裁判字號：最高行政法院89年判字第2463號判決
裁判日期：民國89年07月28日
裁判案由：廢棄物清理法
最高行政法院判決八十九年度判字第二四六三號
原告台灣區醬類工業同業公會代表人甲○○訴訟代理人 邱晃泉 律師
林詩梅 律師 廖美智 律師被告台北市政府環境保護局代表人 沈世宏 右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年六月二日八八環署訴字第三五四一四號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告於民國七十九年間依行為時廢寶特瓶回收清除處理辦法等相關規定，成立「台灣區醬類工業同業公會廢寶特瓶回收清除基金管理委員會」，執行醬類廢寶特瓶回收工作。廢棄物清理法第十條之一於八十六年三月二十八日修正公布，依該法條第八項規定，該法修正施行前，由業者組成之共同回收清除處理組織及依相關法規成立之基金會，應於該法修正後一年內（至八十七年三月二十七日止）將賸餘回收清除相關費用移撥資源回收管理基金，依規定運用。行政院環境保護署（以下簡稱環保署）於八十七年四月一日以環署廢字第○○一六七○八號函知原告，請其將押瓶費賸餘費用於八十七年三月二十七日前全數移撥至廢一般物品及容器資源回收管理基金（以下簡稱資源回收管理基金）及提出醬類寶特瓶押瓶費收支情形；另再於八十七年四月十四日以環署廢字第○○一九八二七號函再次通知原告，至遲應於八十七年四月十八日前將賸餘回收清除相關費用移撥至資源回收管理基金，否則將依法予以查處。惟原告迄至八十七年四月二十日仍未提出醬類寶特瓶押瓶費收支情形，亦未依法將賸餘回收清除相關費用移撥至資源回收管理基金。被告爰認原告違反廢棄物清理法第十條之一第八項規定，乃依法予以告發，裁處新台幣六萬元之罰鍰。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、再訴願決定認為「依廢棄物清理法第十條之一第八項規定．．．依其定義，凡屬有關執行回收清除之費用有賸餘者，均應移撥至資源回收管理基金．．．」而維持原處分與訴願決定。惟查（一）本件爭點在於八十六年修正之廢棄物清理法第十條之一第八項規定之：「本法修正施行前，由業者組成之共同回收清除處理組織及依相關法規成立之基金會賸餘回收清除相關費用，應於本法修正後一年內移撥資源回收管理基金．．．」其所定應移撥費用之範圍如何﹖自法條文理解釋觀之，所謂「賸餘回收清除相關費用」，應是指共同回收處理組織因執行回收清除工作後所賸餘即多出的一筆金錢。因該筆金錢，原本即非廠商保有，無疑使廠商享有不當利益，自不應歸屬廠商，而應移撥資源回收管理基金。原告於八十七年四月二十九日已將該執行回收工作賸餘款項一五、四五九元依法移撥，惟被告、訴願及再訴願機關認為原告另有一筆所謂結餘未退還押金亦應一併移撥。然由前述內容可知，所謂結餘未退押金是否為依廢棄物清理法第十條之一第八項應移撥之費用，應視該款項之性質、由來、由原告之廠商保有是否使其多了一筆錢、有無不當利益之情形而定。（二）本件原告之會員廠商並未向消費者預收押瓶費，其性質並非所謂之押金，茲說明如下：１七十九年環保署下令辦理PET材質之寶特瓶容器回收工作；原告之會員廠商即配合之。惟倉促實施結果，醬類寶特瓶之回收率連續兩年無法達到公告標準。環保署旋於八十一年命廠商採押金兩元方式回收寶特瓶。依「廢一般容器回收清除處理辦法」第三條第十一款規定，「押金」係指「一般容器業者為回收廢一般容器，向消費者『預先收取』之退容器費用。」亦即「押金制」之立意，在於以經濟誘因為導向，使消費者於購買產品時因預先多支付兩元，而鼓勵消費者將使用過之容器退回，並於退瓶時取回兩元。２原告之會員廠商原擬照上述辦法於八十一年奉命實施押金制。惟國防部福利總處、中華民國合作社聯合社及台灣省農會等帶頭抵制，不讓廠商加價作為押瓶費。原告多次向環保署及公平交易委員會請求協助，均無結果。在不能得罪產品通路之困窘情形下，會員廠商根本無法向消費者預先收取、加收每瓶兩元之押金。簡言之，廠商根本未曾因實施押金制而每瓶加價兩元，此有當時之報紙報導、醬油平均售價表、原告與環保署、公平交易委員會等機關間往來函文等可稽。然會員廠商因環保署之命令，只有照產銷瓶數字暫予提撥每瓶兩元之退瓶費，交由原告為執行廢寶特瓶回收工作所成立之基金管理委員會，統一交付各回收點，以支應消費者之退瓶。五年來醬類廢寶特瓶回收工作所實際支付消費者之退瓶費，均係會員廠商自行吸收負擔。（三）本件廠商所提撥之退瓶費既非向消費者加收之押瓶費，並非消費者所額外支付，即非所謂向消費者「預先收取之退容器費用」，與「押金」之性質顯然不同。會員廠商既以自己之成本支應退瓶費，則實際付出前，並非屬於消費者，仍應屬廠商所有。而消費者若未退瓶，廠商亦不因此多出一筆錢，廠商並未因而享有額外利益，則該為支應退瓶之準備金結餘款項，顯非前揭廢棄物清理法第十條之一所指之「賸餘回收清除相關費用」，自無須依該法條移撥。被告無視該筆款項之由來、性質，一概認定屬於廢棄物清理法第十條之一第八項所謂「賸餘回收清除相關費用」，顯有違誤。二、再訴願決定則認「該項押金自廠商依其產銷瓶數提撥至基金管理委員會，即非屬其所有．．．消費者未持廢容器退瓶，該賸餘款項亦應屬社會大眾所有。」其見解顯於法不合：（一）依我國法律得為權利主體者，非自然人，即法人。再訴願決定認賸餘款項應屬社會大眾所有，顯與法律中權利主體不合。（二）廠商以自己成本提撥退瓶費，以自己之金錢支應消費者退瓶後之賸餘款項，該款項自屬廠商所有，如何推論為社會大眾所有，其法令依據何在。（三）被告辯稱：「押金既按產銷瓶數依法提撥，倘係消費者支付，自屬代收代付性質，當無疑義。又押金倘由廠商自行吸收負擔，此係廠商一方面自願承擔消費者支付押金之債務，另一方面則免除消費者繳納押瓶費義務，在客觀上視同消費者預付之押金，已屬社會大眾所有，會員廠商既經繳出已經成立債務負擔之法律關係，無權反悔領回押金。」惟查：１剝奪或限制人民財產權，須有明確不移的法律依據，否則其正當性大有可疑。２原告之會員廠商因政府之無能，被迫吸收退瓶費，並無免除消費者繳納押金之義務或承擔其債務之意思，被告逕自擬制為債務承擔、債務免除，已是不當。３消費者直至購買產品時始發生應多付兩元押金之債務；於購買前根本無債務發生，自無債務承擔可言。４消費者於購買醬類產品時為預先支付押金，則退瓶時，等於賺了兩元，並未發生多付兩元之情事，不論有無退瓶，均無免除消費者繳納押瓶費義務。５被告一方面言承擔消費者義務，又言免除消費者義務，不但主體錯亂，理論上亦有矛盾。（四）依再訴願決定之意，似認為廠商得自由決定加價與否。惟查：１八十一年環保署命原告實施押金制時，原告曾陳訴會員廠商所面臨之困境。環保機關未能協助廠商實施押金制，已失職在先；其令廠商被迫自行吸收後，又要求廠商將所提出、準備之賸餘款項移撥之，則顯然違反誠信、公平原則。２八十一年開始實施押金制，亦僅以醬油廢寶特瓶與汽水廢寶特瓶兩類為限。而法律又無強制批發零售商進行回收工作之規定，因而批發零售商配合產品售價外加兩元押金之意願不高，占消費市○○○○○路又拒絕配合，使原告之會員廠商無法實施押金制。３在前述環境下，環保署仍完全交由業者自行辦理回收工作，並未體認非藉助政府公權力實行，明顯不以行政支援。三、再訴願決定稱原告「尚非得認其管理之押金仍為各會員廠商所有，應移交回各會員廠商自行處理」云云，亦有違誤：廠商以自己之成本給付退瓶費時，性質上實同廠商贈與兩元，且於消費者購買醬類產品並持以退瓶，始發生廠商贈與消費者兩元退瓶費之關係。因此廠商先行提撥準備之金額，因消費者不退瓶所產生之賸餘，尚未發生贈與消費者之效果，自仍屬廠商所有。廠商以自己成本提撥退瓶費，交由原告保管並由原告統一處理消費者退瓶事宜，其性質相當於民法上委任關係。於受任人即原告不再進行承辦回收工作後，原告將原先保管並代為處理之退瓶費賸餘款項移交各廠商自行處理，乃委任關係之當然結果，於法並無不當。四、按資源回收工作，應是製造者、銷售者及使用者共同協力，始有成效。而事實上只有政府有能力整合各界為資源回收工作。除前述押金問題外，另有其他問題如：（一）環保署於七十九年倉促開始資源回收工作，並未詳加考察那些材質容器必須回收及相關配合措施如何推展；命令下來，即僅以PET材質之寶特瓶容器為必須回收處理之容器，卻不顧同屬塑膠類之其他PVC、PP、PE等材質容器。
結果使用較具毒性之PVC容器廠商反而無需負擔回收之責，而在產品成本上無須考量回收清除處理成本。造成容器廠商立足於不公平之競爭基礎，甚至有些廠商為圖規避而捨PET材質不用，造成容器回收工作成效不彰。（二）原告會員廠商因自行吸收退瓶費而使營運成本增加。在台灣一千毫升醬油之加權平均售價，只約三十元左右，五年來廠商被迫吸收每瓶兩元之退瓶費及每瓶一．五元之回收處理費。不同於汽水、可樂等飲料之消耗快及消費者購買頻率與購買大之情形，醬油類產品之使用期限相當長，廠商的現金周轉率相當低。長年下來，退瓶費支出已成為廠商一大負擔。五、人民之財產權應予保障，為憲法第十五條所明定。國家要剝奪或限制人民之財產權，依憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款規定，須以法律明文規定之。然立法者仍不得任憑其意志限制人民之財產權。依憲法第二十三條規定，只有「為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者」，始得立法剝奪或限制人民之財產權。其中之「必要性」，則須以「比例原則」來衡量。本件依被告之見解，廢棄物清理法第十條之一第八項移撥「賸餘清除回收相關費用」之規定，凡是原告或會員廠商有結餘款項，不論其性質如何，即應移撥。然查國家將原告之會員廠商自行提撥之退瓶準備金之結餘款項強制移撥，即是對財產權之剝奪與限制。此種剝奪與限制完全不符憲法二十三條之「比例原則」，是本件自合憲性解釋，廢棄物清理法第十條之一第八項，於本案並無適用。六、綜上所述，原告之會員廠商自行支應之退瓶準備金，於消費者未持以退瓶之情形下，其賸餘款項，性質上為尚無對象且未交付之贈與標的物，應仍屬原告之會員廠商所有。自非廢棄物清理法第十條之一所謂賸餘回收清除相關費用，依法不應移撥，請求判決撤銷再訴願、訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：一、按修正後廢棄物清理法第十條之一第八項規定：「本法修正施行（八十六年三月二十八日）前，由業者組成之共同回收清除處理組織及依相關法規成立之基金會賸餘回收清除相關費用，應於本法修正後一年內移撥資源回收管理基金，依規定運用，並自本法公布日起，不得繼續從事廢棄物回收業務之營利行為。」及同法第二十三條之一規定：「．．．違反同條文他項規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰，經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。」二、又按修正前之廢一般容器回收清除處理辦法第三條第十一款規定：「本辦法專用名詞定義如左：十一、押金：指一般容器業者為回收廢一般容器，向消費者預先收取之退容器費用。」第五條第三、五款規定：「一般容器業者得依左列方式執行廢一般容器之回收工作．．．
三、押金方式。．．．五、委託財團法人一般廢棄物回收清除處理基金會。．．．」第八條第一款規定：「一般容器業者執行回收有左列情形之一者，中央主管機關得依一般容器材質及裝填物質之種類指定公告一般容器業者採押金方式回收。一、連續二年回收率未達公告回收率。」第二十五條第一項、第二項規定：「共同組織執行廢一般容器之回收清除處理工作，向參加業者收取之費用或獲得之收入，應成立專戶保管運用，並將回收清除、處理分帳列管。前項回收清除處理工作，如採押金方式者，應增設押金專戶。」三、另依修正後之廢一般容器回收清除處理辦法第十二條第二項規定：「一般容器業者得經中央主管機關同意後，依中央主管機關核定之費率，民國八十六年依中央主管機關公告之回收率、民國八十七年以後依營業量百分之百繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，且專款用於廢棄物回收清除處理者，不受前項應達成回收率規定之限制。」四、次依廢一般物品及容器回收清除處理辦法第二條第一款規定：「本辦法所稱一般物品及容器、分下列二種：一、一般容器：係指經中央主管機關指定公告以鋁、鐵、玻璃、塑膠、鋁箔、紙或其它單一或複合材質製成用以裝填物質之容器。」第三條第一款、第十三款規定：「本辦法專用名詞定義如下：
一、一般物品及容器業者：指經中央主管機關指定公告之一般物品製造業、一般物品輸入業、一般容器製造業、一般容器輸入業、一般容器商品製造業及一般容器商品輸入業業者。．．．十四、金融機構：指經中央主管機關指定接受基金管理委員會之委託辦理基金收支保管業務之機構。」第四條規定：「業者應依中央主管機關核定之費率及其申報之營業量（或進口量），繳交回收清除處理費用。中央主管機關應以前項費用成立一廢一般物品及容器資源回收管理基金，並依基金收支保管及運用辦法設置基金管理委員會收支保管及運用。」第八條規定：「業者應依申報營業量（或進口量），於前條第一項規定申報期限內，依中央主管核定公告費率及生效日期暨指定之金融機構、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用，專戶存管並依本辦法及基金收支保管及運用辦法規定辦理。」五、再依廢一般物品及容器資源回收管理基金收支保管及運用辦法第二條規定：「為促進廢一般物品及容器之資源回收再利用，特設一般廢棄物及容器資源回收管理基金，其收支、保管及運用悉依本辦法規定辦理。」第三條規定：「本基金之來源如下：三、依本法第十條之一第八款規定移撥之款項。」五、卷查醬類寶特瓶容器相關業者因執行廢寶特瓶容回收工作，因連續兩年未達公告回收率，環保署遂於八十年十二月二十六日以（八○）環署廢字第五二七○九號函知原告略以：「二、．．．於八十一年三月十六日起全面實施押瓶制度。三、寶特瓶押瓶費為每支新台幣兩元，．．．六、押瓶制度實施後消費者未退瓶而產生之基金，餘款須經本署同意，始可動支。」另隨修正後廢棄物清理法第十條之一第八項之規定，應於本法修正後一年內（八十七年三月二十七日止）將賸餘回收清除相關費用移撥為資源回收管理基金，依規定運用。經環保署分別以八十七年四月一日環署廢字第○○一六七○八號及八十八年四月十四日廢字第○○一九八二七號函通知原告限期移撥。然原告迄至八十七年四月二十日仍未將醬類寶特瓶押瓶費收支情形及押瓶制度實施後消費者未退瓶而產生之基金，移撥至資源回收管理基金，顯已違反廢棄物清理法第十條之一第八項之規定，被告乃於八十七年四月二十三日製單舉發，並無違誤。六、原告主張並未以「押金」方式執行回收工作，無所謂結餘未退還押金乙節，惟依前揭廢一般容器回收清除處理辦法之規定，所謂每只「押瓶費」兩元之回收容器退還款，為一般容器業者向消費者預先收取每瓶兩元之退瓶容器費用，乃屬暫收款性質，即須成立押金專戶管理金錢流向，並專款專用，且具「代收代付」性質，應屬消費者所有。況醬類寶特瓶容器相關業者採押金方式執行回收工作，已行之有年。另依法言之，原廠商未按其產銷瓶數提撥每只兩元之押金，即未履行法定義務，仍應依法追繳及處罰。而押金既按產銷瓶數依法提撥，倘係消費者支付，自屬代收代付性質，當無疑義。又押金倘由廠商自行吸收負擔，此係廠商一方面自願承擔消費者支付押金之債務，另一方面則免除消費者繳納押瓶義務，在客觀上視同消費者預付之押金，已屬社會大眾所有，會員廠商既經繳出已經成立債務負擔之法律關係，無權反悔領回押金。惟查原告既依前揭廢一般容器回收清除處理辦法之規定，執行醬類廢寶特瓶之回收工作，並委託其會員廠商金用股份有限公司處理廢寶特瓶事宜，又受醬類寶特瓶容器相關業者委託而成立「台灣區醬類工業同業公會廢寶特瓶回收清除基金管理委員會」，其性質即為依修正後廢棄物清理法第十條之一第八項所規範之共同回收清除處理組織，且原告既為依相關法規成立之基金會，即應依規定將賸餘回收清除相關費用移撥，況經環保署查核，原告至八十六年一月十八日止應收之押金額為新台幣一一○、六一七、九○三元（原告押金專戶實際金額僅為九二、○○七、三二九元），詎所提出之資產負債表所列押瓶費部分已無餘額，又該押瓶費賸餘費用，應為專戶保管運用，原告自應依規定將該筆費用全數移撥至廢一般物品及容器資源回收管理基金，俾利環保署統籌運用於廢一般物品及容器之資源回收再利用等各項相關業務。然本件原告既未遵辦，被告依首揭法條及環保署函公告對原告處以新台幣六萬元之罰鍰，並無不合，請判決駁回原告之訴等語。
理由按「本法修正施行（八十六年三月二十八日）前，由業者組成之共同回收清除處理組織及依相關法規成立之基金會賸餘回收清除相關費用，應於本法修正後一年內移撥資源回收管理基金，依規定運用，並自本法公布日起，不得繼續從事廢棄物回收業務之營利行為。」及「．．．違反同條文（第十條之一）他項規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰，經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。」為廢棄物清理法第十條之一第八項及第二十三條之一所規定。又依行為時之廢一般容器回收清除處理辦法第三條第十一款規定：「本辦法專用名詞定義如左：．．．十一、押金：指一般容器業者為回收廢一般容器，向消費者預先收取之退容器費用。」第五條第三款及第五款規定：「一般容器業者得依左列方式執行廢一般容器之回收工作．．．三、押金方式。．．．五、委託財團法人一般廢棄物回收清除處理基金會。．．．」第八條第一款規定：「一般容器業者執行回收有左列情形之一者，中央主管機關得依一般容器材質及裝填物質之種類指定公告一般容器業者採押金方式回收。一、連續二年回收率未達公告回收率。」第二十五條第一項、第二項規定：「共同組織執行廢一般容器之回收清除處理工作，向參加業者收取之費用或獲得之收入，應成立專戶保管運用，並將回收清除、處理分帳列管。」、「前項回收清除處理工作，如採押金方式者，應增設押金專戶。」本件原告係於七十九年間依行為時廢寶特瓶回收清除處理辦法等相關規定，成立「台灣區醬類工業同業公會廢寶特瓶回收清除基金管理委員會」，執行台灣地區醬類廢寶特瓶回收處理工作。廢棄物清理法第十條之一於八十六年三月二十八日修正公布，明定該法修正施行前，由業者組成之共同回收清除處理組織及依相關法規成立之基金會，應於該法修正後一年內（至八十七年三月二十七日止）將賸餘回收清除相關費用移撥資源回收管理基金，依規定運用。環保署乃於八十七年四月一日以環署廢字第○○一六七○八號函知原告，請其將押瓶費賸餘費用於八十七年三月二十七日前全數移撥至資源回收管理基金及提出醬類寶特瓶押瓶費收支情形；另再於八十七年四月十四日以環署廢字第○○一九八二七號函再次通知原告，至遲應於八十七年四月十八日前將賸餘回收清除相關費用移撥至資源回收管理基金，否則將依法予以查處。惟原告迄至八十七年四月二十日仍未提出醬類寶特瓶押瓶費收支情形，亦未依法將賸餘回收清除相關費用移撥至資源回收管理基金。被告爰認原告違反廢棄物清理法第十條之一第八項規定，乃依法予以告發，裁處新台幣六萬元之罰鍰。揆諸首揭規定，經核並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴稱本件爭點在於八十六年修正之廢棄物清理法第十條之一第八項規定，由業者組成之共同回收清除處理組織及依相關法規成立之基金會賸餘回收清除相關費用，應於該法修正後一年內移撥資源回收管理基金會。所謂「賸餘回收清除相關費用」，自應視該款項之性質、由來、及由原告之廠商保有是否使其多出一筆錢、有無不當利益之情形而定。依「廢一般容器回收清除處理辦法」第三條第十一款規定，「押金」係指「一般容器業者為回收廢一般容器，向消費者『預先收取』之退容器費用。」原告之會員廠商原擬照上述辦法於八十一年奉命實施押金制。惟國防部福利總處、中華民國合作社聯合社及台灣省農會等帶頭抵制，會員廠商根本無法向消費者預先加收每瓶兩元之押金，只有照產銷瓶數字暫予提撥每瓶兩元之退瓶費，交由原告作為執行廢寶特瓶回收工作所成立之基金管理委員會，統一交付各回收點，以支應消費者之退瓶。廠商所提撥之退瓶費既非向消費者加收之押瓶費，即非消費者所額外支付，自與「押金」之性質不同。則該為支應退瓶之準備金結餘款項，顯非前揭廢棄物清理法第十條之一所指之「賸餘回收清除相關費用」，自無須依該法條移撥云云。經查原告係於七十九年間依行為時廢寶特瓶回收清除處理辦法等相關規定，成立「台灣區醬類工業同業公會廢寶特瓶回收清除基金管理委員會」，執行台灣地區醬類廢寶特瓶回收處理工作，為原告所是認，該委員會自屬八十六年三月二十八日修正公布之廢棄物清理法第十條之一第八項所稱「本法修正施行前，由業者組成之共同回收清除處理組織及依相關法規成立之基金會」。依該委員會組織簡則第拾肆項約定：「委員會基金來源，為使用寶特瓶容器業者，依本委員會所訂回收清除寶特瓶之價位，按實際購用量經常繳納之『廢寶特瓶點回收清除費』籌集之。」第拾伍項約定：「委員會基金使用項目如左：一、支付回收機構回收清除費用。．．．」有該會組織簡則影本附卷足憑。又依前述修正前之廢一般容器回收清除處理辦法第二十五條第一項、第二項規定，共同組織執行廢一般容器之回收清除處理工作，向參加業者收取之費用或獲得之收入，應成立專戶保管運用，並將回收清除、處理分帳列管。如採押金方式者，應增設押金專戶。同辦法第八條第一款規定，一般容器業者執行回收有連續二年回收率未達公告回收率之情形者，中央主管機關得依一般容器材質及裝填物質之種類指定公告一般容器業者採押金方式回收。同辦法第三條第十一款規定，所謂押金，係指一般容器業者為回收廢一般容器，向消費者預先收取之退容器費用。次查醬類寶特瓶容器相關業者因執行廢寶特瓶容器回收工作，因連續兩年未達公告回收率，前經環保署於八十年十二月二十六日以八○環署廢字第五二七○九號函知原告略以：「．．．說明二、請．．．於八十一年三月十六日起全面實施押瓶制度。三、寶特瓶押瓶費為每支新台幣兩元，請依各會員廠商營業量，按季繳入基金管理委員會，．．．六、押瓶制度實施後消費者未退瓶而產生之基金，餘款須經本署同意，始可動支。」有該函影本在卷可稽。另依修正後之廢一般物品及容器回收清除處理辦法第四條規定，業者應依中央主管機關核定之費率及其申報之營業量，繳交回收清除處理費用。中央主管機關應成立一廢一般物品及容器資源回收管理基金，並依基金收支保管及運用辦法設置基金管理委員會收支保管及運用。同辦法第八條規定，業者應依申報營業量，於規定申報期限內，依中央主管機關核定公告費率及生效日期暨指定之金融機構、帳號，向金融機構繳交回收清除處理費用，專戶存管並依該辦法及基金收支保管及運用辦法規定辦理。是就八十六年三月二十八日修正公布之廢棄物清理法第十條之一第八項所稱「由業者組成之共同回收清除處理組織及依相關法規成立之基金會賸餘回收清除相關費用」，無論就其經費來源、性質、用途、保管及運用方式，均與該法修正後由中央主管機關成立之廢一般物品及容器資源回收管理基金大致相當。又查上開辦法所稱押金，固指一般容器業者為回收廢一般容器，向消費者預先收取之退容器費用。惟實際上係由會員廠商以每支寶特瓶押瓶費新台幣兩元，依其營業量，按季繳入基金管理委員會，已如前述，則原告之會員廠商繳納該退容器費用，自係為消費者之利益而繳納，既經依實際營業量按季繳納完畢，即屬上開法令規定「向消費者預先收取之退容器費用」之押金，自應增設押金專戶，並作為執行回收清除工作之相關費用。原告指稱廠商所提撥之退瓶費並非向消費者加收之押瓶費，即非消費者所額外支付，自與「押金」之性質不同，於廢棄物清理法修正後仍屬會員廠商所有云云，自不足採。從而，被告依廢棄物清理法第十條之一規定要求原告將賸餘回收清除相關費用移撥資源回收管理基金，自屬於法有據。原告又訴稱廠商以自己成本提撥退瓶費，交由原告保管並由原告統一處理消費者退瓶事宜，其性質相當於民法上委任關係。於受任人即原告不再進行承辦回收工作後，原告將原先保管並代為處理之退瓶費賸餘款項移交各廠商自行處理，乃委任關係之當然結果，於法並無不當云云。惟查，原告係依行為時廢寶特瓶回收清除處理辦法等相關規定，成立「台灣區醬類工業同業公會廢寶特瓶回收清除基金管理委員會」，並依「廢棄物清理法」及嗣後修正發布之「廢一般容器回收清除處理辦法」執行廢一般容器之回收工作。一般容器業者即原告之會員廠商就委託原告執行廢一般容器之回收工作，其性質固與民法上之委任關係相當。然原告依據廢棄物清理法及廢一般容器回收清除處理辦法之規定繳納押金或清除費用予原告，自係基於公法上之原因，為履行其法定回收清除廢棄物之義務而交付費用。又依修正後廢棄物清理法第十條之一第三項規定：「公告指定業者．．．，於每期營業稅申報繳納前，依中央主管機關核定之費率，繳交回收清除處理費用，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收支保管運用；其收支保管及運用辦法，由中央主管機關定之。該基金用於支付實際回收清除處理費用、補助獎勵回收系統、再生利用、執行機關代清理費用、中央主管機關評選之公正團體執行稽核認證費用、及其他經中央主管機關同意核准之用途。」又依同法條第八項規定：「本法修正施行前，由業者組成之共同回收清除處理組織及依相關法規成立之基金會．．．，並自本法公布日起，不得繼續從事廢棄物回收業務之營利行為。」另依行為時之廢一般容器回收清除處理辦法第二十五條第二項規定：「（共同組織執行廢一般容器之）回收清除處理工作．．．，如採押金方式者，應增設押金專戶。」原告既依上開規定採押金方式，自應增設押金專戶。則該款項於八十六年三月二十八日修正廢棄物清理法與其後修正發布之「廢一般物品及容器回收清除處理辦法」及「廢一般物品及容器回收管理基金收支保管及運用辦法」，既明訂業者應依中央主管機關核定之費率及其申報之營業量，繳交回收清除處理費用。由中央主管機關成立一廢一般物品及容器資源回收管理基金，並依基金收支保管及運用辦法設置基金管理委員會收支保管及運用。是原告依法既不得繼續從事廢棄物回收業務之營利行為，該項回收清除費用，復依法應移由中央主管機關成立一廢一般物品及容器資源回收管理基金支應，則原告於廢棄物清理法修正前收取之上開押金專戶賸餘回收清除相關費用，自應依該法第十條之一第八項規定移撥資源回收管理基金。原告主張基於委任關係於受任人即原告不再進行承辦回收工作後，將原先保管並代為處理之退瓶費賸餘款項移交各廠商自行處理，乃委任關係之當然結果云云，核與上開法規規定不符，殊無可採。原告另訴稱國家將原告之會員廠商自行提撥之退瓶準備金之結餘款項強制移撥，即是對財產權之剝奪與限制。此種剝奪與限制完全不符憲法二十三條之「比例原則」，是本件自合憲性解釋，廢棄物清理法第十條之一第八項，於本案並無適用云云。經查本件既經中央主管機關核定，業者應向消費者預先收取兩元之退瓶費，則原告之會員廠商不論有無每瓶加價兩元由消費者負擔或自行吸收該項費用，既依規定繳納予原告作為回收退瓶之押金專戶運用。於是項工作依修正後之廢棄物清理法之規定移由資源回收管理基金支付繼續執行回收清除工作時，法律明文規定應將該賸餘回收清除相關費用移撥資源回收管理基金，乃為維護公共利益所必要，尚無違反比例原則可言。至原告主張資源回收工作，除前述押金問題外，另有其他問題如環保署於七十九年倉促開始資源回收工作，並未詳加考察那些材質容器必須回收及相關配合措施如何推展，即僅以PET材質之寶特瓶容器為必須回收處理之容器，卻不顧同屬塑膠類之其他PVC、PP、PE等材質容器，結果使用較具毒性之PVC容器廠商反而無需負擔回收之責，造成容器廠商立足於不公平之競爭基礎。原告會員廠商因自行吸收退瓶費而使營運成本增加，五年來廠商被迫吸收每瓶兩元之退瓶費及每瓶一．五元之回收處理費，不同於汽水、可樂等飲料之消耗快及消費者購買頻率與購買大之情形，醬油類產品之使用期限相當長，長年下來，退瓶費支出已成為廠商一大負擔云云。經查資源回收清除工作應如何妥善規劃進行及相關業者廠商究應繳交若干回收清除費用或提撥若干回收容器之押金，以免造成業者廠商之過度負擔，純屬中央主管機關行政裁量之問題，尚非本院所應審究。本件原告迄至八十七年四月二十日既未依照環保署之通知，提出醬類寶特瓶押瓶費收支情形，亦未依法將賸餘回收清除相關費用移撥至資源回收管理基金，被告爰認原告違反廢棄物清理法第十條之一第八項規定，予以告發，裁處新台幣六萬元之罰鍰，於法自屬有據。綜上所述，原告所訴各節，均無可採，其起訴意旨，並無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國八十九年七月二十八日
最高行政法院第五庭
審判長法官廖政雄
法官黃璽君法官趙永康法官林清祥法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國八十九年七月三十一日