裁判字號：臺中高等行政法院94年訴字第609號判決
裁判日期：民國95年01月18日
裁判案由：有關核發證明事務
臺中高等行政法院判決
九十四年度訴字第六○九號原告甲○○被告南投縣鹿谷鄉公所代表人乙○○訴訟代理人丙○○上列當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服南投縣政府中華民國九十四年九月九日府行救字第○九四○一八○二九三○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告於民國九十四年一月七日就其所有南投縣○○鄉○○段鹿谷小段一九一、一九一之一、一九一之二、一九一之三、一九一之四、一九一之六及一九二之一地號等七筆土地（下稱系爭土地），向被告申請核發農業用地作農業使用證明。被告認系爭土地分區編定為「鳳凰谷風景特定區計畫示範茶園區」，非屬農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第二條規定所稱之農業用地範圍，乃以同年一月十三日鹿鄉農字第○九四○○○三七六號函知原告不予核證。原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠原處分及訴願決定均撤銷。㈡被告應作成核發南投縣○○鄉○○段鹿谷小段一九一、一九一之一、一九一之二、一九一之三、一九一之四、一九一之六、一九二之一地號等七筆土地農業用地作農業使用證明書之處分。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按系爭土地分區編定為「鳳凰谷風景特定區計畫示範茶園區」，乃凍頂烏龍茶之產區，全區農地皆種植茶樹而供作農業使用。原告既因拍賣而承受系爭土地，則被告自應准予核發農業用地作農業使用證明書，俾使原告得依農業發展條例第三十七條第一項「作農業使用之農業用地移轉與自然人時，得申請不課徵土地增值稅。」之規定，免徵土地增值稅。如此方符合大法官會議釋字第三六九號解釋「憲法第十九條規定『人民有依法納稅之義務』，係指人民有依法律所定要件負繳納稅捐之義務或享減免繳納之優惠而言。」之旨，以維護憲法所賦予人民租稅減免之受益權。
二、次按「鳳凰谷風景特定區計畫土地使用分區管制要點」係南投縣政府都市計畫委員會於八十七年三月廿日以投府建都字第三八九七二號令發布實施，迄今未再修訂，農業發展條例並制訂在後。此區農地移轉於農業發展條例制訂前者，係核發自耕能力證明，移轉於制訂後者，係核發農業用地作農業使用證明，以作為農地移轉予自然人時租稅減免之證件。又「示範茶園區」事實上乃廣義之農業區，屬農業用地，且依行政院農業委員會九十三年一月廿日農企字第○九三○一○三七五七號函，該會亦已發現農業發展條例對農業用地之規定有疏漏之處，並謂「未來應朝農業發展條例之修訂，於農業用地之定義增列前揭屬廣義農業之使用分區，．．．。於農業發展條例未修定前，為照顧前開使用分區農（漁）民權益，．．．建請．．．循都市計畫使用分區名稱變更方式辦理。」等語，顯見系爭土地確實為「農業用地」，農委會並已指示解決之道。又都市計畫法第二十六條之規定：「擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展之情況，並參考人民建議作必要之變更。」高雄縣政府茄定鄉即已依農委會前揭函釋之指示，完成都市計畫使用分區名稱變更為「農業區」，嘉惠當地居民，是系爭土地並非無解決之道，僅係被告及主管機關之不作為爾。本件被告為農業用地作農業使用證明承辦單位，且原告系爭土地並非為個案，當地早已民怨四起，被告深知該區之土地皆為「農業用地」，未統計有多少駁回案件，坐視人民權益受損，未主動向上級機關反應實情，是為瀆職。況前揭函釋早已指明農業發展條例疏漏之處，南投縣政府迄今竟未依該函變更都市計畫使用分區名稱，於原告訴願後仍坐視不理，兩者皆違反行政程序法之規定，違法侵害人民權益。
貳、被告答辯意旨略以：
一、按依行政院農業委員會九十三年一月廿日農企字第○九三○一○三七五七號函說明二：「．．．查農業用地之範圍於農業發展條例及其施行細則業有明文，其於都市土地均明定為『農業區、保護區範圍內之土地』，非屬前開二分區之都市土地，即非屬農業發展條例所明定之『農業用地』，旨揭土地並非屬前開條例所稱之農業用地之範圍，故並無該條例第三十七條之適用。．．．」且行政院農業委員會於九十四年七月十一日再覆南投縣政府九十四年七月六日府農務字第○九四○一三四二六九○號函，略稱：「．．．仍請依本會九十三年一月廿日農企字第○九三○一○三七五七號函辦理。」等語。是本案系爭土地屬都市土地，並分區編定為「鳳凰谷風景特定區計畫示範茶園區」，揆諸前揭函釋，即非屬農業發展條例明定之農業用地，自不得核發「農業用地作農業使用證明書」。原告雖訴稱系爭地區之農地移轉直至九十三年一月農委會釋示示範茶園區非農業用地為止，均當作農地核發自耕能力證明及農業用地作農業使用證明，以作為農地移轉及自然人租稅減免之證件之一，且示範茶園區亦係廣義農業用地等語，惟行政機關基於實務需要而主動或依申請而針對法令適用疑義所為之解釋，屬主管機關之有權解釋，有拘束自身及下級機關之效力，是被告就上開行政院農業委員會之函釋自應加以遵守。再者，行政法上所稱之信賴保護原則，係指行政行為應保護人民正當合理之信賴，故信賴利益保護之信賴標的，須為具有拘束力之公法行為。本件行政院農業委員會前開函釋係屬解釋函令，參照大法官會議釋字第二八七號解釋「行政機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用。」之旨，並無溯及既往侵害信賴利益情事。
二、原告另訴稱行政院農業委員會前揭函釋已發現農業發展條例對農業用地之規定有疏漏之處，並載明未來應朝農業發展條例之修訂，在未修法前建請以循都市計畫使用分區名稱變更之方式辦理。然被告不核發證明，地方機關亦未依法變更，二者皆違反行政程序法而侵害人民權益云云。按上開函釋說明三雖載有：「．．．基於租稅法定原則，未來應朝農業發展條例之修訂，於農業用地之定義增列前揭屬廣義農業之使用分區，俾得依法減免相關稅賦。於農業發展條例未修訂前．．．建請．．．循都市計畫分區名稱變更之方式辦理。」等語，惟都市計畫定期通盤檢討實施辦法第十五條規定：「都市計畫發布實施後，人民申請變更都市計畫或建議，除第二十四條規定之情事外，應彙集作為通盤檢討之參考，不得個案辦理，零星變更。」準此，前揭函釋所載之「宜請辦理都市計畫分區名稱變更，以符法制。」等語，僅係促請行政機關為都市計畫通盤檢討時之參考，並無拘束行政機關之效力，行政機關作為或不作為，不具行政處分之性質，無違反行政程序法之適用（司法院大法官會議釋字第一五六號解釋理由書第三段參照）。
理由
一、按「本條例用辭定義如下：．．．農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。．．．農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。．．．」、「本條例第三條第一項第十款所稱依法供該款第一目至第三目使用之農業用地，其法律依據及範圍如下：．．．依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地。．．．」、「本辦法所稱農業用地範圍如下：．．．依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地。．．．」分別為農業發展條例第三條、同法施行細則第二條第一項第四款及農業用地作農業使用認定及核發辦法第二條第四款所明定。
二、本件原告於九十四年一月七日就其所有系爭土地，向被告申請核發農業用地作農業使用證明。被告認系爭土地分區編定為「鳳凰谷風景特定區計畫示範茶園區」，非屬農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第二條規定所稱之農業用地範圍，乃以同年一月十三日鹿鄉農字第○九四○○○三七六號函知原告不予核證。原告不服，循序提起行政訴訟。
三、原告訴稱：系爭土地分區編定為「鳳凰谷風景特定區計畫示範茶園區」，乃凍頂烏龍茶之產區，全區農地皆種植茶樹而供作農業使用，又「示範茶園區」事實上乃廣義之農業區，屬農業用地。另被告為農業用地作農業使用證明承辦單位，應依行政院農業委員會九十三年一月廿日農企字第○九三○一○三七五七號函釋意旨及都市計畫法第二十六條之規定，完成都市計畫使用分區名稱變更為「農業區」。原告既因拍賣而承受系爭土地，則被告自應准予核發農業用地作農業使用證明書，俾使原告得依農業發展條例第三十七條第一項「作農業使用之農業用地移轉與自然人時，得申請不課徵土地增值稅。」之規定，免徵土地增值稅等語。
四、次按依農業用地作農業使用認定及核發辦法第三條之規定，有該條各款情形之一者，得申請核發農業用地作農業使用證明書，自須以農業用地作農業使用為要件。而農業用地之範圍，依首開規定，土地如經都市計畫法分區編定，係為農業區、保護區內之土地。經查，本件系爭土地係南投縣政府依都市計畫法相關規定，分區編定為「鳳凰谷風景特定區計畫示範茶園區」，有該計畫示意圖、地籍圖及土地登記謄本在卷可稽，此為原告所不爭。是系爭土地雖劃為示範茶園區，縱然有種植茶樹而有農作之事實，因農業發展條例第三條及同法施行細則第二條第一項第四款，既有明確規定農業用地之定義及範圍，於法律修正或變更之前，自不得任意創設解釋，而系爭土地並非屬都市計畫法分區編定為農業區、保護區內之土地，原告主張系爭土地為「示範茶園區」，事實上乃廣義之農業區，其因拍賣而承受系爭土地，被告應准予核發農業用地作農業使用證明書，自無可取。又本件係原告以系爭土地符合農業用地之要件向被告申請核發上開證明書，與被告應否依行政院農業委員會九十三年一月廿日農企字第○九三○一○三七五七號函釋意旨及都市計畫法第二十六條之規定，對系爭土地完成都市計畫使用分區，名稱變更為「農業區」，係屬二事，併予敘明。
五、從而，原告於九十四年一月七日就其所有系爭土地，向被告申請核發農業用地作農業使用證明。被告認系爭土地分區非屬農業區，而予以否准，依上開規定及說明，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告請求撤銷原處分及訴願決定，另被告應作成核發系爭土地農業用地作農業使用證明書之處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國95年1月18日
第三庭審判長法官沈應南
法官林秋華法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中華民國95年1月24日
書記官陳鼎鈞