷面約三公尺至六公尺。故在整個排水系統上應無逆向水流及順向水流之分別。⑵依彰化農田水利會調查資料，花壇鄉主○○○區位於○○○段及中庄段、花壇段等三地段，且位於三家春排水北面，台一線東面。本規畫案不但要接納由山區洩下之雨水量，更要能消除三家春段、花壇段及中庄段之淹水區域雨水，故將下游近台一線溝段，向北面延伸銜接原有三家春排水較大斷面之排水路，期能較有效解決該區水患。㈢石笱排水先期作業用地規畫，業已規劃完竣，並經被告水利處審核備查在案。規畫案與三家春排水有關之溝段在10k+870-11k+663段，計畫Ｑ值421.2cms，計畫排水斷面三十公尺。及11k+983-12k+928段計畫Ｑ值330.24
cms，計畫排水斷面二八．五公尺，兩處排水溝底高程相差二．五一公尺，排水斷面度差七．五公尺。㈣依石笱排水規畫案，與三家春排水銜接處在11k+658.2位於10k+870-11k+663溝段，因Ｑ值及斷面大足夠容納三家春排水所排洩之水量。如將三家春排水直線貫穿台一線與石笱排水銜接，其銜接處剛好位於12k+177.9處其計劃Ｑ值
330.24cms，計畫排水斷面三八．五公尺，因Ｑ值及斷面不足無法容納三家春排水所排洩之水量，極易造成倒灌及溢流，危及民眾生命財產安全。且本案工程規畫事宜，核與被告核准徵收無關，要非核准徵收土地適法妥當與否之論據，被告核准徵收之處分並無違誤等情，業經被告答辯及一再訴願決定指明，核與首揭規定相符，並有相關資料附原處分可供參酌，洵屬可採。被告之核准徵收，依法有據，並未違反土地法施行細則第四十九條規定，亦無悖於比例原則及公平原則。至土地所有人之協調手續原非法定土地徵收之先行程序，土地在核准徵收前是否召開與土地所有權人商談之協調會議，以及土地所有權人或相關人員是否出席，要與徵收之效力無，原告所訴徵收前之說明會未充分溝通云云，並不影響系爭核准徵收之效力。從而，原告各該主張，要無足取。原處分及一再訴願決定俱無違誤之處。原告起訴意旨，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年四月十六日
行政法院第一庭
審判長評事 高秀真
評事 廖政雄 評事 彭鳳至 評事 藍獻林 評事 黃璽君 右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國八十七年四月十六日